禁令之下“潜规则”变形：如何监管？

背景材料：

党的十八大以来，中央迭出禁令反对“四风”，公务员铺张浪费、送礼、行受贿等风气得到较大程度的遏制。但近期，据相关媒体报道，在个别地区一些“潜规则”并没有杜绝，而是以更隐蔽的方式存在。

吃喝玩乐有“新招”：某建筑行业企业主披露当下最新最流行的与官员打交道的“潜规则”，即在风景区租下整栋农家别墅，常年雇请五星级酒店厨师，请领导在此吃饭，“别墅隐蔽，不被人关注，安全性更高”；在娱乐方面，也不再到酒吧、夜总会等以往常去场所，而是在装修堪称五星级酒店标准的单独房间请领导豪华泡澡。

礼品市场现“新宠”：一种“搭车”互联网的礼品册因其隐秘安全、可开发票、礼品多样等特点成为冷清礼品市场上的“新宠”。据悉，礼品册是一种印有可选商品的小册子，送礼者根据送礼需要先在购物网上下单不同价位的礼品，网站随后将礼品册寄出给送礼者。收礼者从送礼者手中拿到礼品册，再通过送礼者给的账户和密码随时登录购物网选取礼品，然后礼品经快递送货上门。业内人士透露，礼品册多是公务送礼，重要流向是党政干部。

此外行贿者不送购物卡、烟酒，改送奢侈品品牌衣服；为不暴露行踪，官员往往将公车停在较远且安全的地方，然后再乘坐行贿者私车到别墅商谈要事等也成为一些地方新的行受贿的“潜规则”……

当奢侈吃喝再变新花样，送礼之风转移至互联网，当一些旧的“潜规则”在变异、新的“潜规则”逐渐形成，当反腐在不断深入推进，种种“创新”的腐败丑行正在不断地提醒着人们：禁令之下，反腐博弈仍在进行，从源头堵住不正之风和防治腐败应从长远计。本期监督沙龙聚焦禁令之下依然“暗涌”的不正之风，对其治理之策进行相关探讨。

“上有反腐令，下有行贿策”？

主持人：对于背景材料中各种潜规则 “变形计”，您怎么看？

张明：新形势下各种潜规则“变形计”至少说明当下的两个问题：一是滋生不正之风的土壤，即运用或利用“公权”获取个人利益的机会或条件仍然存在。也就是说，目前权力既未被完全装进制度的笼子，也未完全公开运行，仍然存在个人或少数几人潜在操作的空间，仍然存在投机可以取巧的条件和机会。只要投机可以取巧，就一定会有人投机。二是在我国现有企事业、行政机关领导(甚至包括许多村干部)的收入水平条件下，一些人还要冒违法违纪风险，利用手中权力受贿，只能说明这些人欲望太多、太过贪婪。

个人以为，问题一，属于权力结构设计与监管层面的业务技术及制度问题；问题二，属于党风政风、社风民风层面的道德文化问题；而这两者都是我党自“十八大”以来一直在着力解决的问题。

乔新生：这充分说明，当前反腐败治标之策边际效用递减，如果不尽快从根本上解决问题，那么，上有政策下有对策的现象还会普遍出现。主持人：试分析 “搭载”各种不正之风的“潜规则”以及禁令之下“变装后”更为隐蔽的“潜规则”的危害及影响。张明：个人以为，更隐蔽的“潜规则”的危害及影响，主要是会抵消自党的 “十八大”以来，党中央坚强领导各级党政深入推进惩治和预防腐败体系建设，党风廉政建设和反腐败工作取得明显成效的作用；进一步滋生腐败，使党的反腐败斗争更加严峻复杂，形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风会更隐蔽地继续损害党的形象；会继续在作风问题和腐败问题上，对党的执政造成致命伤害。因此，必须从思想上警醒，坚持惩治和预防腐败两手抓、两手硬，把党风廉政建设和反腐败斗争引向深入，全面推进惩治和预防腐败体系建设。

乔新生：作为一个长期从事反腐败问题研究的专家，笔者不想对这种现象发表看法。这一方面是因为中央的各项规定都有良好的初衷，但是在现实生活中之所以出现严重的变形，根本原因就在于，政策是由人制定的，同时也是由人来执行的。如果整个社会缺乏共识，不能形成合力，那么这些政策根本无法从根本上起到作用。现在一些地方之所以顶风作案，通过各种方式规避上级部门的监督检查，就是因为他们不认为这些规定具有遵守的价值，根源在于其部门利益个人利益的不断膨胀。

唐云锋：其一，直接的危害与影响是这种“变装后的潜规则”会消解各种正式政策于无形，最终使政府的政策与措施效果大打折扣甚至毫无结果，使相关问题得不到解决；其二，浪费了政策过程中的人力物力，造成纳税人的血汗与其他社会资源损失；其三，更深一层的或潜在的危害是，政策的失败与资源的浪费所带来的政府形象的损毁，与社会对政府能力的质疑，进一步导致政府公信力的损害，这点可能危害更大。主持人：“上有政策、下有对策”、“上有反腐令，下有行贿策”等反映出什么问题？“法令滋彰，盗贼多有”，禁令之下，应付、观望甚至“我行我素”者依然存在，原因究竟何在？

张明：个人以为，“上有政策、下有对策”、“上有反腐令，下有行贿策”、禁令之下，应付、观望甚至“我行我素”等依然存在。其原因：一是政府还掌控着相当规模的、应由市场配置的、存在较大腐败空间的资源配置，腐败前提仍然存在；二是相关业务监管制度未健全，给贪婪者留有腐败操作空间及条件；三是以“请客送礼”、“跑关系”为基础的不正之风和社会行为方式，使腐败有较为深刻和普遍的社会条件；四是腐败查处打击不严，腐败成本与代价较低，一定程度上形成“贪腐致富”示范和“羊群效应”。

乔新生：出现这种结局，一是由于党内凝聚力和向心力减退，存在利益上的共识代替政治意识形态共识的现象；其二，中纪委试图督促党员特别是党员领导干部遵守党纪，但是现在看来，纪律检查委员会系统本身存在着纪检监察官员的选择性执法问题，使得一些党员领导干部认为有机可乘；第三，中国政法系统的腐败也是导致党政领导干部敢于顶风作案的重要原因。

唐云锋：首先是由于历史文化中长期形成的钻政策空子的所谓“变通”思维，已经内化到很多数人的行为中，并表现出一种“无意识”条件反射了。其次相关政策制定时候存在较多的主观与随意，缺乏可行性，更重要的是缺乏有效的监督。体制内的监督因缺乏独立性自然监督乏力，同时也管不过来，社会监督在现行体制下，全民参与的特别是来自网络的监督由于其对问题揭示的深度与网络本身的复杂性，政府对之态度有点纠结，也不太被政府鼓励。最后，在上述情况下，当前体制下的各种政策执行又往往表现为一种政治运动，一波一波的，政策缺乏连续性，政策的稳定性也被质疑，社会便习惯性以各种“变装的对策”来化解，或直接有挨过这阵子就好了的心理与政策玩躲猫猫的游戏。

反腐新阶段：治本还须筑牢制度藩篱

主持人：背景材料中送礼“新宠”礼品册依托网络平台和快递行业，把送礼人和收礼人之间的直接联系隐藏了起来，成为一种腐败“防火墙”，给相关部门监管带来了难度。当腐败“搭车”网络，应如何监管？

张明：腐败“搭车”网络，的确给监管带来新的挑战与问题。但个人以为，“做事留痕”、“行为留痕”是客观世界基本属性，当今网络管理控制技术能够收集、汇聚并显示任何网民在某一网络的全部留言和议论，任一网民既能“人肉”其他网络过客，也能被其他过客“人肉”。那从礼品网络平台和快递行业收集相关信息，就不难监控“搭车”网络的腐败。我想这对熟悉网络现状的贪腐者来说，可能是最可怕的事。因为，这会直接将自己的腐败行径暴晒于网络这一公共平台上，这与已被惩处的贪腐“表哥”佩戴自己的贪腐成果，展示于新闻现场和记者的镜头前一样。不过就现状看，礼品网络平台和快递行业能涉足的物品价值与贪腐涉及的价值量相比可能会并不高，这也是这一新型监管应当明白的现实。

乔新生：通过现代互联网络平台赠送礼品，并不是新鲜的事情，各种各样的腐败层出不穷。这说明我们反腐败不能陷入技术主义的陷阱之中，而应该认真研究现代西方国家政治变革的有益经验，从制度上确保我国反腐倡廉取得成功。

唐云锋：政府可以通过工商等部门对相关公司进行查处，但这可能作用不大，原因还在于难以打破“上有政策，下有对策”的僵局。所以出路还是在鼓励社会公众特别是网络监督，尽管网络于政府可能是把“双刃剑”，但由于其开放性与便捷性等公共领域特征，其对各种腐败变种的揭露机制与震撼作用可能是政府无法做到的，况且只要政府自身多从政策与体制弊端上反思与改进，也不足太惧怕来自网络的曝光与质疑。从这个意义上来说，政府应该广开言路，积极鼓励社会特别是网络参与对政府活动与政策执行的监督当中来，并建立对网络举报相应的保护与奖励机制，这样各种变种的腐败自然会减少很多。主持人：改革进入深水区，反腐也进入新阶段。背景材料及现实中诸多“翻新花样”的“秘贿”给反腐带来更为严苛的考验。怎样才算是真正扎紧制度的藩篱、把权力关进笼子里？如何强化干部抵御外界诱惑的能力？反腐过程中，制度与人的因素紧密相关，据此，就真正约束权力、监督权力的治本之策谈谈您的建议。

乔新生：可以乐观地估计，2014年中国将会见自己反腐败的暴风骤雨，打老虎之后，将会进行司法体制、纪检监察体制的改革，中国的未来值得期待。

唐云锋：贿赂不管是哪种形式，究其深层原因是权力的垄断，特别是对各种经济资源的垄断，现实中主要表现为政府权力的边界太大，管得太多，也就是说只有“设租”后才会有“寻租”的机会。因此政府必须逐步退回自己的“守夜人”角色，取消社会中各种没有必要的管制，同时完善各相关制度与配套监督，并对社会监督彻底实行开放。至于干部抵御诱惑的能力，个人觉得觉悟与道德修养尽管有一定作用，但不太靠谱，毕竟人都是“俗人”，所以关键还是要靠有效的制度规范与社会监督的督促。至于约束权力的治本之策，个人历来认为，政治领域中必须打破垄断，引入竞争，政治的竞争才会出行政效率，只有权力得到必要的制衡，这包括体制内部的也包括来自社会的，社会的制衡与监督才能相对恰当地发挥政府“必要的恶”，真正实现把权力关进笼子。

张明：非常赞同沙龙主持人提出的“反腐与制度和人的因素紧密相关”的论点。因为，腐败是人的行为，人之所以有此行为，首先是由他(她)的意识决定，即“此事究竟做还是不做？”。人的意识决定虽说是综合问题，但从根本上讲，主要可概括为取决于个人意识和环境条件两方面。人的意识问题是一个十分复杂的心理活动，个人以为，这种心理活动既是行为人(自然人和社会人的综合)物欲化的现在进行时，即行为人根据个体欲望及社会关系在制度条件下的现实选择；又是民族、地域、家族等文化和生理基因等多种因素的综合历史性遗传。这种贪腐意识活动的行为人心理也可表述为，时代群体心理在地域和家族遗传基因条件下的个体表现。其中时代群体心理就蕴含着深厚的社会制度、传承习俗等环境条件约束或支撑，而社会制度中所包含的惩治和预防腐败体系，则是影响决定贪腐行为人心理意识活动的重要环境条件。

根据以上腐败的个人心理意识活动和相关社会制度制约分析，个人以为，腐败的治本之策主要可概括为：一是对相关行为人的心理意识规范教导，使相关行为人主观意识上不产生贪腐心理，即使之形成良好的道德自觉和精神境界。二是建立健全社会制度约束的环境条件，使相关行为人不敢产生贪腐心理，或是产生、具备贪腐心理，但不敢行为或无法行为，不是无法下手，就是下手必被捉。

从上述两点来看，显然，党的“十八大”以来着力推行的群众路线实践、反“四风”、倡导俭朴等党风政风建设活动，就是对相关行为人意识的规范教导，树立共产党人的良好道德品格和精神风貌的文化层面教化措施。但同时党“十八大”也指出必须“把权力关进笼子里”，建立制度对权力的监督与约束机制。同时2013年底中央关于《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017规划》，除了从大力弘扬党的优良传统和作风、进一步改进工作作风、扎实开展群众路线教育实践活动的党风建设长效机制、严明党纪等四方面，深化党风廉政教育、筑牢拒腐防变的思想道德防线外；还专项从加强反腐倡廉法律法规制度建设把权力关进制度笼子、强化权力运行制约和监督等方面，提出了切实有效的制度建设措施。具体如：在法律监督上，支持人大及其常委会依法加强对“一府两院”的监督和对法律实施情况的监督；保证审判机关依法独立公正开展行政审判活动，强化检察机关对立案侦查活动、审判和执行活动的监督。在行政监督上，强化对政府职能部门履行监管职责的监督，加强行政监察和审计监督等。

党中央的上述措施主要是党风政风建设和国家监督制度的总体考量和顶层设计。个人以为，党风政风建设是文化层面的精神道德教化措施；法律监督、行政监督等制度建设，是制度层面的总体或框架性措施。从党风政风建设和强化法律、行政监督制度效果上看，文化层面的精神道德教化措施是软性说教，作用取决于被教化者的道德、精神接受度。经验表明，与现实的物质利益相比，精神道德教化作用和教化接受度都是比较有限的。因此，党风政风建设的精神道德教化，还需要强化法律、行政监督制度予以配合，以充分发挥文化措施和制度措施的预防和惩治的相辅相成作用。

而剖析法律、行政监督制度的惩治预防腐败的方式与效果，不难发现各有特色。如人大及其常委会的监督是一种短暂的程序性监督，通过合法性来发挥预防腐败作用。检察院、法院的监督是立案侦查、审判和执行的监督，通过审判及执行来发挥惩治腐败作用。行政监察是行政部门的业务活动或行为监督，通过制度执行和业务处理的合法、合规性检查，从业务技术层面发挥预防腐败作用。审计监督则是通过反映、监督国家资金使用的合法、合规性账务审查，发挥预防腐败作用。由于审计监督是国家资金使用为监督对象的经济监督，因此在现有国家监督体系中揭露违法违纪现象较多，因而具有相对重要的预防腐败作用。因此，个人以为，作为国家行政监督的以国家经济活动和资金业务流程为监督对象的财政监督，应该比事后账务检查的审计监督，具有更具体、更深入、更关键、更全面的阻止违法违纪和预防腐败作用。在我国惩治预防腐败体系建设中，财政监督以政府资金业务流程为监督对象的制度机制，是与当前党风政风建设有较高协同度和较好匹配力的行政监督制度。

要实现党“十八大”提出的“把权力关进制度笼子，用制度真正约束权力、监督权力”的目标，在上述监督体系作用基础上，还需强化我国财政监督制度在预防腐败体系中的协同功能及作用。这既是国家权力运作及经济活动和政府资金业务监管流程，以及人大的时点及程序性监督、司法的审判及执行监督、行政的政策执行业务监督、审计的政府资金使用后账务监督、财政的政府资金使用业务流程监管等相关监督机制决定的；也是参照市场经济国家在强大外部监督条件下，仍有制度体系完备、机构健全完善、人员队伍充实、监管业务具体深入的财政监督制度的结果；更是以政府资金业务流程为监督对象的、真正扎紧政府资金业务制度藩篱的，使贪腐者不敢腐败或无法腐败的预防腐败的治本之策。