部门支出、项目支出、公共政策绩效评价的思考

●刘国永 赵宝利 王 萌

随着经济发展模式的转变、社会转型的不断推进，社会及公众对建立公共政府的呼声也在不断加强，政府职能由“管制”向“服务”的转变成为这场改革的核心。提高政府决策科学性，增强运作透明度，优化资源配置，提高政府综合管理绩效，成为这场改革的重要目标。

然而，究竟如何开展绩效管理，不同领域、不同角度会存在很大的差异。理清这些关系，对于深入研究和开展实践工作具有重要意义。本文即是通过对当前开展较为普遍的部门支出、项目支出、公共政策绩效评价之间关系的研究探索，所形成的一些初步思考。

一、基本概念及内涵特征

（一）概念比较

公共支出绩效评价是当前财政改革的重要内容和抓手，其核心是围绕公共支出的设立依据、必要性和实施效果，通过指标体系进行评价，回答公共资源配置的效率和效益问题，最终回应公共责任的落实。与公共支出基本分类相对应，支出评价包括基本支出绩效评价、项目支出绩效评价和部门整体支出绩效评价。其中，基本支出和项目支出绩效评价是部门整体支出绩效评价的基础，部门支出绩效评价是围绕部门整体战略目标和职能实现程度的综合评价，是政府综合效能评价的核心。

公共政策绩效评价是围绕政策的设计、执行、效果而进行的规范、测度、分析、建议等一系列活动的总称，其关注的重点是政策制定及开展的合规性、合理性及政策最终产生的效果。

公共政策如果涉及财政支出，那么可能以项目的形式开展，此类政策的评价也有项目支出评价的特性。类似的，在项目支出和部门整体支出绩效评价过程中，对公共政策的关注也常常是评价的重要内容，尤其是补贴类、购买服务类、事业发展类等支出项目，多以关注政策为核心。

（二）共性特征

三类评价虽然角度及重点不同，但都要回答两个问题：一是评价的内容是什么，即究竟什么应该纳入评价的视野？二是评价责任问题，即应该由谁来评价，对评价对象的责任如何追究？这是开展评价的基础，也决定了绩效评价的方向。因此，三类评价在内涵上有以下几方面共通之处：

1、关注公共责任。三类评价本质都是为了考察公共责任的落实问题。广义的公共责任，是指国家及行政职能部门在其权力行使过程中必须对委托主体负责，必须通过自身职责的履行来为国民谋利益。公共责任包括两层内容：第一，国家的全部行政机构，作为一个整体对国民负责；第二，由于行政管理系统是由不同单位、不同功能环节所组成的有机体系，为使行政部门的职能履行活动符合国民的利益，必须在管理系统内部各主体、环节之间进行清晰的责任分工和权限分解。

部门支出绩效的重点在于政府职能部门的公共责任落实问题，需要综合部门职能实现的各方面要素。该类绩效评价以外在的约束力为支撑，根据国民意志要求控制行政机关及其管理活动，以防止行政机关肆意追求特殊利益，而置国民的利益于不顾。

项目支出绩效强调专项资金的设立、使用和监督是否符合公共需要，是否有利于提高公共福利。它包括两层内容：首先，在国家资源有限的前提下，政府能否通过公共支出提高社会的整体效用；第二，在财政预算约束下，如何更好地配置公共资源以改进民众福利。

公共政策作为社会资源配置的重要工具之一，是对社会价值的权威性分配。然而，这种分配是否有效，是否能代表公众的利益是衡量每项政策价值的核心问题。因此，以评价的方式来考察通过公共政策进行社会资源分配是否合理，或者有效率，是公共政策评价存在于当代社会的重要意义。

2、顾客导向是评价的重要原则。绩效评价的本质是回答公共履责的程度问题，而履责的思想和范畴归根结底是纳税人意志的集中体现。无论哪种形式、哪个主体开展绩效评价，都是为了理清政府、部门、社会之间的关系，最终是要回答纳税人为什么要委托政府管理？为什么要让政府花钱？政府花钱都做了什么？有没有信用透支和滥用委托权利？而顾客导向，一方面回答评价为谁服务的问题，另一方面评价也需要顾客的参与。公共资金来源于纳税人，纳税人的权益保障就是顾客导向的法理依据，也是评价的根本追求。绩效评价体系的设计也应该以政府及财政改革的方向作为支撑点，科学设计指标，以体现评价为改进和改革服务的价值。

3、公平性成为评价的价值基础。对公共部门职能履行、公共资金及资源的配置情况进行评价，公平性成为三者共同的价值基础。政府配置资源，公平是社会正义的基础，也是解决社会矛盾、缩小社会差距的主要手段。某种意义上，政府存在的价值和努力的目标就是为了增进社会总体公平。因此，无论是评价公共资金使用还是政府职能实现，都需要以公平性作为评价的价值基础。

4、资源使用是否有效是评价的核心问题。无论何种评价，都应关注投入和产出的配比问题，这是资源配置是否有效的集中体现，也是所有评价的内在核心。围绕该问题，目前比较公认的指标选择的核心原则是由20世纪80年代初英国效率小组提出的“经济性”（E-conomy）、“效率性”（Efficiency）和“效益性”（Effectiveness），即 3E 原则。 公共领域中，经济性是指政府部门是否经济地使用其资源并将成本保持在较低水平。效率性是指人力、财力和其他资源是否得到有效的配置和应用，公共目标的实现是否符合成本效益原则。效益性则是指在既定的支出水平下，政策或其他预期目标在多大程度上能得以实现。3E是绩效的实质反映。

5、指标体系是衡量所有绩效的基本工具。如何评价？用什么来评价？三类评价显然都需要通过指标体系来实现，因为科学的指标体系是评价结果公正准确的重要保证。从各地当前开展绩效评价反馈的情况看，评价质量较差、结果难以利用在很大程度都与缺乏科学的评价指标体系有关。因此，必须根据评价目的和目标，制定符合各自特征的绩效评价指标体系，并通过数据和实施，借助客观的评价标准，对部门支出、项目支出以及公共政策进行客观评价。

二、评价的目的差异和指标体系设计选择

（一）评价的目的差异

尽管三类评价都要借助于绩效评价指标体系来开展，但评价对象的差异必然导致评价的目的和目标存在不同，同时也决定了三类评价的方法选择和结果应用需要不同的指标体系来实施。

部门支出绩效评价对象是一个政府部门，评价的目的自然考察是该政府部门存在的价值，其核心的职能是什么，实现情况怎么样。历史上对于国家职能的主流观点有“阶级论”和“公共论”两种，而不同的国家观也决定了不同的政府观和评价角度。阶级论的国家观必然要求部门绩效评价围绕统治意志的实现情况，忽视百姓需求；公共论则要求关注公共利益，关注百姓需求。当前，我国政府职能转变的根本也是源于传统的阶级论国家观向公共论转变，“机构改革是政府内部权力的优化配置，那么转变职能则是厘清和理顺政府与市场、与社会之间的关系。‘说白了，就是市场能办的，多放给市场。社会可以做好的，就交给社会。政府管住、管好它应该管的事。’”因此，部门支出评价的核心是部门职能实现程度，以及部门的战略目标实现程度，指向中长期和中观层面的评价。

项目支出关注的是某项公共资金，其是否需要设立，是否对项目绩效产生重大影响。因此，项目支出绩效评价，核心是考察资金的设立、使用，以及由此产生的产出和效果。其评价的边界是项目本身，评价的目的是解决资金本身问题。

政策评价是围绕政策设立的目标，解决资源配置问题。尽管项目支出的很多内容也会涉及公共政策的效果问题，但是二者评价的目的还是存在差异。涉及项目支出的政策评价，会通过评价公共资金的使用及结果来反思政策效果以及政策的设计和执行，但不是直接针对项目或者资金本身。

（二）指标体系设计的选择差异

1、用平衡记分卡设计部门绩效评价指标体系。平衡计分卡的核心思想是将财务(Financial)、客户(Customers)，内部流程(Internal Business Process)以及学习与成长(Learning and Growth)四个方面维度，通过指标的测量来反映组织的综合绩效（图1所示）。平衡计分卡不仅是一种战略管理工具，同时也是有效的内部绩效管理的工具系统。它开始于企业，现在已广泛应用于非盈利组织和政府组织。

图1 平衡计分卡的基本框架示意图

根据平衡计分卡的基本思想，组织在实施战略管理时，以人力资源管理为基础，将组织的战略目标、各部门的管理目标及绩效指标进行综合考量，设计四个维度的平衡计分卡，以客观测量和分析各部门及个人的绩效状况，为实现组织的战略目标奠定基础。其内在的逻辑是：组织的使命决定了组织的战略和愿景，是组织发展的灵魂。而组织的战略可以区分为财务、客户、学习与成长以及内部流程四个维度的目标，对应目标的是绩效指标，用以衡量组织的目标是否实现。四个维度并不是孤立的，都源于组织的战略和愿景，相互联系构成一个平衡系统，即财务与非财务的平衡，近期与远期的平衡，外在与内在的平衡。

借鉴平衡计分卡的基本思想，部门支出整体绩效评价模型可以设计如下结构：①财务维度：预算对战略发展需求的满足程度、预算执行、财务管理等；②客户维度：部门内部人员的满意度以及社会大众的满意度；③内部流程：部门综合的制度建设及管理，通过制度建设明晰责任，以及公共服务的提供、部门履责情况和发展目标实现度；④学习与成长维度：包括部门的核心技术竞争力和公共服务提供能力，例如没有犯罪、科研能力增强等。（具体见图2）

图2 平衡记分卡设计部门支出绩效评价模型

2、用逻辑分析法设计项目支出绩效评价指标体系。逻辑分析法即通过设定条件与各种可能产生的结果相关性分析，来寻求事物之间的内在联系，并借以找出公共资金投入与产出效果之间内在联系的绩效分析方法。逻辑分析法是西方政府绩效评价的重要手段和方法，主要是用来分析一个项目的投入、过程以及期望结果之间关系的系统方式。根据W.K.KELLOGG FOUNDAYION 2004年的研究，按照投入产出的内容分为五个部分。如下图：

图3 逻辑分析法结构图

图3的核心思想是解释评价的投入和产出关系，图中所示第一层关系是“投入——活动”，是投入经费及项目开展情况，显示的是过程特点，单位通过活动花费经费以期实现经费目标，活动是目标实现的过程。第二层是产出部分，也是绩效评价考察的重点。图中显示的产出包括三部分，即狭义的产出、结果和影响。这三部分存在如下逻辑顺序：对应“产出”是指经费使用后的直接结果；对应“结果”是指产出“交付使用”后产生的社会、环境、政治等效益；对应“影响”则是保证项目绩效持续发生的影响力因素或制约条件。

究其本质来说，在绩效目标科学测算的情况下，逻辑分析法所揭示的指标体系与3E指标所揭示的绩效本质是兼容的。即：投入部分体现的是经济性指标，产出部分是效率性指标，结果部分对应效益性指标。而活动部分则是实现绩效目标的过程，是人力资源和物质条件积累和使用的过程，是影响力指标。

图4 逻辑分析法与3E指标的内在关联性

3、用行为锚定评价法设计政策评价指标体系。行为锚定评价法，也称为行为定位评分法，是比较典型的行为导向型评估法。它侧重具体可衡量的工作行为，通过数值给各项评估行为打分，只不过评分项目是某个职务的具体行为事例，然后对每一项职务指标做出评分量表，量表分段是针对行为事例给出的等级对应行为，最后将工作中的行为与指标对比从而做出评估。该方法的核心是确定关键事件，即被评价的事例行为。用在公共政策评价上，可以将每个政策行为作为一次行为锚定，围绕政策目标确定关键要素并对其进行评估。具体如下页表1例示。

由表1可以看出，政策评价的关键事件有：政策的实施 （业务及资金管理），政策的设计（廉洁性），政策的结果（预期目标完成情况、政策带来的其他影响、社会评价）。通过对关键事件中各指标的等级评价，加权计算，就可以得出政策的综合评价结果。

三、评价实践与理论有机结合的探讨

三类评价尽管目的和目标不一样，使得评价对象、指标体系的选择、具体的评分标准设计等存在不一致，但就其本质而言，都是围绕公共服务展开。而政府提供公共服务要承担受托责任，也是有成本的，这是预算存在的依据；此外，公共政策本质上也是构建合理的公共资源配置机制，使得公共支出效率和效益更高，更能体现公共意志。因此，在实践中三者可以相互借鉴及合理分工。

（一）指标设计的一致性

上文分析了三类评价在指标体系选择上的差异，但是具体到指标设计，仍然存在一定程度的相通之处。

第一，目标管理的方向一致。财政专项支出绩效评价的原则导向已经由传统的过程管理逐步转变为目标管理，即在预算编制时加强绩效目标申报，回答花多少钱，究竟要实现什么目标的问题。而平衡计分卡所设计的整体思路也是组织战略目标的分层管理，从战略目标到具体目标和部门目标，形成一个目标体系，四个维度目标也是组织战略目标的具体分解。而政策评价首先要回应的也是政策目标的实现问题。因此，政策目标、支出目标与部门战略目标本身就是有机统一系统。

表1 行为锚定法设计政策评价

第二，从体系结构看，平衡计分卡的四个维度为财务、客户、内部管理以及学习与成长；逻辑分析法设计了投入、产出与结果、影响力四个维度；政策评价涉及政策实施、政策效果、廉洁性评价及社会满意度四个维度。无论从名称还是内涵上都有相似及相通的地方，且形成了对应关系。

第三，从每个维度关注的核心指标看，也有接近的一面。对于政府和非营利组织，“投入”、“财务”维度与“资金管理”关注的都是成本及控制问题。投入关注资金配置总量和结构的合理性问题，而平衡计分卡所关注的财务主要是财务的平衡和可持续发展性，政策执行同样关注政策实施过程中消耗公共资源情况。“活动”与“内部流程”、“政策实施”则都重在过程及执行。“产出与结果”与“政策结果”相对应，都是强调实施输出的产品和效果状况。“发展能力”与“学习与成长”、“政策廉洁性”都反映了组织的可持续发展能力、政策的持续性，是非财力资源建设的重要方面；“可持续影响”和“客户”、“政策对象满意度”体现的正是民主价值。

（二）内部评价与外部评价价值的一致性

为什么会出现三种指标体系的趋同？究其原因，三种评价的核心价值是一致的。无论哪种评价都应该是为了花最少的钱，提供更多更好的公共服务以及公共产品。但由于存在信息不对称和逆向选择的问题，需要通过评价来制约部门为追求自身利益而损害公共利益的行为。特别是平衡计分卡侧重的内部评价体系应服从于逻辑分析和行为锚定法所设计的外部评价体系，这样才能使得组织的内部发展尊重社会公益价值和维护纳税人利益。因此，最好的策略是使用三种方法和工具配合使用，开展一体化的绩效评价。

（三）实践中不同层面开展三类评价需面对的问题

从评价的现实价值出发，外部的要求需要通过内部的努力而实现，公共部门的价值才能通过评价而彰显出来。因此，应该将外部评价和内部评价结合起来。

第一，保持逻辑分析法、平衡计分卡法和行为锚定法指标设计框架的一致性，同时在设计指标体系时明确对应的绩效目标。使得内部与外部评价在思想上保持一致，从而实现战略目标、任务重点和内外财务相一致，且为数据共享和管理改进提供基础。

第二，各部门的数据和基础信息是制定绩效目标和开展绩效评价的基础。当前，大多数绩效评价普遍面临信息不对称问题，为获取数据花费了大量的人力、物力和财力。如果所有的公共部门都能开展基于平衡计分卡所设计的内部绩效评价，在内部评价的过程中就能解决评价的数据采集问题；在此基础上开展外部评价，虽然视角不一致，但是数据却一致。因此，建立在绩效管理基础上的数据自动采集系统是保证内外互动的重要条件，也是全面深入开展绩效评价的基础。

第三，建立健全内外部绩效评价制度体系建设。前文从理论和技术层面概括分析了各类绩效评价的开展问题，而要在实践中解决这些问题，必须首先在制度建设层面给予保证。公共资源的使用是公共委托代理关系的表现形式，因此，公共部门必须对公共资源的使用绩效负责，开展内部绩效评价是保证绩效的重要管理方式，外部评价则是对管理部门的监督和问责，其基础仍然是各用款单位的绩效。因此，需要建立内外一致并相互配合的绩效评价制度体系，从责任主体、评价方法选择、指标设计、数据采集和信息共享等各个环节予以规范，这样才能真正保证绩效评价持久深入且科学地开展下去。