财政部门构建内控制度路径探究

●陈 强 唐敏惠 韩苏东

安然公司因财务造假而破产，巴林银行因为期货交易员的违规而倒闭，摩根大通因“伦敦鲸”事件遭受巨大损失，种种事实无一不印证历史学家汤因比的那句名言——“一个国家乃至一个民族，其衰亡总是从内部开始的，外部力量不过是其衰亡前的最后一击。”我国的内控制度体系建设，最先从规范企业开展，2008年5月，财政部、证监会、审计署、银监会和保监会五部委联合制定和先后发布了《企业内部控制基本规范》（以下简称《规范》）和《企业内部控制配套指引》，《规范》的颁布和实施标志着适应我国企业实际情况、融合国际先进经验的中国企业内部控制规范体系基本建成。随着内部控制和法人治理的理论和实务发生巨大变革，当今的内部控制制度体系建设，已经不仅仅局限在企业内部的查错纠弊和风险防范，它已上升为政府部门内部监督和贯彻落实科学发展观、强化权力运行制约机制和廉政风险防控手段的重大举措。财政部于2014年1月1日实施的 《行政事业单位内部控制规范(试行)》，标志着内部控制制度构建的必然性、普遍性和紧迫性。

一、财政部门内控制度构建的要素差异

相较于企业，行政事业单位实施内部控制规范具有显著的不同特点：一是内部控制制度实施的目的，盈利是企业公司法人最基本的目标。依照COSO报告，提出内部控制的作用就是提高效率，减少资产损失风险，帮助保证财务报告的可靠性和对法律法规的遵从，而行政事业单位则是为了完成一定公共管理职能而成立的社团法人，财政部门与一般行政事业单位在构建内控制度的目的方面有很大区别，除了对本部门内部自身预算管理和资产管控之外，财政部门内部控制的核心更多在于保障公共财政分配、调控和监督职能的“科学、规范、高效”运行。二是企业内部控制非常重视其以公司法人治理结构为基础的控制环境，包括组织人员的诚实、伦理价值和能力，管理层哲学和经营模式，管理层分配权限和责任、组织、发展员工的方式，董事会提供的关注和方向和控制环境影响员工的管理意识等。而在财政部门从业人员价值取向目标、领导层哲学、关注的方向以及在组织构架、激励机制等方面与企业截然不同。三是财政部门随着近年来政府职能不断调整和改革的持续深入以及内部流程的不断优化，内控制度构建具有特殊性和明显的时效性，不可能长期普遍适用。同时，在内部控制的方法和手段上二者也有很多相似之处，内部控制的风险防范核心理念是共通的。首先，任何内部控制制度的构建都是“一把手”工程，必须得到组织上层的充分重视和有力推进；其次，都要对涉及整个业务流程的控制活动进行梳理和分析。控制活动是帮助执行管理指令的政策和程序。它贯穿整个组织、各种层次和功能，包括各种活动如批准、授权、证实、调整、绩效评价、资产保护和职责分离等；再次，都是要根据对控制活动的梳理分析，对每一项目标过程中的相关风险进行确认和分析识别，形成管理何种风险的依据。它随控制环境的内外部变化而不断变化，需建立一套机制来辨认和处理相应的风险。同时，完整的内部控制框架都面临信息的沟通与交流以及通过对正常的管理和控制活动以及员工执行职责过程中的活动进行监控，来评价系统运作的质量形成监督反馈的报告机制。

二、财政部门构建内部控制制度的总体要求

从构建内部控制制度的实践来看，可以总结为“三梳理、一排查”，通过“明确岗位职责、全面排查风险点、规范业务流程、完善制度建设”的总体要求来实现以机制堵塞管理漏洞，以程序提高工作效率，以程序优化促进本部门作风转变。

（一）梳理岗位设置，明确职责权限

对照相关法律法规和“三定”方案，明确各处室、各岗位具体的工作职责，每一位工作人员均在各自的权限范围内，对照岗位职责，对所承办的业务负相应责任，做到岗位设立到人，职责落实到人，确保各项财政工作执行有力。

（二）梳理工作流程，规范业务操作

对预算管理、资金拨付、专户管理、会计核算、政府采购等各个业务流程进行修订完善；对预算内外资金、上级下达指标的分配、管理、监督等业务操作规程进行全方位规范。

（三）深入梳理各项法规、制度和程序

通过健全办事规则和程序制度，把职权和权力运行的流程用制度性文件固化下来，边整理边补缺，使局、处室、岗位的权力行使及所有工作人员从事的公务和业务活动，都能在制度约束下透明、规范、高效运行。

（四）全面排查风险点，构建风险防范管理体系

排查相关职能处室、岗位在履行职责过程中可能存在的风险。重点排查资金流量大、业务频率高、项目密集和权力相对集中的重点岗位可能存在的风险；排查行政许可、行政处罚等重要业务工作环节可能存在的风险。

三、财政部门构建内部控制制度的具体实施步骤

内控制度建设在具体实施时可以分为动员布置、风险点查找、制定防范措施、制订内部控制制度、评估修改定稿五个阶段。

(一)动员布置阶段

成立财政部门内控制度建设工作领导小组，由“一把手”领导任组长，各处室主要负责人为小组成员，领导小组下设办公室，办公室设在相关职能处室，具体负责局内控制度建设工作组织、协调、日常工作。召开布置会议，组织学习宣传有关文件、资料，统一思想认识，明确工作目标，增强每一位干部职工参与的自觉性、主动性和责任感。

（二）风险点查找阶段

按照 “对照岗位职责——梳理岗位职权——找准风险点”的步骤，通过自己找、领导点、群众提、处室评，结合法制财政建设、财务审计、执法检查、行风评议、干部考察、举报投诉等途径，查找和收集风险点。

1、理清岗位权限。对照相关法律法规和“三定”方案，本着“职权法定、程序法定”的原则，对风险岗位权力事项进行清理，逐项审核确定权力事项的类别、行使依据、责任主体、服务承诺和工作纪律等。

2、查找岗位风险点。以岗位为基础，坚持全员参与的原则，组织广大干部职工对照履行职责、执行制度的情况，认真分析并查找出个人在岗位职责、业务流程等方面存在或潜在的风险点及其表现形式。

3、查找部门风险点。针对本处室职责定位和各个重要岗位，查找出本部门岗位设置、业务流程、制度机制等方面存在或可能存在的风险点，并认真细化、分析风险点的内容和表现形式。

（三）制定风险防控措施阶段

按照排查确定的各类风险点，制订针对性强、操作性强的有效防范管理措施，做到权力运行到哪里，风险防范措施就跟进到哪里，使每个岗位上的人员及时受到提醒和应有的监督制约。建立完善的前期预防、事中监控和后期处置的规章制度，对可能发生的风险实施有效的控制，切实做到用制度管人、管权、管事。

1、规范业务流程。在理清岗位权限、风险点查找的基础上，对梳理出的权力事项进行流程优化和再造。针对每项业务，按照“廉洁、高效、便民”的原则，制定业务流程图，包括：业务流程图、流程控制、风险识别与控制等。明确业务办理的依据条件、承办岗位、运作程序、办理时限、监督制约、相对人权利以及投诉举报途径和方式等，确保依据充分、程序规范、效率提高、简明清晰、方便办事。

2、制订风险点防范措施。由处室、岗位所在人员对照各个风险点，结合与业务工作相关的各项法规制度，制定和完善防范控制风险点的具体措施和办法。

（四）制定内部控制制度阶段

第一，各处室按照流程优化、程序简化、标准固化的要求，进一步明确主要工作业务流程，重点是各类财政资金的收付管理，包括：业务流程图、流程控制、风险识别与控制等。

第二，各处室按照岗位职责明确、运转协调的要求，根据各自职能，进一步修订完善本处室的岗位职责、风险点和业务流程图，细化分工、建立健全岗位责任制。

第三，在对各项财政管理制度进一步完善、各业务流程进一步规范基础上制定本部门的财政内部控制制度，并由所在处室负责人审核、财政部门分管领导同意后报内控制度建设领导小组办公室。

（五）评估修改定稿阶段

内控制度建设工作领导小组办公室对各项财政内部控制制度进行汇总、查漏补缺，组织讨论、评估、修改和完善后，报请内控制度建设工作领导小组审核定稿。

四、内控制度建设的经验

（一）形成联系人制度

内控制度构建是一个系统工程，需要有一支既懂财政业务也熟悉内控管理理念的队伍，对每个职能部门的联系人要在具体制度构建的事前、事中和事后进行充分的联系和沟通。

（二）形成内控制度领导小组办公室审核制度

财政各职能之间、各业务部门之间具有很紧密的联系，任何一个部门，无论是部门预算管理职能部门还是综合业务管理部门都不可能对全部财政业务和风险普遍了解。只有事前形成一个核心团队对各部门提交的相关制度进行集中且充分的审核，才能保证制度建设的严谨、科学、有效和相互钩稽。

另外，充分运用信息化手段，提高制度形成的清晰度和成效性。

五、财政部门内控制度构建的成果和不足之处

通过内部控制制度的构建，财政机关能进一步改进作风、优化服务流程，切实提升服务民生、服务发展的能力水平。

首先，优化内部管理工作制度。通过制定完善和落实相关制度措施，切实转变职能，依法履行财政管理职责，重点关注民生专项资金管理使用是否规范，是否从严控制“三公”经费支出，规范资金拨付的控制、管理和审核。切实做到用制度管人、管权、管事。

其次，内控制度建设是内部控制制度的优化。通过自己找、领导点、群众提、处室评，结合法制财政建设、财务审计、执法检查、行风评议、干部考察、举报投诉等途径全面排查各岗位风险点，各处室针对本处室职责定位和重要岗位查找本部门岗位设置、业务流程、制度机制等方面可能存在的风险点，结合业务工作相关的法律法规，制定完善防范控制风险的具体措施，完善内部控制制度建设。

再次，内控制度建设是业务流程管理的优化。按照“廉洁、高效、便民”的原则，完善市级财政预算指标操作流程、资金支付流程、政府采购预算流程、非税专户指标及政府基金预算流程的同时明确业务办理的依据条件、承办岗位、运作程序、办理时限、监督制约、相对人权利以及投诉举报途径和方式等，确保依据充分、程序规范、效率提高、简明清晰、方便群众办事。

财政部门构建内部控制理论尚在探索之中，没有形成清晰的行政事业单位内控制度体系，在控制目标、方法、手段和后续的修改评价上尚未形成成熟的理论体系；而且财政部门不同于一般行政事业单位，在构建成熟的内部控制制度时在系统构建上更趋复杂；此外，财政部门的机构、职能、人员以及办事流程的变化必然随改革的不断深化而不断变化，面临着制度的滞后。