财政专项资金管理中存在的问题和对策

●贺宏洲

近年来，随着经济持续快速发展和财力状况不断改善，各级财政用于支持经济建设和社会事业发展的专项资金规模明显扩大。在财政专项资金使用和管理层面，财政部门也大都采取细化预算编制、整合项目资金、加强绩效评价、健全监督机制等一系列强有力的措施，推动了专项资金使用绩效逐年提升，保障了各级政府重大决策部署的有效落实，促进了区域经济社会又好又快发展。

一、目前财政专项资金管理中存在的问题及成因

（一）存在的问题

随着财政专项资金规模不断扩大，使用管理过程中存在的一些深层问题也逐步显现出来，特别是供需矛盾尖锐、项目种类繁多、资金投向分散、预算基数固化、管理职责交叉、使用效益不高等问题比较突出，削弱了预算的严肃性和约束力，制约了政府统筹配置财力资源的空间，影响了财政专项资金使用效益的充分发挥。主要表现在：

1、将专项资金转入结余和往来科目，连年结转，随意支出。个别单位擅自将一些专项资金通过基层单位转入应付、暂存款科目；有的将专项资金年终虚列支出，转入了“暂存款”和“其他应付款”账户，随意支出；有的连年结转，转移资金；有的转入结余科目，与机关正常经费混合核算，使用专项资金弥补其他资金不足。这也是专项资金拨付不及时、到位慢、结余滞留的根源所在。

2、项目管理粗放。由于多方面的原因，财政部门在项目审核上，几乎说不上话，只有拨款的义务。不少主管部门都把时间和精力集中在具体项目的安排上，热衷于多立项目、立大项目，而对这些项目的经济价值缺乏深入、科学的分析论证。对如何管理监督项目投资很少有全面周到的考虑。当前虽然已普遍实行了“先论证项目，再申报资金”的申报程序，但一些用款单位想方设法争取上级财政专项、虚增用款资金的现象还存在，从而形成专项的滞留或挪用，严重降低了财政资金的使用效益，同时使违规操作成为可能。

3、专项资金核算欠规范。部分单位将项目资金与基本经费混列混支，账面难以反映专项资金结余。少数单位在资金到账前已经开始项目实施，资金到账后，未及时对以前发生的项目支出进行调账处理。尤其是取消会计集中核算后，大多数预算单位由于缺乏专业财会人员，未能及时处理会计凭证、登记会计账目、进行会计核算，亦无法编制完整的会计报表。

4、专项资金使用效益不高。当前在专项资金管理使用过程中，“重预算轻管理、重分配轻监督、重使用轻效益”的现象还普遍存在。从近几年对财政专项资金的监督检查情况看，年年查，年年都存在使用效率不高、效益发挥不佳、追踪问效不够等问题。比如，在财政支出过程中，有的部门上报项目盲目性较大，导致预算已安排但没有与之相适应的具体项目，或项目实施进度缓慢，致使资金预算与项目实际脱节、财政支出进度上不去、预算执行前松后紧、年终突击花钱和结余结转较大等；有的专项资金没有及时拨付到项目实施单位，有的资金拨付到了实施单位但未能及时拨付到具体项目，影响项目实施的时效性；有些项目县区拿不出配套资金，搞虚假配套或将配套改为自筹，导致项目延期开工；有的在申请专项资金时对工作人员经费、工程验收经费、解决遗留问题等费用来源不明确，在具体使用时造成部分项目资金被挤占；有的项目虽已建成但却没有投入使用，形成极大的损失浪费。

（二）成因

归结财政专项资金违规违纪问题产生的原因，主要有以下四点：

1、项目基础管理工作薄弱。项目上报时缺乏科学论证和严密的监督审核程序，虚假、置换项目乘虚而入。

2、多数单位重争项目，争投资，轻决策论证，轻基础管理。有的将争取专项资金列入单位目标考核项目之一，诱发了单位千方百计报项目争资金的热情，没有项目的以有项目的单位名义虚报项目，专款下达后实行资金分享。

3、资金管理不规范。由于专项资金名目繁多，涉及面广，投资来源渠道多，投资主体多元化，资金拨转环节多，银行户头多，有的财政和主管部门层层拨转，也有交叉拨付，有的财政部门与主管部门联手，主管部门与项目单位联手，采取多种方式挤占、挪用、截留资金；同时，政府采购管理滞后，程序不够规范透明，缺乏监管制约机构，存在着暗箱操作的空间。

4、部分单位的领导财经法纪意识淡薄，有法不依，执法不严。加之执法部门对查出的问题处理力度弱，失之于宽，失之于软，对单位处理处罚多，追究个人过错责任少，致使作弊手段愈来愈隐蔽，违纪手法多种多样。同时，由于监督过程不完整，很难实现事前事中监督及跟踪检查，绝大多数是在事后监督。而一些违规违纪部门的过错行为早已导致了财政的损失，无法挽回。

二、强化财政专项资金管理的思路与对策

令人欣慰的是，各级党委、政府已经清醒地认识到了财政专项资金管理中存在的问题，并纷纷从顶层设计入手，因地制宜出台了一系列改革专项资金管理的办法，比如目前自上而下正在高位推动的财政专项资金项目库管理等等。但是，笔者以为，任何政策的制定和实施都有一个漫长的过程，任何问题的解决也绝非一日之功。与医生诊病除了“望、闻、问、切”还需辅以心理治疗同理，解决财政专项资金管理中存在的这一系列“痼疾”，更需要从体制之内狠下“猛药”。

（一）改进目标责任制考核体系，使各级、各部门对财政专项资金的“畸形”需求回归理性

财税体制改革以来，一方面，市县财力相对缩小，而事权范围却在逐年扩大。市县政府需要承担义务教育、公共卫生、基础设施、维护稳定等诸多责任，涉及这部分的支出，中央负担的比重很小，大头留给地方，导致地方超越自身财力办事业；另一方面，分税制财政体制将地方税权完全集中于中央政府，市县两级政府只拥有个别税种有限的税权，加之地方税种主体地位不突出，税源零星分散，征管成本高，地方税收收入远远满足不了市县政府支出的需要，财政自给率不断下降。再加之目前实行的税收垂直管理体制使地方管理税收的职能悬空，地方财政收入预算难以落实，割裂了预算收支的统一性。尤其是，当前各级政府，尤其是市县政府为了争先进位和缓解财政入不敷出的状况，无一例外地将财政收入增幅纳入目标责任制考核体系，年年加大税收任务指标，不断加重企业税赋，导致税基萎缩，反过来又进一步加大了市县财政紧张局势。“虚收空转”几乎成了财税部门“没有办法的办法”。各职能部门为了弥补经济、社会建设资金的短缺，更是纷纷被套上“争项目、争资金”的“笼头”，这一同样与目标责任考核挂钩的硬性指标，令职能部门苦不堪言。从这个层面上讲，组织部门科学合理地设置目标责任考核体系已成当务之急。这是制约专项资金管理的最重要瓶颈因素和根源所在，我们必须予以正视和重视。

（二）引入第三方绩效评价机制，科学合理编制专项资金预算

当前，各级财政已全面实施财政专项资金项目库管理办法和专项资金绩效管理办法，专项资金项目计划也已细化到了具体项目。但是，这其中有两个核心问题值得商酌。其一，进入项目库的项目是否贯彻了本级政府、本部门中长期发展规划的意图？其二，这些项目资金到了来年会不会因为领导更迭或者规划改变需要二次追加？要解决这两个问题，其一，建议引入第三方面会商联审机制。即：聘请具备项目专长、且在各自行业、领域内有一定权威的专业人员，会同执业信誉良好、专业水准突出的会计人员，组成“第三方合议庭”，对每年上报财政部门的财政专项资金进行严格的综合评审、答辩、复议，以确保专项资金预算编制的科学性、前瞻性、合理性。其二，尝试推行财政专项资金二次分配制度。即：一方面，由财政部门会同专项资金主管部门，对已过期限或不符合实际的各类专项资金管理办法进行重新修订，切实提高专项资金预算编制的可操作性。另一方面，要着重设置量化的技术指标和准入条件，严格规范专项资金使用范围、分配原则、分配对象、分配标准等重要分配要素，对专项资金使用范围、对象有交叉重复的部分专项资金管理办法进行板块整合，明确同类项目只能申报一个项目资金补助，避免专项资金重复补助。另外，对基础设施建设项目，要明确建设责任主体，按属地管理原则，将项目所在县区级政府作为项目建设的责任主体，资金由所在县区政府投入为主，省市财政采取以奖代补等方式给予专项补助，增加县区政府对财政专项资金分配的参与权和自主权。同时，建议邀请纪检、监察、审计部门列席第三方会商联审会议，加强对财政专项资金二次分配事前、事中和事后全环节的监督，确保财政资金分配过程公开公正、合法合规。

（三）资金管理和账户管理并重，强化专项资金运行全过程管理

首先，要规范资金来源渠道。对补助市级部门和县区的专项经费，做到一个 “漏斗”对下，一律通过财政国库一个口往来。对市级部门要坚持通过主管部门的财务这个“口子”，避免多头多渠道申请经费的现象。其次，要加强银行账户的管理。对多头开户开立银行账户的单位，一经查出，要追究当事人和开户银行的责任。对各类专项资金实行国库统管，分类负责，归口管理，保证各部门项目资金职能不变，管理不乱，专户存储，专账核算和专款专用。第三，要加强部门管理的运作。实现功能互补，合力开发，优化资源配置。部门之间也要构建共同监督机制，防止项目多渠道申报，套取项目资金问题的发生。第四，要建立财政资金安全报告制度。研究财政资金安全等级评估指标，建立财政资金安全评价体系，把对财政资金运行的安全性动态监测情况定期向有关领导报告，并根据违规违纪具体情况向相关部门通报。此外，还要逐步加强对预算单位银行账户和财政专户的管理，深入前沿进行预算真实性审核，从预算编制和执行环节严格堵塞一切导致财政资金损失浪费的漏洞。