论大学章程制定中的学生参与精神诉求

何晨玥

（杭州电子科技大学卓越学院，浙江杭州 310018）

我国著名教育家陶行知早在1919年就曾提出“学生自治”的思想。近年来，“大学治理”和“以人为本”理念持续推广和传播，使高校学生参与大学治理问题成为教育学界的关注热点。在我国法治化进程中，随着教育法律法规的健全和完善，大学生参与高校治理的权利也逐步从应然性走向实然性、法定性。与法律法规相比较，作为高校内部治理规范的最高表达形式，大学章程对于学生参与权的法定化能起到更直接的作用。当前，作为大学“自治宪章”的大学章程要想真正成为改革高校治理结构的载体和切入点，需要遵循高等教育的发展规律，始终做到蕴含学生参与的精神，体现学生参与的趋势、反映学生参与的内容。

一、中国大学章程及学生参与历史演变

纵观中国的大学章程发展史，大致可分为三个时期:中国传统书院章程时期、中国近代高等学校章程时期和新中国成立后的大学章程时期，三个阶段的章程中所蕴含的学生参与角色、参与程度各不相同。

中国大学章程的起源，有研究认为最早可追溯至百家争鸣时代的谡下学宫，其严格约束教学和学生的规章制度，可以说具有了大学章程的雏形［1］。中国传统书院章程时期，从汉朝的太学到清朝的国子监，由于教育控制权牢牢掌握在官府手中，也就没有了学生自治的基础和空间。这一时期的权利意识长期处于休眠状态，书院章程中所体现的管理者“吏师合一”的身份，在学生面前享有绝对的权威，学生权利的最高体现也只是“天子的门生”。

近代中国，伴随着“西学东渐”，西方的高等教育制度被引进国内，这些教育机构制定了自己的章程。据考证，《同文馆章程》(1862年8月)是中国近现代西式高等学校最早的章程［2］。新文化运动以后，民主科学思潮推动了中国教育的变革，中国大学学生管理制度经历了一次根本性的转变。五四时期，一些大学如北大、北高师、东南大学在新式的章程训育观念影响下，对学生工作进行了民主化改革，并开始在学校章程规制中建立学生管理校内事务的制度。当时，学生自治组织遍布全国，中国大学生开始真正参与高校自治管理。总体而言，近代高等学校章程在体现学生自治精神方面，虽然只有部分学校实行了大学生参与高校管理，持续时间也不长，但却迈出了可贵而坚实的第一步，为后来者制定大学章程积累了宝贵经验。

新中国成立后，教育部正式颁布了《北京师范大学暂行规程》(1950年5月)、《金陵大学行政组织大纲》(1950年11月)和《南京大学暂行组织规程》(1951年10月)，这是建国初期以部令形式颁发的为数不多的高校章程，但因《高等学校暂行规程》的规定已经比较具体，各学校的章程基本内容大同小异，此后至1998年，再没有正式的大学章程出现［3］。这一时期我国的大学章程，主要以国家的高等教育法律法规这样的“共同章程”与大学内部的管理规则相结合的方式体现的，因此高校学生的参与转向党和政府主导型的政治参与模式，尤其在文革时期，大学生的参与热情在政治运动的驱使下，没有遵循教育规律，缺乏参与理论的探索与指导。

1998年《高等教育法》颁行后，高校管理体制具有了更多的自主性和灵活性，国内部分高校如佳木斯大学、吉林师范大学、吉林大学、上海交通大学、中国政法大学、兰州大学、华东师范大学等纷纷制定大学章程，虽然为数不多，但在这些大学章程行文中有了涉及教学、科研、后勤和学生管理的具体规定，大学生自治的范围和途径也逐步拓展。此后，随着高等教育改革的深化，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》、《高校章程制定暂行办法》等颁布施行，北京大学等26所大学被列为“推动建立健全大学章程，完善高等学校内部治理结构”的试点单位，进一步为我国的大学章程建设和学生自治提供了制度保障和实践源泉，大学章程体现学生自治的整体趋势更加明晰。但不可否认的是，就现状而言，中国的大学章程对内部管理体制的规定主要侧重行政管理，而体现和保障学生权利的表述不充分，学生自治的形式和内容在章程中仅有较原则和宽泛的规定。

二、现代大学章程中的学生参与精神诉求

在我国高等教育改革中，大学章程被寄予厚望。大学章程是中国现代大学的制度性根基，大学的物质生活环境条件、制定者的主观愿望和大学成员的诉求浸润了大学章程的追求。回顾中国大学章程的演进历史，保障学生参与高等学校管理和实现学生自治经历了一个从无到有、由弱渐强的过程，在体现高等教育举办者、管理者、办学者治理愿望的同时，更散发着大学成员主体的精神诉求。中国高校在制定大学章程中，借鉴国外章程的理念与原则，彰显学生参与治理精神是十分必要的。

(一)尊重正义是法治起点

正义即公正、公平、公道。“在现代民主政治下，正义建立在作为规范大厦组成部分的规则、原则和标准的公正性与合理性之上，它关注法律规范和制度安排内容以及它在人类幸福和文明建设中的价值。”［4］大学章程的正义是通过制度安排实现的正义，分为实体正义和程序正义。在这种尊重正义的学生自治制度安排下，章程一方面应真正树立“以学生发展为本”的理念，引导高校树立为学生服务和对学生负责的观念，充分考虑和尊重学生主体利益与意见表达;另一方面应渗透现代程序的民主法治原则，通过创设公正合理的民主程序，最大限度地保障学生自治，维护学生参与治理中平等地享有宪法、法律、法规和章程所赋予的接受教育、自由学习、获得公正评价、参与民主管理、监督救济等权利。

(二)权责并重是基本要义

学生自治并非是绝对的自由，权利公民与责任公民，都是公民概念本身应具有的属性。正如孟德斯鸠所说:“自由是做法律许可的一切事情的权利，如果一个公民能够做法律所禁止的事情，他就不再自由了，因为其他的人同样会有这个权利。”［5］学生自治权利与责任的统一，是大学章程制定的自洽性要求。大学章程必须对学生主体的权和责予以规范，建立起内部自律机制，既要规制尊重学生自治权利，培育学生民主权利精神，彰显学生参与大学治理的主体地位，实现学生在权利范围内的自治管理;更要宣示学生自治的界限与范围，寄予学生组织满足学生需要和大学管理需要这两层价值取向，以此明确高校学生自治的责任、义务的维度与广域。

(三)秩序原则是目标导向

秩序既是章程制度设计的初衷，也是章程制度设计的终结［6］。“与法律永相伴随的基本价值，便是社会秩序。”［7］学生自治可通过学生利益主体与学校其他利益相关者“共同治理”的大学内部治理模式得到彰显。大学章程以大学内部“最高法”规范的形式，对多重利益主体的冲突或吻合的利益倾向进行合理的制度安排，促进学生自身由无序状态向有序状态发展，以此实现学生自治的良性目标。通过在大学内部各利益相关群体之间构建参与协商机制，学生在行使参与权的过程中既要充分行使对大学治理的参与职权，又要尊重大学治理中其他利益相关主体权利的保障;既要服从高校行政管理者的监督与领导，又要尽力拓宽自身自治范围，形成各主体之间广泛参与、协商、合作的“共同治理模式”，最终达到实现治理秩序的良性互动与和谐。

三、大学章程中学生参与精神的实现机制

当前，我国的公立大学正在努力构建“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、依法治校”为特征的中国特色现代大学制度。高校的管理模式和管理关系已发生明显变化，既不是传统意义上绝对的管理与被管理的上下级隶属关系，也不是简单的平等民事法律关系。在迈向现代大学治理的这种新型管理关系中，我国大学章程如何体现学生参与治理精神，需要从以下几方面进一步提出有效运行机制。

(一)突出学生参与的主体地位

大学章程在涉及学生参与大学治理的主体角色定位及权利配置的重大问题上，要充分考虑和尊重学生主体利益与意见的表达，通过综合考虑参与事项与学生权益的关系、学生实际参与能力等因素，规定学生参与的范围，厘清参与权利的配置，体现学生自治的完整性。一是作为参与决策者。虽然学生参与大学决策在我国还很罕见，却是目前大学内部决策机制中亟需突破和改进的关键点。对于与学生核心利益关联度高且学生直接参与性强的事项，高校应当通过大学章程明确学生的表决权、投票权和参与决策权，保障学生在涉及自身核心权益方面真正能够进入高校决策系统，参与研究分析、拟定方案、筛选评价、比较择优、组织实施和追踪反馈等实质性决策程序的全过程，并有一定的话语权。二是作为参与管理者。学生参与管理在我国大学管理中已经比较普遍。对于与学生利益关联度高且学生参与能力较强的部分事项，高校应当通过大学章程赋予学生部分实施权、质询权和评议权，让学生与高校管理者处于平等的地位进行研究和讨论，体验自己利益与学校发展密切相关而产生的强烈责任感。今后改革的重点主要在于进一步深化参与管理的内容和形式［8］。三是作为监督建议者。学生对大学决策进行监督建议的实践已成为部分高校教育管理改革的重要尝试，但总体而言仍然是形式花样多、实质内容少。对于与学生利益关联度高但学生参与能力小的部分事项，高校应当通过大学章程在一定范围内赋予学生知情权、监督权和建议权，使学生监督建议的范围涵盖与其切身利益相关的各方面。

(二)确立正当的学生参与程序

正当法律程序是一项重要的法治观念，它通过要求程序中立、公开、参与等内容来保障权力的正当运行［9］。大学章程在对学生权利与义务作出界定的基础上，需要进一步提出付诸施行的公正合理的运作程序和准则，从而赋予章程更强的可执行性，实现学生参与机制的良性运作。一是要确立权力运行中立性原则，要将正当法律程序应用到所有影响学生权益的高校治理行为。在健全涉及学生权利的程序上，要将学生受益性行为纳入程序约束范围内，不偏袒任何一方，不针对特定的人或事，以一种超然的位置和不偏不倚的态度赢得学生最大限度的信任。例如奖学金的评选和发放、助学贷款的认定和发放等。二是要确立权力运行公开性原则，建立信息公开机制、解释说明机制、表达和抗辩机制等程序制度，要尊重学生的价值选择和利益诉求，保障学生有充分的机会和有效的途径民主平等地参与到大学治理过程中。例如处分处理决定过程中，学生应该享有被及时告知并提供申辩机会的权利。三是要确立权力运行参与性原则，充分平衡学生利益和高校办事效率，创设的程序制度应该覆盖学生参与大学治理的全过程，从实质内容方面体现学生各种利益诉求和实现参与的有效性。例如健全保障学生参与大学治理的网络沟通程序，扩展学生参与学校管理的广度和深度，为学生参与学校高层决策构架高效沟通平台。

(三)建设民主的学生参与渠道

学生参与权既是个体性权利，也是群体性权利。学生群体性参与权，指的是学生通过学生组织或其他形式行使民主参与的权利。高校作为学生自治组织的审批者，既有责任支持和保护学生组织，加强学生组织维护学生利益诉求的功能，也需要通过大学章程对学生组织进行管理和规制。因此，章程要从高校整体的组织设计出发，明确学生组织的地位，重视学生组织的功能，畅通学生的民主参与渠道，使大学生在高校管理活动过程中，从高校正式组织分享一部分管理权力，直接或间接进入学校管理层参与管理，消除行政化的管理色彩，真正体现学生主体性管理的核心内容。一方面，努力探索制度创新的途径，对全方位、全过程参与学校管理的学生组织给予一定的鼓励，为学生组织创设预留更具弹性的制度空间，让其拥有必要的自主性。与此同时，对一些缺乏自主权、积极性、创造性的学生组织，也应提出一定的规范要求，引导学生在现有的制度和条件范围内参与管理，以便更好地完善现有的学生自治组织。此外，对于学生组织活动的引导，不能增加法律规定之外的过多限制。符合当前我国高校实际的学生组织制度主要可以分为传统型、创新型、探索型三种类型，其中学生会制度、学生代表大会制度、学生社团制度等属于传统型学生组织制度;学生监事会、学生权益维护中心制度、学生议事会制度等属于创新型学生组织制度;学生校长助理、在学生决策机构中设立学生代表席位等属于探索型学生组织制度。整体性的制度设计有助于实现学生参与管理的组织化和制度化，有助于激活学生参与管理的热情，拓展学生参与管理的空间，进而有助于实现学生全方位、全过程参与大学管理的目标。

(四)完善有效的权利救济渠道

我国现行的学生参与权法律保障与救济体系由建立宪法救济体系、修改相关法律、扩大行政复议范围和改进教育行政诉讼、构建校园听证制度、完善校内申诉制度等各种途径构成。大学章程作为高校内部“宪章”，具有规范统领校内管理制度和解决校生纠纷的价值功能，应当在尊重教育行政复议和教育行政诉讼两种校外救济途径的基础上，重点构建校园听证制度、校内申诉制度和校内仲裁制度三条校内保障与救济主轴线，以此建立高校学生参与权救济体系基本行为准则。一是完善校园听证制度。章程要针对当前高校学生管理中的程序瑕疵构建校园听证制度的纲要性内容，规定成立独立于学校行政系统的听证机构和听证委员会，保障听证委员会中一定比例的学生代表。章程要建立听证区别适用原则，确保学生听证制度的内容包括学生重大违纪行为处分的听证和影响大学生切身利益决定的听证这两个方面。章程要区分适用听证的纠纷类型和繁杂程度，改革只将听证设置在校内申诉程序中的做法，特别是要在学生处分处理决定的过程中增加听证程序，避免高校将处分决定过程中的制度缺陷仅仅通过学生申诉予以补救的做法。二是完善校内申诉制度。章程对学生权利申诉制度可作原则性制度设计，要明确校内专门性申诉机构构建原则，赋予其“裁判者”独立、中立的法律地位，对于学生申诉处理委员会的人员构成，应保证体现学生参与权的合适比例，以增加学生在申诉委员会中的话语权。章程要建立公正合理的校内申诉程序规则，充分尊重申诉学生合法的程序性权利，确保校内申诉的实体正义。章程要建立校内申诉制度与行政申诉、行政复议、行政诉讼的协调衔接原则，重视校内申诉这一学生提起行政申诉、行政复议、行政诉讼的前置程序，通过完善制度衔接减少学生不必要的“诉累”。三是构建校内仲裁制度。章程要确立校内仲裁这一高校内部学生权益救济渠道，引入一些弹性仲裁规则，组成独立的仲裁委员会或者直接赋予学生申诉处理委员会以仲裁职能，负责对有关学生参与权争议事项的仲裁。校内仲裁可以邀请学术专家、法律专家作为固定的仲裁员，以随机产生的教师代表和学生代表作为临时仲裁员，共同对高校行政行为进行审查［10］。

四、结语

大学章程体现学生参与精神，是现代大学治理的必然要求和必经之路。如何在大学章程制定中彰显学生参与精神，应当并不限于前述章程建设中的几个方面。在遵循大学治理原理和章程价值理念的同时，各高校要重新审视自己生存、发展的策略和走向，体现各自的治学特色和办学风格，注重学生主体的各方面发展，避免“千校一面”，这也是我国现代大学章程的应有之义。

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