高校二级学院决策运行机制建设

商筱辉，朱宁洁

(首都经济贸易大学　a.党政办公室; b.发展规划处，北京　100070)

高校二级学院决策运行机制建设

商筱辉a，朱宁洁b

(首都经济贸易大学a.党政办公室; b.发展规划处，北京100070)

摘要:在现代大学制度下，二级学院不仅是高校下设机构或组织，更是大学基本办学主体。学校应通过权力下放凸显二级学院办学主体地位，但权力下放的前提是科学界定二级学院的责权范围。下放到二级学院的权力能否科学、规范运行，合理的决策运行机制是关键，该机制的实质就是对二级学院内部政治权力、行政权力、学术权力和民主权力的科学配置。

关键词:现代大学制度;二级学院;决策;机制

一、问题提出

随着中国高等教育发展理念由规模增长向质量提升的转变，传统的高校发展模式已经难以为继，全面深化高等教育综合改革势在必行。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确提出要完善大学治理结构，建设中国特色现代大学制度。

在高等教育寻求内涵式发展、完善治理结构的背景下，高校校院二级管理体制改革成为高校完善内部治理结构的重点。对于这一点，政府、学校、学院、学界具有共识，都认为深化校院二级管理体制改革是大势所趋，也开展了一系列的研究和探讨，但这类研究主要从学术研究的角度出发，选题多集中于对理念性、规律性问题的探讨，多为感想式、思考性、主张性的研究。

为了能够更好地把握改革实质、了解高校和学院的真实想法，笔者有选择地对国内10多所不同层次、类型的高校的进行了实地走访和调研。调查发现，相对于理论研究的突破，高校更关注“如何去做”的现实问题。令高校、学院最困惑、最影响改革实践效果的根本性问题主要有以下三个:

问题一:谁来决策?——二级学院定位问题。

问题二:决策什么?——二级学院责权范围界定问题。

从表面看，这是三个相对独立的问题范畴，实际上，三个问题的出现并非偶然，它们都是校院二级改革这项系统中的一部分，彼此影响、相互促进。在这些问题中，核心问题是“如何决策”，即二级学院决策运行机制的问题，对前两个问题的思考为解决第三个问题提供了前提条件。

二、二级学院的定位和责权范围界定

(一)二级学院的定位

“定位”一词最早出自《韩非子·扬权》:“审名以定位，明分以辩类。”即确定某一事物或人物在某一环境或范围中的名份地位。现在对定位的理解较之以往有所扩展，上至国家、组织、部门，下至个人如何确定或找准自己在一定的阶段、区域、系统、行业或特定环境中的位置，都可称为定位。如果定位准了，所确定的发展方向和战略规划就能切合实际，发展目标也就能较为顺利地实现。

大学定位是大学发展的根本性问题，对学校发展起着主导和统领的作用，因此，各高校历来都比较重视对学校定位的论证和确定，然而，大学下设学院定位的论证和确定，却往往被忽视。教育部发布的《高等学校章程制定暂行办法》明确指出:“章程根据学校实际，可以按照有利于推进教授治学、民主管理，有利于调动基层组织积极性的原则，设置并规范学院(学部、系)、其他内设机构以及教学、科研基层组织的领导体制、管理制度。”对高校而言，如何对学院进行定位，对完善大学内部治理结构和学院发展至关重要。

作为大学的“宪法”，大学章程的制定普遍经历了各利益相关方的广泛参与、充分讨论和达成共识，在一定程度上，章程的文本能够反映出该高校利益各方对一些根本问题的认识，其中也包括了对学院定位的认识和理解。通过对目前已得到教育部核准的47所高校章程文本的分析，发现大部分高校将二级学院定位为“教学科研机构”或“学术组织”，并明确“学院是人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新的具体组织实施单位，在学校授权范围内实行自主管理。”

然而，将二级学院定位于“教学科研机构”或“学术组织”，并不能科学、准确地体现二级学院在现代大学治理结构中的组织本质和特征。在现代大学制度建设的背景下，学院不仅是高校下设的机构或组织，更是大学的基本办学主体，校院二级管理则是现代大学治理的基本运行模式。显然，真正落实学院的办学主体地位，充分激发学院的办学活力，将是建设中国特色现代大学制度的改革方向。同时，作为学校基本办学主体，学院是人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新这些大学功能的具体组织实施机构，在学校授权范围内实行自主管理。

(二)二级学院责权范围的界定

培养体育核心素养，可以使学生具备良好的心理健康调节能力，现代的社会，各方面的压力很大，若不具备良好的自我调节能力，会产生各种心理疾病，这就要求每一个个体都要具备健康的心理调节能力，增强自身的社会适应能力，才能更好地适应社会。

大学管理的重心向二级学院转移是大学治理的趋势，很多高校都在探索从学校层面向二级学院进行管理权力下放。但是如何进行分权、权力如何下放、学院拥有那些决策权和承担哪些责任等一系列问题都在等待着我们的解答。这些问题能否得到解决都将影响校院二级管理改革的成效。学校向学院分权符合大学作为学术组织对自主性的诉求，能够为学院发展注入生机和活力，也能促进学校转变职能、提高效率。通常来说，教育分权主要包括三种形式:一是权力的分散。是指把运作责任而不是决策责任交给下级部门，即只把管理责任转移到学院，学校在实际上还是严格地管理、控制着学院。二是权力的委托或授权。是指上级部门把职权“借贷”给下级部门，但委托的职权可以收回，相对于第一种分权，这是更全面的分权方法。三是权力的下放。是指下放管理权、人权、事权、财权等，是最为彻底的一种分权。［1］为实现高校内部的权力的合理分配和二级学院管理体制改革的目标，应该强调权力的下放，而不是权力的分散和委托。

推行二级学院分权制改革，不是为了要弱化或削夺学校的权力，恰恰相反，需要加强校级管理层在某些行政权力方面集权的优势，例如财政预算、学科建设、战略规划、教学保障资源建设、科研机构管理和创建、质量保障、公共关系、社会理想等，高校实际上承担了决策者、公关者、资源统筹者、大学精神维护者等角色。将二级学院作为相对独立的办学实体，需界定和规范学院的决策范围，为学院自主办学、自主管理提供决策依据。虽然，相关法律法规已经对学校权力作了一些规定，但对于学校与学院之间如何进行权力的配置、学院的责权范围如何界定等，都没有明确的规定。此外，除了法律法规，各高校的具体做法也存在差异。

通过对教育部核准的47所高校章程文本相关条款的梳理和总结，并结合大学办学规律及高校实践，二级学院责权范围应包括如下内容:

1.学院发展方面:学院发展规划、机构设立方案提出等。

2.学科建设方面:学科建设规划、目标和任务、学科专业点申报、学科专业认证、学科带头人和学科梯队建设、学科自我评估等。

3.教育教学方面:本科生、研究生的培养方案和教学计划，教学计划的执行和管理、教学质量监控、课程建设、教材建设、毕业论文(设计)和论文答辩、优秀本科生免试攻读硕士研究生推荐、学生交流、任课教师安排和调整、教学工作考核和工作量计算等。

4.科学研究方面:科研基地建设、科研开发、成果转化和社会服务的组织管理、学术交流、科研成果和项目初审、科研奖项初评等。

5.队伍建设方面:岗位设置、副教授及以下教学科研岗位和科级及以下管理岗位的聘任、教师兼任的相关部门负责人的聘任与考核、高层次人才引进、相关人员调入和聘用、外聘和返聘、兼职教授聘请、教职工考核等。

6.学生管理方面:学生的日常思想政治教育和管理、奖助学金的评定、学生荣誉称号的评选推荐、就业指导和服务工作。

7.财务管理方面:经费分配政策制定、经费统筹安排、经费预算和使用计划、专项经费申报、科研经费管理等。

8.资产管理方面:资产管理制度建立、资产配置和购置、资产管理与使用等。

三、二级学院决策运行机制的构建与实施

目前，国内高校二级学院管理模式主要有以下五种方式: (1)以党政联席会为主要决策机构的党政共同负责制; (2)以党政联席会为主要决策机构的院长负责制; (3)以院务会为主要决策机构的院长负责制; (4)在教授委员会集体决策基础上的院长负责制; (5)学院党委(党总支)领导下的院长负责制。其中，以党政联席会为主要决策机构的院长负责制和党政共同负责制最为常见。

权力的配置和运行直接影响着大学的治理成效，二级学院管理模式的演变体现了高校内部的权力交替。根据《教育法》、《高等教育法》、《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》等相关法律、法规和政策的规定，公立大学内部有政治权力、行政权力、学术权力和民主权力这四种公共权力［2］，大学内部治理结构改革实质就是这四种公共权力的配置与制衡关系。与此相对应，在学院中，这四种权力的代表组织分别为学院党组织、学院行政负责人、学院教授委员会(学院学术委员会)和二级教代会。由于种种原因，目前二级学院内部管理与现代大学制度改革目标仍有一定差距，学院内部对这四种权力或者四种力量的权力边界认识和划分并不十分清晰。

完善校院二级管理体制，建立与体制相辅相成的运行机制，这是改革取得成效的关键。构建二级学院决策运行机制的核心就是合理配置各种权力，实现政治权力、行政权力、学术权力和民主监督权力这四种权力的协调、互补，进而形成良性互动的工作过程和运行方式。

与学校管理体系不同，在学院内部管理中，各权力组织间并不严格地存在谁领导谁的问题，彼此分工和协作，并有着一定的业务范围，因此，在构建二级学院管理决策机制前，有必要对学院内部各类权力组织的决策职能进行合理划分，明确各类权力组织决策与管理的范围(如图1所示)。

图1　学院决策职能配置图

根据高校内部治理结构改革的要求，结合对二级学院定位、决策范围和职能配置的认识，构建出符合实际的高校二级学院决策运行机制(如图2所示)。

图2　学院决策运行机制图

在该决策运行机制中，保持学院的有效运行是机制的核心，严谨、规范的议事规则和决策程序是确保管理规范化、科学化、民主化的基础。学院政治、行政、学术和民主各方力量，根据自身职责，在与学校相关系统和机构保持协调和一致的同时，对学院事务各有分工。学院党政联席会议是学院的最高决策机构，讨论决定学院的重大事项。学院党组织参加党政联席会讨论决定学院重大事项，并负责学院的党群事务，同时对学院行政班子、教授委员会发挥监督保证作用，对二级教代会发挥组织领导作用;学院行政班子全面负责学院行政事务并通过党政联席会讨论决定重大事项;教授委员会根据授权负责学院的学术事务;二级教代会负责学院的民主管理，并对学院行政班子、教授委员会进行监督评议。

二级学院决策运行机制在实施中难免会因为地区、历史、文化等因素的影响而有所不同，但是，无论形式如何变化，以下几点都需要强调和坚持:

1.要体现学院党组织的政治核心作用。根据《高等教育法》，公办高等学校的领导体制为党委领导下的校长负责制;根据《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》，学院党组织应发挥政治核心作用。由于学院党政关系长期以来在制度层面缺乏明确的定位，党组织的政治核心作用容易受到制约和影响。应明确二级学院党组织与行政的关系和职责范围，有效保障学院党组织作用的合理发挥。

2.要体现学术权力的回归。高等学校作为创造知识和传授知识的学术共同体，学术权力是其基本权力。完善大学治理结构的重点和难点就是在外部如何保证大学享有学术自主性，在内部如何维护教师的学术自由。学院既是学校的基本办学主体，也是由一个或若干相近的学科组成的学术共同体，在二级学院权力运行机制中，关键要协调好行政权力和学术权力的关系，注重发挥好学术权力的作用。［3］

3.要体现行政管理的效能。高校的行政权力目前仍处于主导地位，也是高校管理体制改革的症结所在。但在完善大学内部治理结构的过程中，不能由一个极端走向另一个极端，既不能否定行政权力作为高校管理的基本权力的客观性，也不能否定行政权力的工作效能优于学术权力的现实性。改革的目标就是要合理配置好行政与学术权力的关系，形成决策、执行、反馈、监督的有效机制。

4.要体现师生民主参与决策的制度化。随着学院的改革和发展，教师之间的利益关系呈现处较大的差异性和需求的多元化趋势，每位教师由于职位、角色的不同，为自己争取和表达利益的能力和渠道也不相同。因此，要注重发挥二级教代会的作用。二级教代会是民主管理与监督的基本形式，要建立信息公开制度、听证制度等一系列教师参与民主决策的机制，畅通和拓宽利益诉求渠道，营造民主、和谐的决策环境。

四、结语

从精神层面上来看，高校内部组织的制度革新与结构优化的理念基础是对学术自由、大学自治等大学精神的传承与创新;从政治制度层面上来说，二级学院改革实际上受到了外部现代大学制度建设要求和内部利益协调的驱动，因此，校院二级管理体制改革对于完善高校内部治理结构有着重要意义。

在已经进行了一定的理论探讨、并在大方向和基本原则方面已经进行了顶层设计的情况下，如何将理念性的思考、制度性的设计转化为实践，成了今后改革的工作重点。

在校院二级管理体制下，学院不仅是传统的高校下设的教学科研机构或学术组织，更是大学的基本办学主体，这种认识的转变，既是对中国特色现代大学制度建设的积极回应，也是适应高等教育发展规律、理顺职责权限的现实选择。

围绕着二级学院所承担的人才培养、科学研究、社会服务和文化传承等大学功能，结合高校实际情况，对学院的责权范围进行合理的界定即为学院自主管理提供决策依据，又有利于高校管理职能的转变。

改革能否落实到实处、能否最大可能地得到各方面的理解和支持，形成科学合理、可操作的决策运行机制是关键，该机制的核心实际上就是权力配置和关系协调。然而，构建良好的体制机制并不一定能确保改革实践的成功，由于历史演变、文化积累及类型划分等原因，高校呈现出多元化办学的特点，因此，在具体操作时，还需充分考虑学校自身特色，通过理论与实践相结合的方式，不断提高高校治理能力和水平，增强二级学院办学活力。

参考文献:

［1］许杰．试析均衡发展进程下公共教育权力变迁［J］．中国教育学刊，2013(6) :23－27．

［2］董泽芳，岳奎．完善大学治理结构的思考与建议［J］．高等教育研究，2012(1) :44－50．

［3］柯文进．现代大学权力运行机制研究［J］．中国高等教育，2006(22) :27－35．

(责任编辑:范根祥)

作者简介:商筱辉(1979—)，女，首都经济贸易大学党政办公室副研究员;朱宁洁(1975—)，女，首都经济贸易大学发展规划处副研究员，管理学博士。

基金项目:北京高校党建研究会2014年度A类项目《现代大学制度下二级学院管理决策与运行机制研究》

收稿日期:2015－01－28

中图分类号:G647. 1

文献标识码:A

文章编号:1008－2700 (2015)05－0112－04