北京重大科技专项管理创新研究

伊　彤，王　涵

(北京科学学研究中心，北京　100089)



北京重大科技专项管理创新研究

伊彤，王涵

(北京科学学研究中心，北京100089)

摘要：本文围绕北京重大科技专项的内涵、特点和项目分类方法进行研究，分析了实施北京重大科技专项面临的形势和需求，在借鉴国家科技重大专项管理经验的基础上，提出了实施北京重大科技专项管理创新的对策建议。

关键词：重大科技专项；管理创新；北京

2014年4月,北京市政府发布“北京技术创新行动计划(2014—2017)”。该计划依托12个重大科技专项(简称北京重大专项)，旨在促进政府科技管理体制机制改革，有效提升首都民生科技水平，推动产业高端化发展。在北京重大专项实施过程中，准确把握政府与市场的关系、科学设计项目组织管理机制尤为重要。本文在分析北京重大专项的内涵、特点、分类方法和管理需求的基础上，提出了实施北京重大专项管理创新的思路性建议。

1实施北京重大专项面临的形势和需求

1.1提高首都治理水平需要探索更为有效的政府管理模式

长期以来，北京市在科技创新，特别是技术创新的组织模式和运行机制创新，在整合利用各类创新资源方面均做出了积极探索，但科技创新资源分散、产学研脱节、企业技术创新动力不足等问题在一定程度上依然存在，丰富的科技资源优势尚未完全转化为区域创新优势。产生这种现象的一个重要原因在于，“长期以来各级政府科技管理的‘学术导向’已经形成强烈的路径依赖，使‘科技成果转化’成为必然难以实现的过程。[1]”为此，从“学术导向”向“需求导向”转变，实现政府科技管理思路的转型是当务之急。

实施北京重大专项应成为推动市政府进一步找准定位、创新理念、完善技术创新组织机制的重要举措。

1.2应对“大城市病”需要加强科技创新的支撑引领作用

随着城市化进程加快和人口的快速增长，北京作为一个拥有2000多万常住人口的特大型城市，面临的人口、资源、环境压力越来越大，生态环境尤其是大气污染问题日渐突出，在城市发展理念、政策、体制机制、方式方法等方面，都存在着许多深层次的矛盾和问题，亟待研究破解。这些问题既是挑战，也为首都科技创新带来了新的市场机遇。

实施北京重大专项应成为北京市充分发挥技术创新在社会发展、城市建设和民生改善中支撑作用的重要抓手。

1.3促进首都经济转型发展需要落实创新驱动的发展战略

当前，国内外经济形势依然错综复杂，北京市长期积累下来的不平衡、不协调、不可持续的问题仍然较为突出。促进首都经济转型发展，必须充分发挥科技创新对提升经济发展质量和效率的重要作用。

实施北京重大专项，将在结合国家产业技术创新需求和首都经济发展战略的基础上，根据首都资源禀赋和北京在首都经济圈中的功能定位，选择具有良好基础和竞争优势、有利于形成产业集群并能对全国产生辐射引领作用的产业，形成首都经济发展的创新驱动模式。从这个意义上说，实施科技重大专项将成为北京市促进产业结构战略性调整、发展高精尖产业的重要载体。

2北京重大专项的内涵、特点和项目类型

2.1北京重大专项的内涵

2006年发布的《国家中长期科技发展规划纲要(2006—2020)》中指出，“国家科技重大专项是围绕国家战略目标，通过核心技术的突破和资源的高度集成，在一定时限内完成的重大战略产品、关键共性技术或重大工程。”兰劲松和薛天祥[2]将重大科技项目界定为“国家科学研究计划中意义重大、规模庞大、耗资巨大、内容涉及广、研究周期长的科技项目”。陈省平[3]等则认为，重大科技项目是围绕国家战略目标，对经济、社会发展有重大影响，能在世界上占有一席之地的重点领域，是瞄准国际前沿和重大问题，开展高技术研究、面向经济建设主战场的科学研究。在重大科技项目的特征研究方面，倪健[4]认为，重大科技项目具有体现政府意志、整合科技资源、投入高与风险大、组织管理复杂、影响广泛的基本特征。

通过分析国家科技重大专项的内涵特点，结合北京技术创新行动计划的定位，我们认为，北京重大专项是指立足于创新政府科技管理模式、破解城市发展难题、满足产业结构调整需求等重大战略性目标，为实现首都科技与经济社会协调发展,由市政府组织实施的具有关联性、层次性和时序性的项目系统，具有明确的目标、确定的期限、确定的资源条件和相应的政策机制等要素，其经费投入规模往往较大，并具有巨大的预期经济和社会效益。

2.2北京重大专项的特点

(1)项目目标明确。与一般科研项目相比，重大专项项目尤其需要围绕项目总体目标进行任务分解，加强彼此之间以问题为导向的协调配合极为重要。在立项评审阶段必须杜绝那些目标虚空、过于宽泛的项目设计。

(2)技术路线成熟。重大专项项目不是科学基金项目，不强调科学探索性，而侧重于集成创新或者技术相对成熟合理、大的技术路径已经确定、可以如期实现关键技术上的重大突破、或核心技术国外已经实现的项目。

(3)技术关联性强。重大专项是一个复杂的系统工程，包含多项技术攻关，所包含的各项重点任务之间具备极强的关联性，彼此相互牵制，都为了同一目标的实现。

(4)预期效益重大。重大专项不同于常规的工程项目,而是举全市之力，能解决首都城市建设发展中制约的关键瓶颈问题和满足民生共性需求的重大技术、装备、工程和战略产品，具有非常重大的经济和社会效益。

(5)科技作用凸显。重大专项的核心特点在于科技必须在其中发挥关键作用。一方面，要强调科技的支撑引领作用，聚焦于服务国家未来经济社会发展的重大战略产品、关键性技术和重大工程及重点领域；另一方面，要强调示范作用，通过重大专项实施深化改革，促进科技与经济的结合。

综上所述，重大专项项目与科学基金项目、科技计划项目相比，存在较大区别(见表1)。

表1　重大专项项目与基金项目、计划项目的主要区别

2.3北京重大专项的项目类型

我们将重大专项项目划分为三种不同类型的项目类型，即：政府直接组织开展的项目、由政府支持开展的项目和由政府鼓励开展的项目。

(1)政府直接组织项目：市场“做不了”的事。这类项目体现了政府意志，一般处于市场失灵领域，具有战略性、前沿性、较强的公益性或较大的风险性，需要政府责无旁贷担负起统筹协调的职责。这类项目实施主体多为高校、科研院所、医院等事业单位，并鼓励与企业联合开展技术研发和转化应用。

(2)政府支持项目：市场“做不好”或“做得慢”的事。这类项目要求政府既要充分发挥市场配置资源的作用，又要在市场功能失灵时(如土地、政策等资源存在条块化分割)，伸出“有形之手”，打破体制机制障碍，弥补市场缺陷。这类项目实施主体由企业、科研院所、高校等机构共同组成，以企业为主体。

(3)政府鼓励项目：市场“能做好”的事。这类项目依靠市场机制已基本能够实现产业化，政府无需亲自摇橹划船，只需担当起“清道夫”和“舵手”的功能，起到优化环境、把握方向的作用，引导企业进行创新创业。这类项目实施主体全部由企业和产业技术联盟牵头承担，并对项目成果承担主要或全部责任。鼓励产学研用相结合，强化企业主导作用。

换句话说，凡是所含核心技术的不确定性高、风险较大的项目，一般由政府直接组织，在组织过程中，政府应注意保护更多的创新可能性；凡是处于技术集成阶段、技术相对成熟、成果一出来就有望提升产业竞争力的事就是政府鼓励的项目，基本可由企业自主推进，政府应主要在扩大市场需求的政策上下功夫，并引导社会组织进行融资和投资；介于两者之间、技术和产品的方向逐渐明确，已经开始走向产业但又尚未完成的，则为政府支持的项目。

3对组织实施北京重大专项的对策建议

与以往的科技计划相比，《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020)》提出的16个国家科技重大专项在组织机制和管理模式方面都存在不同程度的创新，形成了一套符合国情、科学高效、富有活力的组织管理体系，成为培育发展战略性新兴产业、调整产业结构、加快转变经济发展方式的重要引领力量[5]。

我们在研究借鉴国家科技重大专项管理模式的基础上，结合北京实际情况，对北京重大专项实施提出以下对策建议。

3.1建立健全三级组织管理体系

建立由技术创新行动计划领导小组、重大专项组织单位、重大专项项目承担单位组成三级组织管理体系(见图1)。

图1　重大专项组织结构示意图

(1)行动计划领导小组及具体职能。行动计划领导小组，由市委、市政府主管领导担任组长，成员包括市有关部门、区(县)政府主管领导。负责重大专项的顶层设计、重大事项决策和组织协调。

(2)重大专项组织单位及具体职能。重大专项组织单位，包括牵头部门和参与部门，由市有关部门和区(县)政府组成。负责落实重大专项实施的相关支撑条件，研究提出重大专项实施方案，制定配套政策，确定项目承担单位及支持方式，组织对项目的监督、检查，支持相关科技成果的推广应用，并接受各方面的监督评估。

(3)重大专项项目承担单位及具体职能。重大专项项目承担单位，即专项所包含的重点任务、项目和课题的承担单位，具体而言就是相关的企业、高校、科研院所、联盟、行业协会等机构和社会组织。

牵头承担单位负责具体项目的组织实施，是重大专项的实施主体和具体项目的责任主体。重大专项的项目承担单位要在目标一致、利益一致和团结一致的前提下，加强协同合作创新。项目承担单位在技术研发方向选择、经费管理等方面的拥有决策自主权，具有较强科研能力和配套支撑条件的企业、高等学校、科研院所及产业技术创新联盟等各类创新主体皆可成为作为项目承担主体参加重大专项。

3.2探索开展项目分类管理机制

对于政府直接组织、政府支持、政府鼓励三类专项项目，在项目全生命周期管理中，要采取符合各自性质和特点的管理方式，主要遵循以下两个原则进行区别对待：

一是风险越大的项目越倾向于由政府直接组织或给予资助；

二是财政资金支持比例越高的项目，对其监管应越严格。

具体措施建议参见表2。

3.3开展项目的全周期管理创新

(1)拓宽专项项目征集渠道。在专项任务凝练基本完成的基础上，要加快重大专项的备选项目征集申报工作，从首都科技和重点产业发展的布局和要求出发，拓宽重大专项项目的征集渠道，增加行业协会、产业技术创新战略联盟、重点实验室、工程技术研究中心、高新技术开发区等重大项目推荐渠道，促进计划项目+平台基地+人才团队的紧密结合；充分发挥专家在项目需求申报中的“智库”作用。

表2　对三类专项项目全过程管理的建议

(2)构建有利于促进科技成果转化的项目评价机制。一是进一步扩大行业龙头企业科技专家和产业技术创新战略联盟专家在重大专项决策和实施中的参与力度，改变企业科技人员“缺位”的弱势地位，避免科技项目评价过分强调学术指标。建议对来自企业的专家所占比例按照政府直接组织、政府支持和政府鼓励三类分别给予最低比例限制。二是坚持“应用考核技术、市场考核产品”，加强对项目预期成果市场化潜力的衡量与评价，把产业化前景相关指标摆在筛选和组织项目更加重要的位置。三是建立重大项目立项环节的目标表征机制，采用更为明确、直接和便于考核的指标。四是将工程实践经验作为重要遴选指标，建设重大专项企业科技专家库。

(3)尽快健全后补助支持方式的管理制度。对政府鼓励开展和部分政府支持开展的专项项目，探索后补助机制，在项目形成、项目组织、过程管理和验收各环节更好地发挥财政科技经费的引导作用，激发企业进行自主投入、自主研发、加速科技成果转化。建议尽快制定出台相关管理办法，对后补助涉及的补助对象、补助标准、实施方案、过程监管、财务验收等进行明确和规范，深入研究分析后补助项目经费按出资方相关管理办法进行审计的可行性。同时，应注意不要采用在竞争性领域直接补贴供方企业的方法，避免造成不公平竞争和某些企业对政府的依赖性。可考虑选择部分有明确的、可考核的产品目标和产业化目标的项目和创新服务平台进行试点。

(4)探索实行重大专项项目专员制。重大专项一经启动，即由领导小组办公室聘请知名技术和管理专家担任项目专员，作为领导小组办公室的派出人员，专职负责对重大专项项目进行全程独立监督和信息反馈。项目专员应具备较高的学术水平及业务能力，认真履行职责，按期组织专项督查工作，包括项目协调、配置、监督、现场勘查、沟通、解决实际问题等并及时提交报告，接受相关培训及评价考核。

(5)完善监督考核与评估机制。建立市政府自查和市人大监督相结合的长效机制,把重大专项组织实施纳入政府绩效考核范畴。尤其是对于政府直接组织开展的和政府支持开展的项目，建立定期向市人大汇报的机制。

建立第三方评估机制。由独立的具有相应资质的第三方专业机构对项目执行情况、组织管理、保障条件、经费管理、预期前景等进行评估监督，并尝试由领导小组办公室对其进行信用管理。对重大专项组织单位，重点考核评估专项实施方案制定与推进、组织协调、配套政策措施制定及落实、支持成果转化和应用示范等履职情况。对政

府直接组织开展的和政府支持开展的项目承担单位，重点考核评估项目执行、经费管理、项目承担单位及项目负责人履约情况、重大成果报告及信息反馈等组织实施情况。对政府鼓励开展的项目承担单位，建议采用“单位自评+定期提交书面报告”的方式进行考核。

建立专项的动态调整机制和退出机制。根据组织实施进展和形势需要，在重大专项重点任务、专项项目取舍等方面进行基于评估的动态调整，引入专项项目终止决策机制。同时，尝试建立政府官员的免责机制。

建立重大专项科技成果后评估制度。在专项验收后一段时间内，对其实施后产生的影响、经济效益、社会效益和后续发展可能性等进行科学评估。

(6)建立知识产权全过程管理与成果报告制度。制定重大专项知识产权管理办法，明确专项产生的重大科技成果的知识产权归属问题，严格界定各部门利益关系。明确要求各专项配备知识产权管理的专门人员，将知识产权管理纳入专项实施的全过程管理，支持开展知识产权检索、分析、申请、预警、保护和维护等，提升知识产权的运用和商用化水平。建立专项知识产权数据库，推动知识产权信息共享平台建设。建立“科技成果报告制度”，对由财政经费支持形成的科技文献、科学数据、研究实验报告以及购置使用的大型科学仪器、设备等，加强资源集成和开放共享。

参考文献：

[1]颜振军.政府科技管理——从“学术导向”到“需求导向”[J].北京人大,2013,5.

[2]兰劲松,薛天祥.重大科技项目的概念、特征与组织[J].研究与发展管理，1999，1.

[3]陈省平,李子和,刘涛.科技项目管理[M].广州：中山大学出版社,2007.

[4]倪健.基于重大科技项目的管理创新研究[J].中国科技论坛，2006，5.

[5]北京科学学研究中心“首都科技创新成果评价体系研究”课题组.科技重大专项是加快科技成果转化的有效途径[J].科技智囊,2015，1.

(责任编辑谭果林)

Research on Beijing Major Science and Technology Projects Management Innovation

Yi Tong,Wang Han

(Beijing Research Centre for Science of Science,Beijing 100089，China)

Abstract：This paper studies the connotation,characteristics and the classification of Beijing Major Science and Technology Projects,analyses its situation and requirement of the implementation.Finally,it puts forward the countermeasure and suggestion to the management of Beijing Major Science and Technology Projects.

Key words:Major Science and Technology Projects；Management Innovation;Beijing

中图分类号:C931.2

文献标识码:A

作者简介：伊彤(1967-)，女，北京人，北京科学学研究中心研究员；研究方向：科技战略，科技管理，创新政策。

收稿日期：2015-03-31

基金项目：北京市科委项目“未来五年重大专项组织实施的体制机制创新问题研究”(Z131108001613031)。