新型城镇化视野下地方政府决策体制的优化

周仁标

（安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241002）

1 问题的提出

城镇化也称城市化，是由以农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业、高新技术产业和信息产业为主的现代城市社会发展演变的历史过程.世界各国的发展经验表明，现代化是依托工业化、城镇化，由传统农业社会向工业社会和后工业社会转变的过程.没有工业化与城镇化，就没有现代化，城镇化既是现代化发展的必由之路，也是现代化的重要内容，城镇化的发展水平是衡量一国现代化水平的重要标志.诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨曾预言，美国的新技术革命和中国的城镇化是21世纪带动世界经济发展的“两大引擎”[1].

改革开放以前，我国城镇化发展进程缓慢，据统计，从建国至1978年，城镇化率仅为17.9%.改革开放以后，城镇化发展明显加速，且呈现出城市数量增多、地域面积拓展、人口规模扩大等特点.城市数量由建国初期的131个发展到2012年末的658个，建制镇数量也由建国初期的5402个增加至19881个[2].在地域面积和人口规模上，以合肥市为例，建国以前，旧城区面积只有5.2平方公里，常住人口仅6.06万人，截至2012年底，合肥市建成区面积为263平方公里，常住人口370万人，分别是建国前的近51倍和61倍.据国家统计局提供的数据，2013年我国城镇化率达到了53.73%.但是，在所统计的城镇人口中，“人户分离人口”达到了2.89亿人，其中流动人口为2.45亿人，真正的“户籍城镇化率”仅为35.7%左右.与此同时，我国农业、农村和农民问题（即“三农问题”）并未得到有效解决，城乡收入差距近几年虽有缩小，但总体上差距仍然过大，如2013年农村居民人均纯收入和城镇居民可支配收入比是1∶3.03，较1990年的1∶2.20高0.83倍，较2000年的1∶2.79高0.24倍.此外，我国城镇化发展中还存在着城镇规模结构不合理，对外辐射能力较弱；城镇产业特色不够鲜明，空间布局不合理；固定资产投资过度，资源环境压力大等问题[3].以上数据充分说明，我国城镇化在得到迅速发展的同时，也暴露出诸多弊端，传统城镇化发展模式已成为阻碍经济社会乃至城镇化自身发展的障碍.

2012年12月15日至16日中央经济工作会议在北京举行，会议提出经济工作的主要任务是积极稳妥地推进城镇化，着力提高城镇化质量.指出城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展.要构建科学合理的城市格局，大中小城市和小城镇、城市群要科学布局，与区域经济发展和产业布局紧密衔接，与资源环境承载能力相适应.要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好.要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路.2013年7月9日，李克强在广西主持召开的部分省区经济形势座谈会上指出，要统筹“新四化”（即工业化、信息化、城镇化、农业现代化）发展，促进工业化和信息化深度融合，推进以人为核心的新型城镇化[4].2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的决定提出，完善城镇化健康发展体制机制.坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进.优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力.

新型城镇化是针对传统城镇化所存在的以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，片面追求城市规模扩大、空间扩张等弊端，而提出的一种全新的城镇化发展模式，它是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征，大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化.因此，新型城镇化是一项涉及城乡经济、社会、文化、生态等全面而复杂的系统工程，是一场全面而深刻的社会变革.在新型城镇化建设的进程中，作为主要推动力量的各级地方政府，既是城镇化建设的发起者，更是促进城镇化健康发展的组织者和引导者，需要在尊重市场和社会发展规律的前提下，充分发挥政府对市场经济和社会发展的调控和引导职能，通过制定和实施科学的公共政策，促进城镇与乡村、经济与社会、人与自然的协调发展.为此，构建完善的地方政府决策体制是新型城镇化的应有之义和必然要求.

2 城镇化进程中我国地方政府决策体制存在的缺陷

地方政府决策体制是地方政府决策价值理念、组织体系、权力配置、程序、规则和方式等的总称.随着市场经济体制的建立和民主政治的发展，地方政府的决策体制较改革开放以前有了明显进步，如在决策中重视听取专家的意见、决策程序趋于规范、决策权力逐级下放等.然而，当前以地方政府为主导的城镇化进程中，各级地方政府不同程度地存在着决策价值理念偏颇、决策组织体系不健全、民众参与机制缺失、决策程序不严谨、决策规则和方式不规范等缺陷，这也是导致城镇化建设缺陷的重要原因.

2.1 决策价值理念偏颇

在城镇化进程中，影响地方政府决策价值判断的因素主要有现行的官员政绩考核机制、任期制度和流动制度等.经过多年的实践与探索，我国地方官员的政绩考核正朝着对经济、社会、文化、生态等进行综合考核的方向发展，如2013年12月9日中央组织部印发的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》规定“地方党政领导班子和领导干部的年度考核、目标责任考核、绩效考核、任职考察、换届考察以及其他考核考察，要看全面工作，看经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设的实际成效，看解决自身发展中突出矛盾和问题的成效，不能仅仅把地区生产总值及增长率作为考核评价政绩的主要指标，不能搞地区生产总值及增长率排名.”[5]但是，长期以来所形成的以GDP为主要指标的官员政绩考核机制并没有发生根本性的改变，尤其在城乡建设的过程中，一些地方尚未将资源配置、收入分配和环境保护等纳入官员政绩考核的指标体系，使得部分地方官员特别是领导干部只顾局部利益和眼前利益，片面追求GDP的增长，而不顾城乡之间不断拉大的收入差距，无视农村地区发展的滞后和农民利益的损失.根据北京国际城市发展研究院2012年9月发布的《社会管理蓝皮书——中国社会管理创新报告》，我国内地城乡居民收入比为3.3∶1，且贫富差距正在进一步扩大.同时，在一些官员中还不同程度地存在着“先发展后治理”或“先污染后治理”的发展理念，不注重环境保护和经济社会的可持续发展，结果经济效率虽然提高了，但是城乡之间的差距却拉大了，农村地区的环境也在持续恶化，市民与农民之间的矛盾日益尖锐.

我国现行地方领导干部的任用大多采用上级党委任命的制度，由于缺乏刚性的制度约束和有效监督，干部的任用随意性较大，任期也较短，往往给地方经济社会发展带来了一些负面影响.有学者对我国1977～2007年间省级官员（省长和省委书记）的职位变动情况做了统计，发现改革开放30年来，我国省级领导的平均任期大约为4年（48.24个月）[6].地方领导干部任期短且不稳定，致使一些地方急功近利，不从地方长远发展考虑，只注重任期内的政绩和发展目标，常常采取粗放型、见效快的发展方式，使地方经济呈现明显的短期性特征.在官员的使用上，长期以来在政界乃至学界存在一个认识上的误区，即认为官员长期在一地区或部门任职，会形成一个既得利益阶层，容易滋生任人唯亲、执法不公和贪污腐败等行为，因此，许多地方都实行了官员定期流动的制度.官员流动过于频繁，既不利于政府部门的专业化建设，也影响地方长远发展战略的制定和实施，使得地方经济社会发展缺乏连续性和稳定性，既损害了人民群众的长远利益，也降低了政府在人民群众中的信誉，最终影响到经济的健康发展与社会主义和谐城乡关系的建立.

2.2 决策组织体系不健全

现代公共决策系统主要是由决断、信息和咨询等子系统组成的体系，在这个体系中，各子系统之间既彼此独立、各司其职，又相互联系、密切配合，这种既分工又合作的体系结构是实现政策制定科学化的重要保证.当前城镇化进程中一些地方政府的决策组织体系不够健全，主要表现在：

（1）就决断系统而言，在省管县体制下，城乡发展的政策多是由省级政府制定并推动实施的，与该政策密切相关的城市与农村之间基本上处于分割状态，行政上的互不归属，市、县两级政府很难实现政策制定与执行上的统一；而在市管县体制下，现行的压力型管理体制又使得市、县两级政府形成行政上的隶属关系，在政策制定上，市级政府处于绝对的优势地位，涉及城乡关系的政策多数是由市级政府制定，县级政府则处于服从与执行的地位.总之，在这两种体制下，与城乡发展密切相关的市县两级政府在政策的制定上很难有同等的参与权与话语权，而在政策的执行上更是南辕北辙，城乡之间难以实现统筹兼顾与协调发展.

（2）就信息系统而言，当前地方政府的信息传递主要依赖于系统内不同层级间的上传与下达，信息系统的网络化程度不高，组织内部层次繁多，信息沟通渠道不畅.此外，从事信息收集、加工和处理的专业人员缺乏且素质不高，信息存在失时、失全、失真的现象，在此种环境下制定的公共政策要么过时了，贻误解决社会问题的有利时机，要么质量不高或出现政策“打架”，不仅不能有效地解决社会问题，而且会产生许多不良的社会后果.

（3）就咨询系统而言，改革开放以来，我国咨询业获得了长足发展，政府系统和民间出现了大量的研究机构和咨询公司，但总体来说，体制外的政策研究组织发育缓慢，不仅数量少，经费不足，而且与决策层及官方咨询机构之间缺乏制度化的联系渠道，在政策制定中发挥的作用极为有限.而体制内的咨询机构由于在行政体制、经费和工作上缺乏独立性，因而缺少主动发现问题、开展调查研究、提供政策建议的内在动力，常常充当政府的宣传或办事机构，不能有效地发挥政策咨询的功能.决策组织体系的离散和不健全，是导致一些地方城乡发展失衡以及政策制定缺乏科学性的重要根源.

2.3 民众参与机制缺失

地方政府制定公共政策的目的是增进辖区内居民的公共利益，因此，了解和听取民众的利益要求是政策制定的逻辑起点和出发点.为此，需要畅通民众的利益表达渠道，形成有利于民众利益表达和参与政策制定的机制.然而，在一些地方，民众的利益表达渠道和参与机制严重缺失.众所周知，决策权力根据法律地位的不同可以分为正式的决策权力和非正式的决策权力.正式的决策权力以国家强制力为后盾，具有权威性和强制性.掌握正式决策权力的主体通常是政府、立法机关和执政党等.非正式的决策权力是指政治体系以外的主体，如利益集团、大众传媒、公民等，主要通过各种参与渠道表达利益诉求，从而间接地对政策制定产生制约力和影响力.在当前有关城乡发展政策的制定上，这两类权力主体所拥有的话语权和决策权严重失衡，前者常常独享政策的制定权，而后者尤其是县乡地区的公民由于缺乏多种利益表达渠道和有效地参与政策制定的机制，加之受传统“官本位”思想的束缚，参与公共决策的积极性和参与程度不高.如涉及户籍、劳动用工、社会保障和环境保护等制度的安排上，多数地方均采取有利于城市和市民而不利于农村和农民的做法，这些政策虽然在短期内可能不会产生严重的负面影响，但从长远来看，对于城乡统筹协调发展以及社会主义和谐社会建设都是极为不利的.

2.4 决策程序不严谨，决策规则和方式不规范

学界常常在政策是“实质合理”还是“形式合理”的问题上存在分歧.支持“实质合理”的学者认为，公共政策应当体现崇高的人类理想和价值，反映事物的本质和规律.而支持“形式合理”的学者则认为，公共政策应体现多数人的意志，须经过合法、合理的程序作出.其实二者之间是目的和手段的关系，是不能完全分割的，形式合理是实质合理的前提和基础，没有科学的决策程序就难以保证政策制定的科学性与合理性，而实质合理则是形式合理的应然结果.科学的决策程序通常包括发现问题、确立目标、方案设计与论证、方案抉择、追踪决策等功能环节.然而，在当前城乡发展政策的制定上，科学严谨的决策程序没有真正地建立起来.如在政策问题和目标的确立上，不能严格地履行调查研究、了解民意、专家审定等程序，而主要是按照少数领导人的意志行事，往往使得所确立的政策问题缺乏前瞻性，政策目标的制定不切实际；在方案的设计上，不能发挥咨询机构和专家的作用，往往由相关的职能部门凭经验设计，且通常只有一种方案，不符合决策理论所要求的“多方案选优”的原则；方案的设计者通常只注重政策的政治效应而忽视其经济成本，只重视定性分析而忽视定量分析，方案的可行性论证缺失；在政策实践中，普遍地存在着重决策制定而轻决策执行的现象，忽视对政策过程的跟踪与反馈，致使一些早已过时的政策依然在社会生活中运行，给社会发展和人民生活带来一些不良的影响，2003年发生于广州的孙志刚事件就是一个很好的例证.当前，一些地方在政策制定中还存在着决策规则和方式不规范的问题，主要表现是：信息公开程度不高，许多涉及民众切身利益的事项，如决策程序、执行情况、财政收支等，不能及时地向社会公开；听证、公示和专家咨询制度的作用发挥有限，听证制度实施范围狭窄、随意性大、代表产生不科学，公示范围小、时间短、内容缺乏针对性，专家咨询搞形式、走过场等；社情民意的反映渠道不畅，许多涉及民众切身利益的问题不能及时地反映到决策层；决策反馈制度未能有效地建立起来；决策方式不民主或不科学，主要表现为领导者的个人决策、领导层的精英决策以及简单的少数服从多数的决策等.这些问题都严重制约了城乡发展政策制定的民主化与科学化进程.

3 优化地方政府决策体制的路径

3.1 完善官员政绩考核与流动机制，树立科学的决策价值理念

理念是行动的先导，建构完善的地方政府决策体制，确保政策制定的科学化与合理性，地方政府须树立科学的决策价值理念——科学发展观，并以此来统领和指导决策行为.科学发展观的核心是以人为本，基本要求是全面协调和可持续，根本方法是统筹兼顾，即“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”.地方官员尤其是领导干部须准确领会科学发展观的核心和精神实质，自觉地将其作为制定各项政策的行动指南.为此，要摒除“先发展后治理”或“先发展城市，后带动乡村”的传统观念，在统筹规划的基础上，实现城市与乡村、经济与社会以及人的全面协调发展.

完善官员的政绩考核与流动机制，是推动地方官员转变决策理念、实现政策制定科学化和民主化的重要举措.首先，要改进官员的考核任用机制，改变目前由上级党委和部门垄断政绩评价的现状，把地方官员的考核主体范围扩大到所有与之有直接或间接工作联系的个人或组织，如上级和下级机构、其他国家机关和社会团体、企事业单位和公民等.通过多元主体纵向与横向的考核，增强考核的公开性、公正性和透明度，尤其是有关城乡发展政策实施绩效的考核，要确保农村地区的居民有充分话语权.其次，要充实和丰富考核内容，按照科学发展观的要求，建立全面综合的考核指标体系，在考核内容的设计上，既要注重经济发展速度，又要注重经济发展的方式和质量；既要注重经济建设，又要注重经济与社会、人与自然的协调发展.在推动城乡一体化的进程中，要按照中央的要求，把政治标准放在首位，同时充分体现考核内容的激励性与约束性，“突出对人口资源、社会保障、节能减排、环境保护、安全生产、社会稳定、党风廉政、群众满意度等约束性指标的考核，强化对违反科学发展行为的刚性约束”[7].再次，完善地方官员的调动和异地交流制度.从维护地方长期稳定和发展考虑，适当控制地方主要领导人调动的频率和异地交流的次数.通过制度建设和激励措施，鼓励官员长期在一地工作，将其自身前途与当地发展紧密联系在一起.只有这样，才能有效地杜绝地方政府决策中的急功近利和短期行为，确保城乡发展政策实施的连续性、稳定性和长期性[8].

3.2 健全公共决策组织体系，构建分工有序、合作高效的决策组织体制

决断系统、信息系统和咨询系统构成现代公共决策的三大子系统.在城乡发展政策制定的过程中，决断系统是指拥有最终决策权的地方政府及相关人员组成的体系.在我国政策实践中，不乏各类决策权主体活动的身影，然而普遍存在的问题是决策多头、决策权过于分散，缺乏一个经过有效整合并享有最高权威的决策中枢，时常出现政策冲突和“打架”的现象.如户籍部门在进行户籍制度改革的时候，很少考虑到城市在交通、就业、入学、医疗等方面的容纳能力，往往就事论事，不能运用联系和动态的观点综合地分析各方面的情况，致使制定出来的政策缺乏可行性.为此，有关城乡发展政策的制定与实施，由于其涉及面广、影响范围大，需要将相关领域的部门和人员进行整合，组建一个具有权威性、能够统揽全局的决断系统，从而确保公共政策的制定具有前瞻性、全局性和可行性.信息系统的健全程度和信息传递的效率决定了公共决策的质量和水平，为此，需要建立一个以政府信息部门为主，联系各地区、各部门和全社会的综合性信息网络.在政府体系内部，通过实行全员信息工作责任制、信息联系点、定期联系通报制度、目标管理和考评奖惩制度、培养高素质的信息专兼职人才队伍等措施，保证纵向与横向的政府和部门之间的信息沟通顺畅；同时，建立政府与体系外的信息机构如研究机构、大学和图书馆等紧密联系的信息平台，并充分利用国外的各种信息资源，使决策层能够及时地获得全面而有价值的信息.咨询系统是决断系统的参谋部，是公共决策科学化的重要保证.地方政府的领导或相关的决策机构应准确地进行自身的角色定位，自觉地强化咨询意识，在增强体系内咨询机构独立性的同时，大力支持民间咨询机构的发展，鼓励建立各种类型、覆盖全社会各个领域的咨询组织；通过成立专家咨询组、聘请或者委托科研机构参与决策等形式，赋予咨询机构进行问题诊断、实证调研、规划和论证等权力，使咨询系统在城镇化进程中充分发挥参谋和智囊作用.

3.3 建立决策听证与社情民意的反映制度，切实尊重和维护广大民众的合法权益

我国是社会主义国家，人民是国家的主人，人民拥有管理国家和社会各项事务的权利.在城乡发展政策制定和实施的过程中，人民群众尤其是农村地区的居民是政策主要的涉及对象，保障和维护他们的权力和利益是地方政府应尽的职责.然而，民众作为非正式的权力主体，他们并不直接掌握和行使公共权力，加之受传统习惯、文化知识、行为能力等方面的限制，常常扮演着政策受众和弱势群体的角色.地方政府应当建立公共决策听证和社情民意的反映制度，切实地尊重和维护民众的合法权益，这既是公共政策民主化的需要，也是建设社会主义政治文明的必然要求.

首先，对于事关经济社会发展全局以及人民群众切身利益的重大事项，如产业发展规划、资源开发、环境保护、社会保障、收入分配等，在决策前要进行项目公示，让人民群众充分了解决策事项及其可能带来的影响，畅通信息表达渠道，鼓励民众发表意见、提出建议；在决策中要举行公开的听证会，广泛邀请各方面的代表参加，尤其是农民的代表应占有合理的比例，使参会人员具有充分的代表性，听证会上要让各方代表有充足的时间发表意见、阐述要求，允许参会代表之间进行商讨，甚至展开辩论，使决策层尽可能全面地了解与决策事项有关的各方面信息，避免因信息缺失而导致的利益失衡和短期行为；在决策后须对决策过程、决策结果以及需要说明的事项进行决策公示，充分保障民众的知情权，若公示期内公众没有提出新的意见和建议，则决策结果正式生效.

其次，从制度上保证各级领导干部经常深入基层社区和群众，进行广泛的调查研究工作，充分听取广大党员、群众和下级组织的意见，比较全面地掌握基层的实际情况，为以后的政策制定掌握第一手资料.

再次，大力发展具有公益性质的社会中介组织，提高社会公众参与公共决策的组织性.社会中介组织的特点在于他们贴近基层群众，便于广泛地收集社会公众的意见，并通过分析和整理，将各种有价值的信息传递给政府决策部门，这将有利于最大限度地维护人民群众的合法权益.

3.4 规范公共决策程序、规则和方式，促进政策制定的民主化与科学化

当前，在地方行政实践中，地方政府领导出于种种原因，不按科学的决策程序办事，决策主观武断，官僚主义盛行，致使决策失误时有发生，给国家和人民的利益带来损害.为此，需要规范公共决策程序，健全公共决策制度.首先，要摒除随意决策的主观主义做法，树立科学的决策理念和方法.在发现和认定社会问题的过程中，坚持实事求是的思想路线，开展广泛深入的社会调研，在充分占有第一手资料的基础上，发现、诊断和确认各种社会问题，并分别轻重缓急，将事关经济社会发展和人民群众普遍关心的问题列入政府的政策议程.其次，要履行科学严谨的决策程序.公共政策的制定通常包含发现问题、确立目标、方案设计、分析评估、方案选优、试验与检验等一系列功能环节.当决策问题和目标确立以后，决策者要组织相关研究机构和专家拟订政策方案，并针对不同的解决方案提出论证报告.对于涉及面广、影响重大的决策问题，应组织由各方代表参加的听证会，在充分听取各方意见的基础上，权衡利弊，做出各方都能接受或基本满意的决策.一项政策制定出来以后，通常都要经过一个试验或检验的过程，即先在局部地区和部门试点，待见效后再全面地加以推广.在城乡发展政策的制定中，地方政府的领导既是决策的组织者，又是最终的拍板者，因此要严格实行行政首长负责制，重大问题必须经过决策层充分的民主讨论，在广泛听取意见的基础上，由行政首长最终定夺.为此，行政首长应秉持对党和人民高度负责的精神，自觉坚持“四不”原则，即情况不明不决策、未经专家论证不决策、未经民主讨论不决策、未经法定程序不决策，严格按照规范的决策程序办事，确保城乡发展政策制定的严谨性与科学化.

一般而言，一项通过民主程序做出的决策通常是科学的，而一项按照科学理论和方法做出的决策通常也是符合广大民众意志和要求的.然而，随着经济社会的发展，社会环境日趋复杂，社会主体及其利益要求也日益地多元化，在公共政策实践中，经常出现二者相互背离的情形.要实现二者的有机统一，必须优化公共决策的规则和方式.一要实行信息公开制度，除涉及公共安全和国家机密的事项，凡与人民群众利益密切相关的信息都应该无保留地向社会公开，使社会公众充分地享有知情权.二是完善听证、公示和专家咨询制度.在现有听证实践的基础上，扩大公共听证的领域和范围，提高参与听证人员的代表性；严格规范决策公示的程序和内容，如包含决策动议、程序、方式、结果及其必要的说明等；增强咨询机构的独立性，真正发挥专家在决策中的智囊和参谋作用.三是尽量减少机构的数量和层次，缩短信息传递的链条，畅通公民参与的渠道.四是完善决策监督与反馈制度，对决策实施情况进行全程监督和信息反馈.五是将经验决策与科学决策、精英决策与民主决策、多数投票与少数意见等有效地结合起来，使地方政府制定的城乡发展政策既符合民主的原则，又具有科学的内涵和精神.

3.5 实行公共决策的问责制度，加强对决策权力运行的监督

英国学者阿克顿有句名言：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败.”[9]目前，地方政府在公共决策中存在的短期行为以及主观、随意决策等问题，都与决策权力制约与监督机制缺失紧密相关.加强对决策权力的监督与制约，是实现依法、科学和民主决策的重要保证.

首先，要继续发挥政府体系内上级对下级的纵向监督作用，特别是加强对地方“一把手”的监督和制约，完善经济、社会、文化、生态等各项政绩考核的综合指标体系，防止因片面追求GDP增长和显性政绩而产生的形象工程和短期行为.其次，加强同级人大对政府决策权力的横向监督.对于事关经济社会长远发展以及人民生活全局的重大问题，在法定权限内通过组织代表视察或考察、听取并审议政府专项报告、质询及执法检查等多种途径介入政府决策和执行过程，及时地了解情况、发现问题，并督促解决，防止不良决策及其社会后果的发生.再次，推行政务信息公开，加强对政府权力的立体和全方位监督.地方政府须严格按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，将公共决策的范围、内容、标准、程序、时限和惩戒办法等向社会公开，主动接受公民、社会团体、企事业单位乃至国际组织的监督、质询和批评建议，提高公共政策的透明度，有效地遏制政府决策权力的滥用.

最后，健全公共决策的问责制度.将目前所实行的政府内部的单向问责转变为政府内外的双向问责，即各级地方政府的官员既要对上级负责，接受上级政府的问责，又要对下级和人民群众负责，接受社会各类主体的问责，变临时性问责为长期问责，使问责制度和问责行为制度化和规范化.对于那些超越法定权限、违反法定程序或玩忽职守而造成决策失误，给国家和人民的利益带来严重危害的决策行为，应给予相关责任人以严厉的惩处，轻者免职或降职，重者开除党籍和公职，并移送司法机关依法处理，形成优良决策得到褒扬、不良决策受到贬抑的良好的决策氛围和机制，从而使中央提出的建设新型城镇化的战略目标得以顺利实现.

[1]马凯.转变城镇化发展方式提高城镇化发展质量走出一条中国特色城镇化道路[J].国家行政学院学报，2012（5）：4-12.

[2]中国市长协会.中国城市发展报告2012[M].北京：中国城市出版社，2013.

[3]张红利.我国传统城镇化的反思和新型城镇化的内涵要求[J].生态经济，2013（11）：83-86.

[4] 李 克 强.推 进 以 人 为 核 心 的 新 型 城 镇 化 [EB／OL].http：／／news.xinhuanet.com／politics／2014-03／05／c＿119614495.htm.

[5]中共中央组织部.中央改革地方党政官员政绩考核指标[EB／OL].http：／／china.caixin.com／2013-12-10／100615522.html.

[6]蔡荣生，吴崇宇.官员任期限制、异地交流制度对地方经济增长的影响路径分析[J／OL].http：／／wenku.baidu.com／view／0f766812f18583d049645941.html.

[7]中共中央办公厅.关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见[EB／OL].http：／／cpc.people.com.cn／GB／64093／64094／10277663.html.

[8]薛刚.地方政府公共决策中的短期行为及其治理对策[J].理论探讨，2009（5）：147-152.

[9]John Emerich Edward Dalberg Acton.Essays on Freedom and Power[M].London：Thames and Hudson，1957.