地方治理能力评价：英美日的实践与启示

周 伟，练 磊

（1.安徽工程大学 人文学院，安徽 芜湖 241000；2.复旦大学 管理学院，上海 200433；）

1 地方治理能力及其评价

党的十八大报告提出“治理”、“社区治理”等概念，十八届三中全会又将全面深化改革的总目标确定为“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”.这标志着治理理论与治理体系不仅是理论研究的重要课题，更是我国社会发展的现实需求和时代进步的主要趋势.作为多层治理的有机组成部分，地方治理体系及治理能力也相得益彰.

治理作为民主发展的必然结果，是对传统公共行政时代思维模式与行为逻辑的修正，是用于解释现代社会结构及其变化规范性理论分析框架，而治理本质上都是地方性的.地方治理是以治理理论为基础，将治理理念和思维应用于地方公共事务管理模式再造和地方行政改革的重要措施；是在一定的贴近公民生活的多层次复合的地理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间公民组织等各种组织化的网络体系，应对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务管理的改革与发展过程[1].地方治理能力是衡量地方治理的效果的重要依据.格里·斯托克认为治理在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖关系等5个方面[2]，且这5个方面是互补互助、互相支撑的关系.如果从传统政府能力的角度理解，治理能力的关键要素包括目标识别与整合能力、资源整合能力、沟通协调能力与合作治理的控制能力[3].如果从治理能力具体表现来分析，则治理主要体现在确保国家法律和政策的实施，促使经济和社会发展，正确处理各类突发事件，确保社会稳定和人民生命财产安全等方面[4].可见，地方治理能力是指由地方公共部门、社会组织、企业和社会志愿者等组成的网络治理主体，在提供公共服务、治理地方公共事务、实现公共利益等方面所具有的潜在的或现实的能量和力量，是地方治理的质量和水平的综合反映[5].地方治理能力评价是将绩效管理理论应用于地方治理能力管理过程中，是依据一定的评价程序，运用科学的评价方法，按照评价的指标体系和评价模型对地方公共部门、社会组织、企业和社会志愿者等组成的网络治理主体，在地方治理过程中所取得的效果、地方治理行为的水平和质量等作出的综合判断.科学分析英美日地方治理能力评价的实践，准确总结其成功经验，对开展我国地方治理能力评价的理论研究和实践探索，具有重要的借鉴意义.

2 英美日地方治理能力评价的实践

2.1 英国地方治理能力的评价

地方公共服务质量一直为英国政府所重视.1980年保守党推行由中央政府主导的评价制度，以改善地方公共服务效率；1992年梅杰首相进一步制定地方宪章，每年由审计委员会以绩效指标对地方公共服务绩效表现进行评价；1997年工党推行“最佳价值”评价方案，将原有的绩效指标改由价值指标取代.但随着实践的深入，“最佳价值”实践逐渐受到质疑，比如评价指标数量太多，许多指标的评价结果难以进行横向比较，只能进行纵向比较[6].2002年，英国国家审计办公室为了弥补上述缺陷，同时回应各方质疑，正式推行一个新的绩效评价体系——全面绩效评价.该体系在保留和改进最佳价值指标的基础上，引入了改进能力、战略使命等绩效评价的软指标，由审计委员会每年对各地方治理绩效进行评价[7].全面绩效评价包括3种模式：地方治理与县议会评价、区议会评价、消防与救助部门评价.3种评价模式的评价维度相同，只是评价架构及做法稍有不同.如地方治理与县议会评价的维度包括服务、方向性、资源使用和组织评价.其中，组织评价用以评价地方治理机关在使命、内部绩效管理、能力、优先发展策略及成就等5部分表现.资源使用评价则评价地方治理机关财务管理、财务内部控制、财务信用、财务报告、经费效益的效能.服务评价则评价地方治理机关的施政表现，包含与儿童、青年相关业务、成人社会服务、住宅、环境、文化、福利、消防等.方向性评价则由审计委员会评价地方治理机关一年以来的改善结果，评价内容包括地方治理机关改进工作的具体证据以及投资效益与服务品质是否同时改进.

在全面绩效评价体系中，英国采用全国共同性指标与地方个别性指标并存运行的做法.为便于地方选定个别性指标，英国已发展出地方绩效指标资料库，各地方可在服务评价维度中自行选取合适的指标.该资料库已发展出艺术、生物多样性、社区参与、社会安全、文化服务、民主服务、教育、环境服务、交通运输、住宅、计划与发展、采购、生活品质、老年服务、社会服务、街道景观等11大类别，275项指标.全面绩效评价的评价结果包括强弱度、方向性两种，其中组织评价、资源使用评价、服务评价以强弱度方式呈现，方向性评价则以方向性方式呈现.为使评价内容更能符合社会环境与地方施政需求，2009年以来英国实施了全面地区评价（Comprehensive Area Assessment，CAA）体系，主要关注地方政府单独或者合作提供公共服务的水平.该体系以国家指标体系为基础，建立了由组织评价和地区评价两个层面构成的新框架，两者间有明确的职责划分，互相支持而不重叠[8].其中，组织评价对地区内单个公共组织的资源使用和管理绩效进行评价；地区评价主要关注整个地区公共服务的供给状况，聚焦于卫生、经济前景和社区安全等达成一致的优先事项，以及它们改进的前景.

2.2 美国地方治理能力的评价

美国早期地方治理的主体为地方政府.1986年，为提高项目绩效和强化监督提供有用的工具，佛罗里达州通过法案，要求儿童、青少年和家庭服务中心评估由275个子项目组成的34个州政府项目的执行情况；通过评估也使政府工作人员以及其他人士养成了注重服务实际效果的思维和行动方式[9].1993年美国政府颁布了《政府绩效与结果法案》，旨在指导联邦及州政府开展绩效管理活动；1996年推行《政府绩效专案》，该专案由美国知名公共行政期刊《治理》于雪城大学公共事务研究所合作，针对美国地方政府治理能力进行为期6年的评价.美国地方政府在许多公共事务上具有独立性和自主性，因此，美国未出现全国性的与地方治理能力评价活动相关的法律法规，也未建立全国性的相关机构.各地参与评价的机构和组织并不统一，都是在各自所颁布的法律法规框架之内开展具体的地方治理能力评价活动.

美国地方治理能力评价核心理念是“顾客至上”.在克林顿政府时期，美国绩效评价委员会颁布《从繁文缛节到结果导向——创造一个少花钱多办事的政府》，明确提出把“顾客放在首要位置”作为重要改革目标.随后，该委员会又陆续出版《顾客至上：服务美国公众的标准》和《顾客至上：1995年服务美国民众的标准》，更加凸显了美国“顾客至上”的评价理念.美国地方治理能力的评价机构包括4类[10]：一是由基金会出资的专业评价机构.这类机构独立于政府之外开展治理能力评价活动，其活动经费由各类基金会资助，在财务上与政府机构并无关联.二是由地方政府作为成员组成联盟团体.各地方政府对共同面对的问题和挑战常常通过各种途径进行讨论，成员之间的交流与学习活动十分频繁.三是高等院校的研究机构.高等院校是美国主要科学研究机构之一，许多高校都设置有公共管理或公共政策等专业，以这些专业为基础开展与地方治理能力评价有关的项目研究，从理论与实践层面地方治理能力评价活动予以总结和指导.四是地方政府内部机构.审计工作在美国地方政府机构运转过程中十分重要，几乎涵盖了地方公共事务的方方面面.美国最具有代表性的评价模型是由美国雪城大学公共事务研究所与知名公共行政期刊《治理》合作设计的GPP模型.该评价模型由5项管理子系统组成，包括财政管理、资本管理、信息科技管理、人力资源管理、结果管理.其中，财政管理子系统主要评价预算分配、计划、预算执行、会计、财政报告、债务管理和投资等.人力资源管理子系统主要评价人力规划、用人、留任、奖惩和训练等.信息科技管理子系统主要评价硬件与软件使用绩效、各管理系统之间的整合程度、训练、成本和回报能力等.资本管理子系统主要评价长期规划、初期规划、资本与预算运用的相互影响、维护费用等.结果管理子系统主要评价策略性规划、绩效测量、执行绩效信息等.

2.3 日本地方治理能力的评价

在行政改革与地方治理过程中，日本重视地方的自主性和独立性.在中央政府积极推行治理能力评价情况下，依据总务省自治行政局行政体制整备室的规划，各都道府县、市町村等地方政府以自愿方式推行地方治理能力评价.日本并未立法规范地方政府必须推行治理能力评价，各地方可依据自身需求，自行颁布条例、规则、要纲或其他相关规定，以作为地方施行治理能力评价的依据.为提升地方治理能力评价的意愿，中央政府在财政内部报告与全国都道府县首长会议上，会提出地方施行治理能力评价的建议和要求.总务省则组成评价研究会，提供地方推行所需的各种相关知识和技术协助.日本地方治理能力评价模式大致包括3种类型.一是推动型，地方政府以评价作为推行地方综合施政计划的方法，通过评价结果管理施政计划的进度.二是改善型，评价以地方政府机关、重大业务等为范围，以结果导向方式，让机关经费、人力资源能够合理分配或改善.三是业务缩减型，为应对财经窘迫情况，通过治理能力评价结果，对不具有效益的机关、业务进行经费、人员缩编.

日本地方治理能力评价指标大多依据评价目的和类型进行设计.如推动型评价的地方政府会依据地方愿景与施政计划拟定指标，强调环境保护的地方政府会以当地与环境相关的指标进行评价，重视社会福利的地方政府则会以当地指定医院患者平均看诊时间、残障者能顺利搭乘公车的比率、无障碍空间设置情况等为指标.强调改善型的评价则多以人力使用状况、经费执行率、重大业务的执行进度等为指标.日本地方治理能力评价采用的评价方式包括机关自身的内部评价、跨机关的准内部评价和由机关以外第三方担任评价主体的外部评价.各地所使用的评价方式有相当大的弹性，基本上是综合使用内部评价、准内部评价和外部评价等多种方式.

3 我国地方治理能力评价的现状

近几年，有关地方治理的绩效评价、地方治理能力等问题也引起了国内学者及实践部门的关注，但直接对地方治理能力进行评价的研究与实践尚不多见.目前所形成的比较典型的治理评价框架或评价体系，主要是针对社会治理或公共治理绩效的评价.俞可平教授是国内最早探讨民主治理评价标准的学者.他提出的中国民主治理的主要评价标准包括法治、公民的政治参与、多样化、政治透明度、人权和公民权状况等15个，具体的评价指标和关注重点有98个[11].研究具有开创性，所提出的评价标准和评价指标具有很强的引导作用.包国宪教授在多年来从事政府绩效评估研究的基础上，围绕善治这个公共治理的根本目标，从法治、参与、透明度、责任、效能、公平、可持续性等7个维度，提出了中国公共治理绩效评价指标体系[12].他主张让独立于政府以外的组织来从事公共治理评价以保证其客观性和公正性.胡税根和陈彪从输入、过程、输出、结果4个环节入手，提出了治理评价的13个维度，即：竞争、成本、能力、透明、公平公正、时限、效率、质量、责任、创新、环保、效果、满意度，并设计了通用的治理评估指标.此外，沈荣华教授以“昆明新政”为样本，建立由总体评价、具体评价和信心指数3项一级指标，交通状况、城中村改造、社会治安、市容市貌、环境保护、医疗改革、教育改革、住房消费、生活收入、官员形象和信心指数等14项二级指标构成的指标体系框架，对昆明地方治理的公众满意度进行实证评价.这些研究和实践成果，具有一定的开创性和创新性，但有些问题仍显薄弱.一是缺乏国家层面的地方治理能力评价的相关法律法规，以至于各地的评价体系的设计和评价行为的实施无法可依、无章可循，造成盲目性和随意性.二是评价行为主要是由治理主体主导，第三方参与地方治理能力评价的渠道不畅，以至于评价结果的可信度不高、各方参与的积极性不高.三是各地所采用的评价指标体系，未能体现各地经济社会发展的特点和治理的实际需要，以至于评价结果缺乏实用性，对治理效果的提升未能起到实际作用.

4 英美日地方治理能力评价的启示

4.1 创造有利于地方治理能力评价的制度环境

英美日地方治理能力评价取得成功的关键在于其良好的制度环境.英国在《地方政府法》制定中，就高度重视地方公共服务质量，并将其作为评价地方的主要依据.美国政府颁布旨在指导联邦及州政府开展绩效管理活动的《政府绩效与结果法案》，以及由美国知名公共行政期刊《治理》与雪城大学公共事务研究所合作推行的《政府绩效专案》，对美国地方政府治理能力进行定期的评价.虽然日本未立法规范地方政府必须推行治理能力评价，但日本重视地方的自主性和独立性，鼓励各地方可依据自身需求，自行颁布条例、规则、要纲或其他相关规定，以作为地方施行治理能力评价的依据.对于我国而言，推进国家治理体系和治理能力现代化尚处于起步阶段，治理能力评价的理论与实践尚不成熟，若要推行地方治理能力评价必须创造相应的实施环境、建立有效的制度保障；必须把治理能力评价纳入到推进国家治理体系和治理能力现代化的总体方案中，作为全面深化改革的重要内容.

4.2 构建科学的地方治理能力评价组织体系

地方治理属于多元主体治理，地方治理能力评价属于社会性评价，国外地方治理能力评价的通行做法和实践经验，主要是由独立于治理主体以外的组织和治理主体来共同负责实施.如美国地方治理能力的评价机构就包括由基金会出资的专业评价机构、以地方政府为成员的联盟团体、高等院校的研究机构和地方政府内部机构.日本地方治理能力评价采用的评价方式包括机关自身的内部评价、跨机关的准内部评价和由机关以外第三方担任评价主体的外部评价.借鉴国外经验，建立科学的评价组织体系势在必行.其一，独立于治理主体以外的外部组织评价.主要对地方治理的效果、治理主体的职能履行、廉政建设、执法状况等整体表现方面的内容进行评价.由独立于治理主体以外的外部组织负责地方治理能力评价，可以在一定程度上确保评价主体表达出真实的评价结果，避免出现心理防御，使评价结果的准确度和公信力更高.此外，外部组织在人才、理论和实践等方面具有一定的优势，能运用所拥有的专业化技术与方法，科学制定评价指标、全面收集与处理评价数据、准确计算与判断评价结果，能提高评价的科学化水平.其二，由治理主体进行的内部评价.主要评价治理效益、治理成本、治理主体工作人员的德能勤绩等方面的表现等.通过外部评价与内部评价的结合，不仅能得出地方治理能力的水平，还能得出地方治理能力水平高低的原因.

4.3 设计符合地方特点的治理能力评价指标体系

评价指标是用来反映和概括地方治理能力水平的概念和具体示标，是构成治理能力评价系统的核心环节.评价指标具有航标性的战略导向作用，可引导着地方治理的未来方向，直接反映地方治理能力的状况，因此科学设定评价指标体系意义重大.但各地的资源禀赋、发展阶段、发展路径和战略任务等各不相同，使用整齐划一的评价指标体系对各地治理能力进行评价是不科学的.比如，英国已发展出地方绩效指标资料库，各地方可在绩效指标资料库中选取适合的指标；美国设计了政府绩效指示器模型、成果投资模型和政府绩效项目评价模型等，供地方根据实际情况选择.对于我国而言，设计符合地方特点的治理能力评价指标体系是地方治理能力评价的一项重要工程，也是地方治理能力评价的一个难点和焦点.其一，评价指标体系要体现地方治理的最终目标——善治.善治是公共利益最大化的社会治理过程，它体现了社会权利的涵义和对人的全面发展的重视，本质在于政府与公民对公共生活的合作治理，是地方治理的终极追求.其二，指标的设定要具有针对性.我国各地的经济社会发展极不平衡，东部、中部与西部，城市与乡村之间差距巨大；且行政层级众多，每个层级的职责权限不同，治理过程各有侧重和特点.因此，应根据区域的发展阶段和治理的实际需要，制定切合实际的目标，并按评价内容确定轻重缓急，按有效性和可行性设计地方治理能力评价指标体系.

4.4 合理的运用地方治理能力评价结果

地方治理能力评价的主要目的就是合理运用地方治理能力评价结果，这是地方治理能力评价程序中最重要的一环，也是地方治理能力评价动力之源.日本将地方治理能力评价的结果，作为各地方预算审定、编制管理、下年度重点施政方针拟定的直接依据.要切实提升地方治理能力评价的实效性，实现地方治理能力评价的目标，就必须合理的运用地方治理能力评价结果.英国地方治理能力评价能取得良好效果的关键在于，其地方治理能力评价结果得到了合理运用.合理运用评价结果，需要把评价的结果与评价对象的利益挂钩，才能充分调动评价主体和客体参与评价过程的自觉性和主动性.其一，地方治理行为实现治理目标的程度，需要运用地方治理能力评价结果进行检验.地方治理能力评价最基本的目的就是评价地方治理的目标实现程度，并总结地方治理行为成功的经验、存在的差距及其原因，应采取的具体对策和措施.其二，地方治理过程的预算管理需要运用评价结果进行优化.编制地方治理预算的重要依据和基础便是地方治理能力评价的结果，离开了评价，治理预算也就无从谈起.运用治理能力评价结果优化基本支出预算、优化项目支出预算、增强预算执行的刚性.其三，地方治理能力评价的激励和约束机制的实施需要依据评价结果.利用评价结果，有效实施地方治理能力评价的激励机制、监督机制、申诉机制、责任机制以及资源调适机制等，以督促各相关主体在地方治理能力评价过程中扮演积极角色，而不是一评了事.

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