雾霾治理的生态税路径探究

杨郭雯

(华东政法大学 经济法学院，上海　200042)



雾霾治理的生态税路径探究

杨郭雯

(华东政法大学 经济法学院，上海200042)

当下我国对于雾霾治理可参考的法律途径集中于大气污染防治法和环境保护法等，缺乏具体措施的运用。通过域外经验的学习，各国的税法体系逐渐走向生态化和绿色化，针对具体污染物也规定了详尽的税收,我国雾霾治理也应当使生态税有所助力。在生态税体系的构建之中，应以污染源为基础，设立具体的税种, 就我国雾霾污染的形成，应当设置二氧化硫排放税、尾气排放税、工业污染税以及焚烧垃圾税，从源头上防控污染。

雾霾；污染物；生态税；治理

一　雾霾治理与生态税概述

1.雾霾治理的紧迫形势。

在几年前，雾霾污染突然进入了人们的视野，并得到大家的密切关注。雾霾污染是大气污染的表现形式之一，近几年在我国变得猛烈起来，对人们的身体健康和我国社会发展都造成了严重影响。经调查，我国雾霾污染的主要成分为PM2.5，而PM2.5主要来自燃煤、汽车尾气、垃圾焚烧、工业污染和二次无机气溶胶。在北京、天津、河南等地，雾霾似乎随时到来，而且愈加猛烈起来。根据2012年颁布的环境空气质量标准，在2013年监测了PM2.5浓度值的74个城市中，只有拉萨、海口、舟山是符合国家标准的，而其他城市均不达标，尤其是京津冀地区，年均浓度是标准的三倍。[1]雾霾的危害主要有以下几点：一是雾霾对呼吸道和肺部产生巨大影响，其遮蔽阳光，使细菌增加，触发感染；二是阴霾天中的颗粒污染物对心脏的危害，心脏疾病很可能因此发生。三是雾霾对心血管疾病的触发。四是雾霾天气会刺激抑郁情绪的发生。

2.生态税的治理途径。

在我国，对于生态税并没有一个明确的定义，学者对其的定义多少有些出入。一般而言，狭义的生态税仅指环境污染税，即一国政府为了限制环境污染的程度、范围，在污染物向自然环境排放的最后阶段对其征收的税种。而广义的生态税是指针对一切单位和个人的开发、利用环境资源的行为，按其对环境资源的利用程度和开发程度，以及对环境的污染破坏程度征收的一种税收。[2]相较来说，采取较为狭义具体的定义对于制度设计和问题解决是更为适宜的。生态税①对雾霾的治理，其原理与可行性主要集中于几个理论，包括外部性理论、公共物品理论和环境权利成本理论。

(1)外部性理论。

外部性这个概念是由马歇尔(Marshell)先提出来的，由外部经济一词而来，指社会经济中的外部性效益。[3]庇古发展了外部性理论，认为外部性是私人成本和社会成本之间的差异，并且，其将外部性效应分为正、负两种，形成较为完整和全面的外部性理论。[4]一般认为，外部性是指消费或生产活动中产生的作用于其他主体而非活动主体的一种间接性影响，而这一影响并非是通过价格机制实现的。[5]外部性问题在环境领域的表现十分明显，雾霾就是很好的例子。应用煤炭、石油等燃料排放污染物质的活动主体，一方面自身的经济利益或者说是消费利益得到了实现，但是其行为所引起的环境危机却大大影响了其他主体的利益。

(2)公共物品理论。

根据萨缪尔森的定义，公共物品是指任何个人对某种物品的使用消费都不会减少其他人对这种物品的消费。[6]对于公共物品理论最著名的例子即为“公地的悲剧”。仅仅依靠市场的自由调节是无法满足公众对公共物品的需要的，因而需要政府的干预，以解决公共物品滥用的问题。征收生态税是比较可行的方法，通过对公共物品征收生态税，对其价值予以重新定位，有利于资源的优化配置以及提高使用效率。

(3)环境权利成本理论。

基于霍尔姆斯、桑斯坦的权利成本思想，权利是有成本的，[7]环境权作为一种权利当然也是有成本的。如之前所提到的，权利的成本是以支付税款为代价，那么，生态税就是公民享有环境权而需要支付的成本，生态税治理雾霾的原理在环境权利成本理论中得以彰显。

3.雾霾生态税的学科研究现状。

我国已有的关于雾霾与生态税的研究并不少，学界对于雾霾的治理也不缺法律途径的思考。现有的研究主要从雾霾角度切入和从生态税角度切入两种分析。有学者认为，对于雾霾的治理，主要有三大方面：包括预防层面需要完善的制度措施、治理过程中需要完善的制度以及完善问责和救济机制。[8]②有些学者提出雾霾环境的责任立法应当创新，并且针对雾霾环境建立新的责任体系。[9]也有的观点认为应当加强有关法律层面的治理，包括提高企业非法排污处罚力度，强调政府治理责任，进行雾霾治理信息公开的机制建设以及尝试公益诉讼等。[10]由此可见，在有关于雾霾治理的法律层面的研究分析中，生态税的路径分析在理论上尚存在着缺位。近年来，随着学界在生态税领域研究的深入，我们已经认识到了我国目前生态税种少，范围狭小，并且要完善和改革生态税相关税种，细化制度设计。[11]但即便如此，直接以生态税背景予以讨论的观点却不在多数，大部分的研究仍是基于现有环境税的角度进行的讨论。包括认为要开征环境污染税，取消排污收费制度代之以征收污染税，并讨论了税种名称的确定与税目的确定，[12]以及要使生态税法与现行财税体制相协调，对现行税法之中具有生态意义的税种进行改造，对现行税法中生态要素的比例予以调整，完善现行税法中保护生态的优惠措施。[13]综合现有的文献不难得出，在目前我国生态税的理论研究当中，对于生态税之于雾霾治理的作用考量还并不明确，同时也没有一个细致的雾霾治理生态税途径构建思路。

二　我国雾霾治理的现状

1.雾霾的成因调查。

雾霾是不同的天气和污染共同作用所导致的。天气是雾霾发生的次要因素，但是天气条件是很难由人为予以改变的。因而研究的关注点应当放在污染物质上。而雾霾的污染物质，主要是PM2.5。根据中科院的观测结果，对2009年以后三年的北京、天津、河北等多城市的PM2.5来源空间加以分析，得出结论：燃煤、餐饮、工业以及机动车都是北京、天津、河北保定和唐山四个城市的PM2.5的主要来源。其中，河北城市燃煤、机动车、工业和餐饮所占份额分别约为44%、14%、9%和8%，天津分别约为25%、21%、18%和6%，北京的则为30%、22%、12%和13%。[14]③

另外，根据中科院2013年12月对京PM2.5成分及源探究不同季节变化得出结论，北京地区PM2.5有六大源头，包括土壤尘、燃煤、生物质燃烧、汽车尾气与垃圾焚烧、工业污染和二次无机气溶胶，它们所占的比例分别为15%、18%、12%、4%、25%和26%。[15]④

2.已有法律对污染物的规制。

当前我国对污染物进行规制，防治雾霾的法律(均采简称)主要有：环保法，在“防治污染和其他公害”一章，规定清洁能源应当是企业的首选，采用的工艺和设备应当是资源利用率高、污染物排放量少的，利用的技术应当有利于废弃物综合利用和污染物无害化处理，减少污染物的产生。⑤应该说，整个第四章都有规定对污染物的防治；大气污染防治法。 其立法目的与环境保护法相当，第四章专章规定大气污染防治的措施，此外还对工业污染、机动车船污染、扬尘污染等防治做了具体规定；清洁生产促进法，专章规定清洁生产的实施，对设备以及工艺做出了要求；循环经济促进法，该法确定了资源化、减量化和再利用规则；大气污染防治行动计划， 该“计划”提出雾霾治理的奋斗目标，且做出了蓝图式的原则规定。⑥除以上的法律规定外，还有一些地方法涉及污染物治理。

从生态税这个视角来看我国现行税制，会发现我国当前所实行的税法制度的生态化水平还很低。下图为我国资源税等环境相关税收在税收总额中所占比例的比较图(数据为2000-2006年)：(亿元)⑦

3.现有税法体系的问题与缺陷。

现今税法体系显现的缺陷主要有税收种类不充足，收取标准偏低，足额征收缺乏保障等。仅在2015年，《中华人民共和国环境保护税法(征求意见稿)》由国务院法制办公布，[16]就相关应税污染物进行了规定，尽管如此，之后也便没有下文。就上文所提供的图表来看，可以发现有关环境保护方面的税收极低，且税种的规定过于宽泛，标准也不够明确。就雾霾治理角度来说，没有明确能够直接适用的税种，资源税、消费税等具备生态保护功能的传统税种规定模糊，排污税或者碳税等重要的生态税种均处于缺位状态。

三　域外雾霾治理的税法经验借鉴

英国、美国等西方国家，通过立法的方式来治理空气污染，不同国家均将生态税制度引入到环境保护的工作中，并希望通过这种方式将污染的外部性问题内部化，并通过税收优惠制度予以激励，力求经济发展与环境的平衡。[17]

1.美国。

在二十世纪六十年代，美国的环境保护运动逐渐兴起，此后，美国政府决定要把环保工作置于政府日常任务的重点位置，并强调环境立法和司法各方面的执行力。二十世纪五十年代，美国制定颁布《空气污染控制法》，二十世纪六十年代制定并颁布《空气污染控制法》、然后三年以后颁布《清洁空气法》、五年以后出台《机动车空气污染控制法》，再过两年，又出台《空气质量法》。然而，这一系列法律并没有起到显著的效果。1970年《清洁空气法》正式出台，其关键作用在环保工作中得以发挥。1977年，美国国会对《联邦清洁空气法案》进行修订，其中规定，在烟雾污染严重的地区，司机必须对汽车进行维修，如果其汽车没有通过常规的排放测试。[18]二十一世纪初，美国环保局针对 PM2.5 标准再次进行了修订，并且规定了更为严厉的PM2.5最高浓度、年平均浓度标准(24小时为一个周期)等。

另外, 美国政府还先后推行各种不同的生态税种，包括：消费税(针对破坏臭氧的化学产品)、汽油税(由两级政府征收)、其他与汽车使用相关的税收和费用、开采税(主要针对石油资源)、环境收入税(纳税人仅为法人)。[19]

2.欧盟各国。

欧盟的生态税收在二十世纪七十年代到八十年代是起步阶段，这一时期的税收形式还未体现出生态色彩，而是以收费的形式存在，是为治理环境污染而收取的补偿成本的收费，所遵循的是“污染者付费”原则。[20]丹麦在二十世纪八十年代开始征收填埋和焚烧垃圾税；此后的几年内，芬兰、瑞典、挪威和丹麦依次引入二氧化碳税，欧盟的二氧化碳税主要针对矿物燃料征收，以期许二氧化碳排放的减少。欧盟的生态税收制度的建设主要分为两大路径：融入性税制改革和独立性税制改革。第一种是对原有的税种按照环境保护的要求进行生态化改良，是内涵型税制改革。第二种是税收制度全面生态化，开设新的生态税种，是外延性税制改革。

生态税在欧盟各国税收总额中占据了较为突出的部分。这些国家的经验为我们提供了有利的参照。设计较为完善的生态税制度有利于我国当前雾霾污染的治理，其中既包括税收种类的细化，也蕴含收取标准的提高。

四　我国雾霾治理的生态税法体系构建尝试

1.以污染源为基础设立新的税目。

对于我国现行的生态税收来说，税收体系还不够完善,局限于对资源收税,实际上并没有专门对污染收税,从某种角度来说，资源税收也不是合情合理。为了完善我国现行有关生态保护的税收体系,减轻雾霾污染所带来的困扰，应当借鉴各国先进的立法经验, 以污染源为基础增加具体的税目，形成生态税和资源税并行的税法体系。

就已有数据资料来看，造成雾霾灾害的污染源主要有燃煤、汽车尾气、工业污染、垃圾焚烧以及二次无机气溶胶(以硫酸盐、硝酸盐为主要成分)。为了通过生态税收的路径减轻雾霾污染，应当尝试有针对性的，以这些污染源为基础设计税目。

(1)二氧化硫污染税。

该税的设计主要是基于燃煤以及二次无机气溶胶。之前有提到，二次无机气溶胶的成分主要为硫酸盐和硝酸盐，硫酸盐是由于硫燃烧生成二氧化硫，二氧化硫遇水蒸气形成亚硫酸，硫酸和地壳中金属氧化物反应而成。经研究，燃煤造成了二氧化硫的大量产生，近些年，我国电力市场⑧排放的二氧化硫大概占全国的二分之一以上，其中燃煤行业是电力行业中污染最为严重的部分。因而，针对燃煤及二次无机气溶胶污染源设计二氧化硫污染税是合理的。课税对象为所排放的二氧化硫，纳税人为排放二氧化硫的燃煤电厂及其他燃煤行业。计税应当以二氧化硫的排放量为参照，且根据其排放浓稠比例，按照阶梯式的累进税率，从量征收。

(2)尾气排放税。

该税的设计主要针对汽车尾气。很多人认为消费者并没有责任去减少尾气的排放，排放污染都是汽车企业所造成的，何须消费者来承担这个责任。然而，排放税应当是针对直接污染者的，理应为消费者。根据我国的政策，小排量的汽车免收购置税，可见消费者是有选择权的。汽车生产商众多，可选择性也高，购买者的选择会偏向于小排量、较低税收的汽车，以消费者为导向，使得汽车工业不断升级和优化其技术。尾气排放税的课税对象为汽车尾气，纳税人为消费者，计税应当以尾气排放量为依据，从量计征。

(3)工业污染税。

该税针对工业污染，是以我国领土内的企业及个体经营者在日常的生产活动中排放的烟雾粉尘和有害气体(除二氧化硫)为课税对象。纳税人为排放这些污染物的单位和个人。计税应当参照二氧化硫污染税，采取相似的方法。

(4)焚烧垃圾税。

该税针对垃圾焚烧产生的污染。以焚烧的垃圾为课税对象，纳税人为焚烧垃圾的单位和个人。针对不同的垃圾种类应当设置不同的征税方法，含有毒物质和不含有毒物质的垃圾应当予以区分，采取有差别的定额税率，从量计征。

2.完善生态税收优惠政策。

生态税收优惠应当针对环保技术的研发和引进、环保产品的生产和使用、对环保技术的投资以及对环保行为的鼓励方面。一方面，采取低税率、减免税负、退税等措施；另一方面，要取消那些不利于环保的其他政策。

雾霾污染是一种严重的大气污染，如今，其已经深入百姓的生活，对人们的身心以及整个社会发展都产生了不可忽视的负面影响。雾霾污染的日益严重要求我们一定要更加重视环境的保护，加强大气污染防治，达到经济与环境共同发展的目的。在雾霾治理的生态税路径的探索中，建立更为合理的税法体系，针对形成雾霾的污染源设置生态税收成为题中之意。通过对域外经验的借鉴，并立足于我国国情，我国应当增加新的生态税种，并使我国税法体系逐渐生态化、绿色化，才能助力雾霾污染的治理。就我国雾霾污染的形成，应当设置二氧化硫排放税、尾气排放税、工业污染税以及焚烧垃圾税，从源头上防控污染。

注释

①本文所称的生态税，是指以污染物为基础所设立之税目的狭义概念。探讨的范围是在生态税税种的框架下，对税品种本身的设计和实施进行研究，这些品种是以征收对象(污染物)为划分依据的，但同时也会涉及广义生态税的讨论。

②三大方面的内容包括：预防层面是环境立法理念转变、法律中规定PM2.5的防治措施、环评中加入PM2.5评价指标、完善雾霾防治规划制度、建立雾霾检测和预警机制、调整产业政策目录；治理过程层面是完善总量控制制度、加强机动车尾气排放监管、监理雾霾区域联防机制、建立雾霾灾后评估制度和完善雾霾污染源在线监测制度；问责救济层面是完善政府问责、完善司法诉讼机制、加大违法行为处罚力度、强化企业和公众的环境责任、公众参与。

③图表根据相关数据整理。

④图表根据相关数据整理。

⑤《中华人民共和国环境保护法》第40条。

⑥国务院关于印发《大气污染防治行动计划》的通知。

⑦数据来自网络及中国税务年鉴。

⑧电力市场是基于市场经济原则，为实现电力商品交换的电力工业组织结构、经营管理和运行规则的总和。概念解释来自《中国电力百科全书》，北京.中国电力出版社，2001年版，第55-56页。

[1]吴志功.京津冀雾霾治理一体化研究[M].北京：科学出版社，2015.

[2]陈少英.生态税法论[M].北京：北京大学出版社，2008：93.

[3]Marshell. Principle of Economics[M].8th Edition, published by Mac Millan, 1969：221.

[4]Nicolas Wallart, The Political Economy of Environment Taxes[M].Edward Elgar Publishing Limited, 1999：9.

[5]Laffont, J.J. “externalities.” The New Palgrave Dictionary of Economics[M].Second Edition. Eds. Steven N. Durlauf and Lawrence E. Blume. Palgrave Mac millan,2008.

[6]Samuelson. The pure theory of public expenditures[J].The Review of Economics and Statistics,1954(36)：387-389.

[7]史蒂芬·霍尔姆斯， 凯斯·R·桑斯坦.权利的成本——为什么自由依赖于税[M].毕竞悦，译.北京：北京大学出版社，2004.

[8]白洋，刘晓源. “雾霾”成因的深层法律思考及防治对策[J].中国地质大学学报：社会科学版， 2013(13) ：30.

[9]王波，郜峰.雾霾环境责任立法创新研究——基于现代环境责任的视角[J].中国软科学， 2015(3)：7.

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[11]焦盛荣.论我国生态税法律制度的构建与完善[J].兰州大学学报，2009(5):98.

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[13]陈少英. 生态税法论[M]. 北京：北京大学出版社，2008：221-224.

[14]孙爱民. 治霾，中科院在行动[N]. 中国科学报，2014-03-05(2).

[15]科学家查明北京雾霾6大主要贡献源[EB/OL]. 新华网. http://news.xinhuanet.com/local/2013-12/30/c_118769804.htm， 2013-12-30.

[16]中华人民共和国环境保护税法(征求意见稿)[全文] [EB/OL]. 法治中国. http://www.china.com.cn/legal/2015-06/10/content_35788868.htm， 2015-06-10.

[17]新能源立法潮用“生态税”促进雾霾消除. 中国经济报告[EB/OL].http://news.yuanlin.com/detail/2016114/229456.htm， 2016-01-14.

[18]奇普·雅各布斯，威廉·凯莉.洛杉矶雾霾启示录[M].上海：上海科学技术出版社，2014：184.

[19]邹卫中.美国生态税制及借鉴[J].贵州商业高等专科学校学报，2016(4).

[20]王金霞.欧盟税收制度生态化研究[D].吉林大学，2010.

Class No.:F062.2Document Mark：A

(责任编辑：宋瑞斌)

On Ecological Tax in Controlling Haze Pollution

Yang Guowen

(School of Economic Law, East China University of Political Science and Law, Shanghai 200042，China)

Legal means in controlling haze pollution in China are “Law of the People’s Public of China on the Prevention and Control of Atmospheric Pollution” and “ Environmental Protection Act”. In light of foreign experiences, we found tax system in every country becomes ecological and green, and detailed taxes for specific pollutants were set, our country should give play to the eco-tax. As for the establishment of eo-tax system, we should set specific taxes. Such as “Sulfur dioxide emissions tax”, “Vehicle emissions tax”, “Industrial pollution tax” and “Burning garbage tax” to control pollution.

haze pollution; pollutants; ecological tax; control

杨郭雯，在读硕士，华东政法大学经济法学院经济法专业。

1672-6758(2016)10-0053-5

F062.2

A