土地征收进程中不同参与主体行为研究*

李梓旗，陈新岗

（山东大学经济学院，济南250100）

土地征收进程中不同参与主体行为研究*

李梓旗，陈新岗

（山东大学经济学院，济南250100）

城镇化进程中农民集体所有土地转变为城市国有土地，在该过程中产生大量的土地增值收益。地方政府、用地企业、村委会和农民在土地增值收益分配中有不同的行为表现，其根本原因在于利益分配冲突。从不同主体行为角度对土地增值收益分配中利益冲突问题进行研究，有利于探讨利益冲突背后的原因并提出有针对性的政策建议。

城镇化；土地征收；土地补偿；土地增值；地方政府；主体行为；博弈论

城镇化进程中农民集体所有土地转变为城市国有土地产生了大量的土地增值收益，并在地方政府、用地企业和农民（村委会）之间分配。土地增值收益在不同主体之间的分配可划分为两个层次：第一个层次为地方政府、用地企业和村委会之间的分配，其中村委会代表农民与地方政府、用地企业谈判；第二层次是村委会与地方政府、用地企业谈判获得一定土地增值收益比例后，在村集体内部进行分配（张广辉，2013）［1］。不同主体在不同层次分配过程中有不同的行为表现，究其根本原因在于利益分配冲突。

一、土地增值收益第一层次分配主体的行为

土地增值收益第一层次分配在地方政府、用地企业和村委会之间展开，不同主体在土地增值收益第一层次分配中有不同的行为表现。

1．政府行为

地方政府行为受农村土地产权制度与分税制改革影响。财政分权背景下地方政府面临“财权上移、事权下放”的困境，预算内财政收入与支出存在缺口，激励其寻求预算外财政收入来源。当前的土地产权制度与征地制度为地方政府获得预算外土地财政收入提供了可能，土地财政对地方经济增长的正向影响在实证分析中也得到了验证（岳树民、卢艺，2016）［2］。

地方政府通过征收方式获得农民集体所有土地过程中至少存在三方面问题（李增刚，2015）［3］：

（1）“公共利益”的界定。地方政府征收农民集体所有土地必须符合公共利益要求，但并没有给出具体的公共利益范围，这为地方政府在公共利益界定方面提供了较大操作空间。

（2）征地补偿。征地补偿是土地增值收益的一部分，土地增值收益由土地用途转变产生。土地用途转变分两阶段：第一阶段为农民集体所有土地转变为城市国有土地，即农业用途转变为非农用途；第二阶段为用地企业通过招标、拍卖等方式获得由农民集体所有土地转变而来的国有土地。土地用途转变的两个阶段对应着土地增值收益的两层次分配过程。村委会代表失地农民在第一层次分配中与地方政府博弈获得土地补偿。地方政府在第一层次分配中决定着土地补偿标准等的确定。

（3）征收程序。李增刚（2015）［3］指出土地征收程序有三方面的不合理之处：首先，地方政府在土地征收过程中扮演“多肩挑”角色。地方政府在土地征收中充当“征地主体”、“管理主体”、“批准主体”和“矛盾解决主体”等多重角色，使得其在土地征收中有绝对权力，土地征收程序难免有不公之处。其次，地方政府在土地征收中处于垄断地位。地方政府通过较低价格获得农民集体所有土地，再高价将土地使用权出让给用地企业，获得垄断收益，影响到农民和用地企业的利益。最后，当征地补偿方案存在争议时，地方政府亦可实施土地征收方案。这些都可能导致地方政府和村委会以及农民之间冲突的发生。

在上述三个问题中，无论是“公共利益”界定、“征地补偿”确定还是土地征收程序实施过程，地方政府都处于绝对优势地位。首先，地方政府在公共利益界定中的权利以及公共利益界定的不确定性会导致利益冲突的发生；其次，土地财政是土地增值收益的一部分，土地财政收入在地方财政收入中占有较高比例，是地方政府发展地方经济的主要财政来源，这可能导致地方政府在土地征收过程中产生一些违法行为；最后，地方政府在土地征收程序中的多重角色，为利益冲突的发生提供了可能。

2．用地企业视角：政企合谋

一般而言，企业利用土地从事非农产业生产带来的收益高于从事农业生产的收益。地方政府的“土地财政”压力（范子英，2016）［4］或者“土地引资”动机（王岳龙、邹秀清，2016）［5］都可能使得其与用地企业在土地征收中合谋，导致土地违法现象的发生。土地违法现象的发生还在于地方政府拥有的强大权力。此外，一系列的制度安排也为地方政府与用地企业的合谋提供了可能：（1）农民集体所有土地产权的模糊性；（2）地方政府在土地征收程序中的主动权；（3）地方政府在土地一级市场中的垄断权力（梁若冰，2009）［6］。

3．村委会：失地农民的谈判代表

村委会代表失地农民与地方政府、用地企业博弈，获得一定份额的土地增值收益。村委会与地方政府、用地企业就土地增值收益份额的博弈是基于《土地管理法》。《土地管理法》第47条中规定了农民被征收土地按照土地的原有用途给予补偿，并规定了补偿的构成以及标准。但征地补偿实践中，征地补偿与土地征收后的用途密切相关，被征收土地用作房地产等非公共利益项目的补偿要高于公共利益项目（陈莹、谭术魁、张安录，2009）［7］。土地增值收益第一层次分配中的村委会一方面代表失地农民的利益，另一方面也可能发生与地方政府的合谋行为。

（1）村委会作为失地农民代表，在与地方政府和用地企业博弈过程中的行为也体现着失地农民的诉求。土地征收中的禀赋效应（endowment effect）、要挟问题（holdout problem）和集合问题（assembly problem）可能会导致利益冲突的发生（黄泰岩，2014）［8］。

首先，禀赋效应。无论是失地农民还是失地农民的谈判代表村委会①村委会是由本村村民构成的，也是失地农民。，他们对土地征收补偿的要求会高出为获得同一片土地所愿意支付的价格，这就是禀赋效应。禀赋效应的存在会提高土地征收过程中的交易成本，也可能会提高村委会以及失地农民的土地增值收益份额。但从全社会角度来看，这可能会造成社会福利的损失（W illiam，1995）［9］。

其次，要挟问题。当地方政府准备实施规划项目时，失地农民可能会要挟政府提高土地补偿价格，原因在于他们预期到地方政府放弃该项目的成本较高，进一步可能还会导致规划项目的延迟甚至中止（M iceli和 Sirmans，2007）［10］。村委会以及失地农民要挟行为的强度受到地方政府征收土地占失地农民土地面积比例大小的影响（Fischer和 Galetovic，2002；Bernson，2005）［11－12］。

最后，集合问题。地方政府在土地征收过程中面对着众多分散农户，不同农户对土地征收补偿的利益诉求存在差异，这在一定程度上提高了土地征收的交易成本。随着失地农户数量的不断增加，交易成本逐步上升，即交易成本与失地农民户数正相关，这就是土地征收中的集合问题。集合问题的存在一方面会导致项目供给不足，另一方面也会导致项目实施的延迟，造成无效率的土地资源配置（W illiam，1995）［9］。

禀赋效应、要挟问题与集合问题除了导致项目的延迟实施外，还会从不同角度上加剧村委会与地方政府和用地企业之间的矛盾，进一步导致利益冲突的发生。

（2）地方政府与村委会之间可能还存在合谋行为。合谋的可能原因有：首先，村委会虽然是失地农民的委托人，同时也是上级政府委托人，但上级政府与农民权力地位不对等可能会导致村委会的行为有助于上级政府，而损害失地农民的利益；其次，村委会干部的选举受上级政府影响较大，导致村委会在土地征收中可能也会与上级政府合谋；最后，村委会存在的外债也导致其在土地征收中可能与上级政府合谋。

二、土地增值收益第二层次分配中村委会与失地农民的行为

当土地增值收益份额在第一层次分配中确定以后，村委会负责土地增值收益第二层次分配，即在村集体内部分配。该过程中村委会与失地农民之间的冲突表现为以下几个方面。

1．土地补偿不同构成部分分配中的冲突

以耕地为例，被征收土地的补偿包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费三个部分。其中，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有，安置补助费由安置单位（村委会）进行发放，不需要安置的直接发放给被征收土地的安置人员，但村委会存在改变该部分补偿发放方式的可能性。

村集体内部的土地补偿分配存在成员权与收益权的冲突。农民通过土地承包经营权获得土地增值收益权，但是到底哪些人具备获得土地增值收益资格呢？这取决于农民集体成员权资格的界定。从理论上而言，农民集体成员权资格的界定包括以户籍判定的登记主义，以长期在农村当地居住判定的事实主义和以户籍为基础、以长期在该地居住判定的折衷主义三种；但在实践中面临着外嫁女户口未迁出、大学生外出上学户口变动大等诸多复杂现实，所以村委会与失地农民之间会因为农民集体成员权资格界定产生冲突（张广辉，2013）［1］。

2．失地农民补偿标准过低及“患不均”

按照被征收土地原有用途以及补偿规定，部分文献认为土地征收补偿过低是造成征地冲突的重要原因。但这不是导致利益冲突的全部原因：首先，不是所有征地补偿都较低，这与征收土地后用于公共利益还是非公共利益目的相关（陈莹、谭术魁、张安录，2009）［7］。其次，当被征收土地用于非公共利益获得较高补偿时就不会产生利益冲突吗？答案是否定的。此时的利益冲突来自两方面：一方面，被征收土地农民认为所获土地增值收益少于临近地区的征地补偿；另一方面，由于被征收土地原有用途存在差异，即使同一地区土地补偿的整体水平较高，该地区内部土地补偿也会存在高低之分，这会导致获得较低补偿的失地农民“患不均”于获得较高土地补偿农民。失地农民这两种“患不均”的想法，可能会导致土地征收中利益冲突的发生。

3．失地农民的利益表达

魏建、黄婉如（2012）［13］指出了失地农民的三种利益表达方式：首先，农民的“种房子”行为。当某一地区土地被收购方确定为征收区域后，农民为了获得更高补偿，可能会在空地上建起“地下无桩、砖里无浆、墙面无窗、房顶无钢”的四无房屋。其次，“买卖户口”行为。当房屋拆迁按照人口数补偿房屋时，失地农民可能会以货币购买房屋未被拆迁村民的户口，这样就可以获得更多房屋补偿面积。最后，失地农民可能会因为土地补偿问题而个体或者集体上访。

三、土地增值收益两层次分配中不同主体行为的约束

从参与主体角度而言，政府、用地企业、村委会以及失地农民等在土地增值收益分配中有不同行为表现，这些行为表现可能会损害不同主体的利益，那么如何约束不同主体的行为呢？

1．政府视角：经验借鉴

（1）公共利益界定与征收程序的美国经验。在美国，地方政府或是从事公益事业的法人可实施征用权获得土地并被用作“公共使用”，“公共使用”的界定逐步扩大为“公共目的”。在司法实践中，对“公共使用”的界定可能会导致公权私用现象的发生（Turk和 Korthals，2010）［14］。美国为防止土地征用权的滥用，通常是由立法机关来决定该土地征用是否符合“公共使用”的要求，征收方和决策方的分离会在一定程度上减少土地征用权的滥用。借鉴美国的经验，我国公共利益的界定以及征地的决策可由地方立法机关（地方代表大会及其常委）或者听证会制度来决定（李增刚，2015）［3］，这也在一定程度上解决了我国当前土地征收程序中存在的问题。

（2）土地补偿的确定。过低的土地补偿会损害失地农民利益，过高补偿可能还会导致失地农民因不当处置巨额资产而返贫，所以如何确定合理的土地补偿标准值得探讨。李增刚（2015）［3］指出，土地补偿标准确定应遵循三个标准：首先，地租理论和产权理论是土地征收补偿标准确定的理论基础。马克思地租理论认为，应根据地理位置、土地肥沃程度的差异性而缴纳不同的租金。进一步地，马克思认为土地价格与地租之间是成正比的，所以土地征收标准也应该与土地位置、用途等相关。此外，土地产权包括权能和收益，土地产权的权能范围大小能够给农民带来不同收益。其次，土地产权制度是土地征收补偿标准确定的法律基础。不同土地的产权属性存在差异，这也必然会给不同主体带来不同的补偿标准。例如，当土地属于集体所有，该村的集体成员拥有相同的承包经营权时，失地农民的土地补偿应该包括土地的所有权和使用权收益；当集体所有土地已经由农户或者集体成员承包时，宅基地、自留地等的补偿都会有差异。最后，土地征收补偿标准的确定还可以借鉴房地产交易的市场定价原则以及租赁价格等方式。

2．村委会与失地农民：要挟问题的解决与补偿诉求的实现

（1）不合理要挟问题的解决途径。禀赋效应、要挟问题与集合问题是紧密相关的，其核心都是补偿问题。国外的土地整理以及隐藏项目性质等方式能够为解决这些问题提供借鉴（黄泰岩，2014）［8］。

首先，土地整理。在新开发区域或者布满建筑物的城区都可以进行土地整理，土地供给的增加能够减少要挟问题的发生。对城市郊区正在“撤村建居”的城中村可以实施土地整理。此类区域的重要特征是土地部分属于国家所有，部分属于农民集体所有，项目的实施可能会面临要挟问题。此时可以让城中村农民留在原来区域，只进行土地整理而不开展土地征收，避免要挟问题。当某一区域大部分人愿意进行土地整理，而只有较少一部分人不愿意进行土地整理时，就可以对这少部分人实施征收（Turk和 Korthals，2010）［14］。

其次，政策调整。既然城市郊区农民集体所有土地征收中可能存在要挟问题，那么政府可以调整城市的发展政策。例如，政府可以降低在城市内部发展的投资，提高在城市郊区发展的投资，这样就会减少城市的扩展进而减少土地抵抗问题的出现次数（Turnbull，2005）［15］。

（2）失地农民补偿诉求的实现。首先，成员权与收益权的协调。村委会在第一层次土地增值收益分配中获得相应的土地增值收益份额，并负责在村集体内部的第二层次分配。如前文所述，耕地补偿包括地上附着物和青苗补偿、土地补偿与安置补助费。利益冲突的关键在于土地补偿的成员权界定问题，登记主义、事实主义和折衷主义三种成员权界定方式在不同地区有不同的实践，张广辉（2013）［1］根据现实案例划分了几类典型的成员权界定方式。

其次，合理与不合理诉求的实现途径。对于部分地区失地农民土地补偿较低问题，可通过上文总结的经验逐步提高他们的土地补偿。而对于“不患寡而不患均”的诉求，如何应对呢？如前文所讲，“种房子”“买卖户口”是失地农民为了获得更高的利益所采取的行为，实践中地方政府会采取有限容忍与选择性追踪。地方政府采取有限容忍的原因在于其目标是征地工作的顺利开展。当“种房子”或者“买卖户口”事件很大程度上影响到土地征收时，地方政府才会追究农民的违法责任，即对这些事件进行选择性追究。当这样的事件不影响土地征收进度时，地方政府一般都会采取有限容忍的态度（魏建、黄婉如，2012）［13］。

从实践中发现，地方政府对上访行为可能会采取高压否定和合理确认的态度，原因在于上级政府将上访情况作为考核地方官员的一个指标，所以地方政府最初肯定会采取高压否定的态度，在博弈过程中则可能满足失地农民的要求。

3．用地企业获取土地方式的转变：以集体经营性建设用地为例

地方政府土地财政收入的主要来源在于给予农民较低补偿与收取用地企业较高土地出让金之间的差额。地方政府在失地农民和用地企业之间对土地所有权和使用权的控制可能会导致失地农民没有获得较高的土地补偿，并进一步导致利益冲突的发生。那么，用地企业和失地农民之间能否直接进行土地交易呢？党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，在满足“用途管制”和“符合规划”的前提下，集体经营性建设用地可直接入市，这为用地企业提供了获取土地的新途径。

集体经营性建设用地入市的实践经历了改革开放至20世纪90年代末的严格控制、2000—2008年的探索和2008年以来的逐步放开三个阶段。集体经营性建设用地的直接入市存在着产权不明晰、收益分配机制不完善、影响地方政府财政收入、缺少相关法律法规（伍振军、林倩茹，2014）［16］、损害处于劣势地位的失地农民利益［17］、破坏耕地以及地方政府抵制等诸多问题。但在很多地方实践中也积累了诸多经验，如江苏昆山，湖北黄山、黄冈，四川郫县等地都对集体经营性建设用地入市进行了有益探索。

四、结 论

地方政府通过征收方式将农民集体所有土地转变为城市国有土地，土地用途的变更带来了高额的土地增值收益。土地征收过程中不同参与主体有不同的行为表现，而不同行为表现的关键在于土地增值收益分配。本文将土地增值收益划分为两个层次：第一层次是在地方政府、用地企业和村委会之间分配；第二层次是在村集体内部分配。从土地增值收益两个分配层次角度进行讨论，有助于更好对土地征收中不同主体的行为展开研究。其中，地方政府在土地征收中“公共利益”界定、“征地补偿”确定以及土地征收程序实施的过程中处于绝对优势地位，其有可能采取更有利于获得较高份额土地增值收益的行为，并存在与村委会合谋的可能性。

有效约束土地增值收益中不同主体的行为，可从以下几个方面入手：首先，借鉴发达国家“公共利益”、土地征收补偿以及征收程序方面的做法；其次，通过土地整理、政策调整以及成员权与收益权的协调约束村委会与农民的行为；最后，创新土地入市方式，如集体经营性建设用地直接入市以改变用地企业获得土地的方式等，调整不同主体之间的利益分配。

［1］张广辉．村集体内部的土地红利分配：成员权和收益权的冲突与协调 ［J］．现代经济探讨，2013（11）：73－77．

［2］岳树民，卢艺．土地财政影响中国经济增长的传导机制：数理模型推导及基于省际面板数据的分析 ［J］．财贸经济，2016（5）：37－47，105．

［3］李增刚．前提、标准和程序：中国土地征收补偿制度完善的方向 ［J］．学术月刊，2015（1）：24－30．

［4］范子英．土地财政的根源：财政压力还是投资冲动［J］．中国工业经济，2016（6）：18－31．

［5］王岳龙，邹秀清．土地出让：以地生财还是招商引资：基于居住 工业用地价格剪刀差的视角 ［J］．经济评论，2016（5）：68－82．

［6］梁若冰．财政分权下的晋升激励、部门利益与土地违法 ［J］．经济学（季刊），2009（1）：283－306．

［7］陈莹，谭术魁，张安录．公益性、非公益性土地征收补偿的差异性研究：基于湖北省四市54村543户农户问卷和83个征收案例的实证 ［J］．管理世界，2009（10）：72－79．

［8］黄泰岩．国外经济热点前沿（第11辑）［M］．北京：经济科学出版社，2014．

［9］W illiam A．The offer／ask disparity and just compensation for takings：a constitutional choice perspective［J］．International Review of Law and Econom ics，1995（15）：187－203．

［10］M iceli T J，Sirmans C F．The holdout problem，urban spraw l and em inent domain［J］．Journal of Housing Econom ics，2007（16）：309－319．

［11］Fischer A，Galetovic P．Highway franchising and real estate values：national bureau of econom ic research［J］．Journal of Urban Econom ics，2002，57（3）：432－448．

［12］Bernson B L．Themythology of holdout as a justification for em inent domain and public provision of roads［J］．The Independent Review，2005，10（2）：165－194．

［13］魏建，黄婉如．强者何以认可弱者的超限利益主张［J］．社会科学辑刊，2012（6）：99－106．

［14］Turk S S，Korthals A．How suitable is LR for renewal of inner city areas？an analysis for Turkey［J］．Cities，2010，27（5）：326－336．

［15］Turnbull G．The investment incentive effects of land use regulations［J］．Journal of Real Estate Finance and Econom ics，2005，31（4）：357－395．

［16］伍振军，林倩茹．农村集体经营性建设用地的政策演进与学术论争 ［J］．改革，2014（2）：113－119．

［17］郭萍，李大伟．美国国家公园土地政策及其对中国不可移动文物土地问题的启示 ［J］．沈阳工业大学学报（社会科学版），2015，8（3）：211－216．

Research on behavior of different participants in land expropriation process

LIZi-qi，CHEN Xin-gang
（School of Economics，Shandong University，Ji’nan 250100，China）

In the process of urbanization，the collectively owned land by farmers has been transformed into urban state-owned land，and a large amount of land value-added gains has been produced in the process．The local government，the land-using enterprises，the village committees and farmers have different behaviors in the distribution of land value-added income，whose fundamental reason lies in the conflict of interest distribution．The research on the conflict of interest in the distribution of land value-added benefits from the perspective of different subject behavior is helpful to explore the reasons behind the conflicts of interest and to put forward some pertinent policy suggestions．

urbanization；land expropriation；land compensation；land appreciation；local government；subject behavior；game theory

F 061．3

A

1674－0823（2017）06－0542－05

10．7688／j．issn．1674－0823．2017．06．11

2017－10－10

辽宁省哲学社会科学规划基金项目（L16CJY008）；辽宁省教育厅人文社会科学研究一般项目（W 2015182）；辽宁省社会科学界联合会课题（2017lslktyb－086）。

李梓旗（1993－），女，辽宁沈阳人，硕士生，主要从事农业问题等方面的研究。

* 本文已于2017－11－20 11∶16在中国知网优先数字出版。网络出版地址：http：∥www．cnki．net／kcms／detail／21．1558．C．20171120．1116．008．htm l

（责任编辑：吉海涛）