旅游社区参与公平的现实困境及其实现路径

柴寿升 龙春凤

(中国海洋大学 管理学院，山东 青岛 266100)

近年来，随着旅游业的快速发展，社区旅游开发在促进当地经济发展、增加就业机会、提升居民生活水平的同时，也给社区造成了交通拥堵、犯罪率上升、资源浪费和生活成本增加等负面效应。社区居民作为旅游地的核心利益相关者，既是旅游发展的受益者，也是其负面效应的主要承担者。社会交换理论认为，当居民感知旅游利益大于旅游成本时，会倾向于支持旅游发展；[1]当居民感知旅游成本大于旅游利益时，则容易对旅游业产生负面看法，进而阻碍旅游发展。[2]社区居民的旅游利益感知既包括物质层面又包括精神层面，当社区居民意识到利益分配不公平或利益诉求难以实现，且无法通过合法途径解决时，就会采取一些对抗措施，如陕西嘉陵江源头、山东崂山、四川峨眉山、河南万仙山、云南棋盘山等景区居民均通过堵路来维权，这不但干扰了旅游景区的正常运营及经济效益，对当地的声誉、社会和谐稳定也都造成巨大的负面影响。这一现象已经引发了学界的广泛关注。中国传统观念中“不患寡唯患不均”的观念由来已久，十九大报告中提出社会公平正义关系着社会的和谐稳定。就旅游社区而言，要解决社区公平正义问题，就首先要解决旅游社区参与公平的问题，努力实现社区旅游的相对公平、普遍惠民。鉴于此，本文旨在分析旅游社区参与公平面临的现实困境，剖析制约公平参与的深层原因，从而有针对性地提出旅游社区参与公平的发展路径，以期推动社区旅游和谐发展，提升社区居民获益感和幸福感，促进社区旅游健康、可持续发展。

一、研究回顾

(一)社区参与旅游的相关研究

1985年，Murphy提出社区参与旅游的构想，鼓励社区居民参与旅游的规划与决策，减少居民对旅游的消极态度和冲突情绪，确保旅游业在社区的顺利开展。[3]随后，社区参与旅游引发了学界的广泛关注，其成果主要集中在社区参与的作用、影响因素、效果评价及可持续发展与社区参与等方面。[4]相关学者指出，社区居民积极参与旅游有助于促进目的地旅游业的良好发展，[5]而社区参与程度取决于一系列的内外部因素，内部因素主要包括社区居民的旅游商业意识、旅游从业经验、旅游专业知识、参与旅游开发的能力等，[6-7]外部因素主要包括政府支持度、基础设施、管理机制及制度等。[8]同时，有学者通过构建指标体系，从政治、社会、生态、经济、技术、文化等方面对社区参与旅游的效果进行了评估。[9]此外，相关研究还指出社区参与旅游发展是推进旅游业可持续发展的主要手段和方法，参与程度越高，越有利于当地旅游业的可持续发展。

国内社区参与旅游的研究始于20世纪90年代，研究内容主要包括社区参与的概念、模式、问题及机制等方面。相关学者指出，社区参与旅游是指在旅游的决策、开发、规划、管理和监督等领域发展过程中，充分考虑社区居民的意见和需要，并将其视为旅游开发主体和参与主体，以保证旅游可持续发展和社区发展。[10]社区参与旅游发展模式也是学界关注的重点，主要包括社区主导型、政府主导型、旅游企业主导型、利益相关者共同参与型等。[11]此外，有学者指出我国社区参与旅游发展存在一定的问题，如社区参与权缺乏相关法律法规的保障、社区居民不愿意参与区域旅游决策和管理等，而解决这些问题亟需建立公平的产权交易制度、平等的对话机制、有效的培训教育机制、合理的利益分配机制等。[12]

(二)旅游公平的相关研究

公平理论又称社会比较理论，是由美国学者Adams提出的。该理论认为，个体在组织中并非注重自身得到报酬的绝对值，而是注重与他人比较的相对值，当个体感知公平时会产生积极的态度和行为，反之则会产生消极的态度和行为。20世纪70年代，国外学者开始研究旅游公平，研究内容主要涉及利益分配公平、旅游公平与可持续发展、旅游公平与社区参与等方面。[13]相关研究系统地分析了旅游开发过程中利益分配不公平的现象，指出该现象形成是政府政策、权力分配，以及社区存在的各种裙带关系等多方作用的结果，[14]其后果会引发旅游地社区居民的不满情绪，阻碍当地旅游业可持续发展，[15]而解决这一问题的关键则是增加社区居民的旅游收入和实施有效沟通，以促进社区居民旅游公平感。[16]同时，公平与旅游可持续发展也是学界关注的重点。相关学者指出，公平是旅游可持续发展的关键原则，旅游可持续主要为了解决资源和利益获取、使用和分配的公平性，以满足当前和未来几代人的需求。[17]研究还发现，社区参与对旅游收益、公平感知具有正向影响，进而影响着旅游业的可持续发展。[18]

20世纪90年代，国内学者将公平理论引入旅游研究中。随着社区旅游的快速发展，社区居民权力意识日益觉醒，其公平正义的价值诉求日趋强烈。学界对旅游公平也展开了多维度的探讨，其成果主要集中在旅游公平内涵、利益分配公平、公平与效率、居民感知公平等方面。相关研究指出，旅游公平从纵向来看主要是指旅游的代际公平，从横向来看主要包括旅游者、旅游企业、社区居民等利益相关者之间的公平权利。[19]有学者指出，社区居民作为地方文化的创造者和所有者，其利益分配的公平性是促进地方文化资源传承和保护的关键，[20]而社区居民参与旅游的根本目的也是为了实现利益分配的公平性。同时，公平与效率问题也是旅游公平的重要议题。相关学者指出，社区主导模式公平性高，但旅游发展效率低；而社区配角模式旅游发展效率高，却难以兼顾公平，[21]因而在社区旅游发展中如何兼顾公平与效率，仍是亟待解决的难题。近期，居民感知公平与社区参与的关系引发学界的广泛关注，相关学者以古村落、传统景区、民族村寨为案例地，[22-24]运用结构方程模型、回归分析等方法实证检验了两者的关系，研究发现居民感知公平与社区参与存在双向效应，不仅感知公平对社区参与产生影响，社会参与也会反过来影响感知公平，两者互为因果。

(三)研究述评

综上可见，尽管国内外相关研究取得了丰硕的成果，但从研究内容来看，现有文献多聚焦于利益分配公平、居民感知公平、旅游公平与社区参与等方面，鲜有研究对旅游社区参与公平进行系统梳理。从研究视角来看，大部分研究成果仍侧重于研究多个变量间关系的微观视角，而缺少从宏观视角全面分析制约旅游社区参与公平的因素。从研究方法来看，相关研究主要运用结构方程模型、回归分析等定量分析，定性分析相对较少。鉴于此，本文通过系统梳理当前旅游社区参与公平的现实困境，剖析制约参与公平的因素，从而为全面实现旅游社区参与公平提出有效路径，以期推动旅游社区和谐发展。

二、旅游社区参与公平面临的现实困境

社区居民作为旅游开发中的重要利益相关者，在参与旅游发展过程中始终处于弱势地位，政府、旅游开发商、旅游企业往往将其排除在外，旅游社区参与公平面临着诸多现实障碍，突出表现为社区参与流于形式、利益分配不公平、决策参与不公平等方面。

(一)社区参与流于形式

近年来，学界一直致力于社区居民参与旅游形式的研究，社区参与形式也得到了不断地丰富与发展，内容涉及政治参与、经济参与、文化参与和环境参与等方面。政治参与主要包括投票、口头征询、开会等；经济参与主要包括参与景区收益分红、景区就业等；文化参与主要包括地方文化展演、民俗活动表演等；环境参与主要包括地方环境保护等。不难发现，现阶段社区参与仍滞留在理论倡导层面，其参与层次较低、参与程度不深，参与的形式化、表面化现象较为严重，社区居民在旅游发展中缺少话语权。

(二)利益分配不公平

经济利益是社区参与旅游发展的核心驱动力，经济利益分配是社区参与旅游发展的关键环节。当前，在我国社区参与旅游发展中普遍存在政府、旅游企业与社区居民在利益分配上的不均衡，尤其是作为弱势群体的社区居民缺少利益分配的话语权，在利益分配上处于劣势。当社区居民与政府、旅游企业发生利益冲突时，社区居民的利益往往会被牺牲，以维护政府、企业方的利益，进而加剧了社区参与利益分配不公。

同时，由于社区居民参与旅游开发的早晚不同、参与程度不同、资源分配不均、信息不对称等诸多原因，较早参与旅游发展的社区居民在管理经验、资源利用、信息沟通等方面具有更大地优势，收益要远高于参与较晚的居民，[25]造成了社区居民之间收入的两极分化。此外，社区参与旅游活动中存在一些社区和景区之间的“关系户”，在就业机会、收益分配时，往往优先偏向这部分“关系户”，导致社区居民内部分配不公平，不利于社区旅游的可持续发展以及社区的和谐稳定。

(三)决策参与不公平

社区参与旅游决策主要体现在旅游规划和旅游开发的参与上。作为社区旅游开发的主要利益相关者，社区居民应当有权利参与社区旅游决策，然而，由于我国旅游行政管理部门相关制度的缺失，导致参与渠道不畅，加之社区居民参与意识、参与能力薄弱等原因，造成了社区参与旅游规划与开发步履维艰的现状。

三、旅游社区参与公平的制约因素

旅游社区参与公平的缺失现象是诸多因素不断积累与共同发酵形成的，其原因涉及政府、社会、企业，以及社区自身等多个方面。

(一)政府层面

政府相关制度和机制的缺失是制约旅游社区参与公平的关键因素。一是缺乏法律制度的顶层设计。目前，制约旅游社区参与公平最重要的因素是相关法律制度欠缺。2013年，《中华人民共和国旅游法》经千呼万唤终于正式出台，但该法缺乏对社区旅游发展的细化设计与相关解读，无法具体解决旅游发展过程中所面临的各类问题，尤其是当社区居民与政府、旅游企业的利益发生冲突时，因缺乏平等的利益诉求机制，很难保障社区居民的利益，导致旅游发展中的不公平现象。因此，必须建立健全相关政策、法律体系，保障社区居民的参与权等合法权益。二是尚未建立有效的监管机制。旅游社区参与监督评估机制的缺失，使社区居民参与旅游发展的权利无法得到有效保障。在旅游发展中，有些旅游地政府为吸引旅游投资、提高政绩，对旅游企业侵害社区权益的行为选择性视而不见，侵害了社区居民的利益。这就要求政府加快建立旅游企业违规行为监督管理机制，防止此类行为的发生，保障社区居民的利益不受侵害。三是旅游资源产权归属不明晰。当前，我国对旅游资源产权归属缺少明确的界定，尚未形成合理的旅游资源评估机制，导致旅游资源价值在旅游收益分配中无法科学体现。居民作为社区旅游资源的共同所有者，成为隐形成本的承担者而不能获得相应的收益，旅游企业则以较低成本开发利用旅游资源，并获得了高额利润，造成了社区旅游不公平现象的产生。

(二)社会层面

城镇化的盲目扩张和传统思想的制约也是影响旅游社区参与公平的重要因素。城镇化的飞速发展，让旅游社区广受外来文化的冲击，导致旅游社区资源开发的过度商业化、城镇化，改变了社区原真性的自然风貌，冲淡、同化乃至扭曲了当地固有的传统文化，最终使社区居民的生产、生活方式产生异化，失去了对社区的认同感和归属感。同时，在中国传统儒家思想中，“官重民轻”“以和为贵”“小富即安”等传统思想观念根深蒂固，潜移默化地影响着社区旅游利益相关者的利益分配，让部分社区居民在资源和利益分配中，即使存在不公平待遇，也宁愿选择沉默或息事宁人，但长此以往会使社区居民的不公平感与日俱增，导致社区与其他利益相关者的矛盾不断升级。

(三)企业层面

企业特性导致其更多地关注自身经济效益，缺乏社会责任意识也是制约旅游社区参与公平的重要因素。旅游企业以最大限度地追求经济效益为主要目标，在旅游开发时难以对旅游活动给社区居民的负面影响予以足够的重视，如造成旅游资源浪费、景区环境破坏等问题。而这些负面影响严重侵害了社区居民的环境发展权，造成社区居民的不公平感知。同时，社区旅游的发展使社区居民失去了赖以生存的土地和环境资源，旅游企业在员工招聘、基础设施建设、生态环境恢复补偿等方面应充分考虑社区的社会经济效益。但在实际操作中，许多旅游企业缺乏社会责任意识，如招聘工作人员时为便于管理等更倾向于招聘外来务工人员，社区基础设施损害、生态环境破坏后未及时修复，从而形成了居民收益与资源投资的严重失衡。

(四)社区层面

社区居民自身的参与意识和参与能力不足是制约旅游社区参与公平的内部因素。一方面，社区居民参与意识淡薄。目前，在社区旅游发展中，社区居民的被动参与仍是主流状态，主动参与意识欠缺。即使参与当地旅游活动，也是对各种旅游政策和规定被动的接受，在参与旅游项目规划、旅游利益分配等方面都没有形成、表达自身的诉求，只是被动地接受旅游企业或政府的安排。另一方面，社区参与能力欠缺。社区参与能力是影响居民参与程度和参与效果的关键因素。社区居民受自身知识储备、受教育水平、信息、经济条件等因素的影响，制约了其参与旅游发展的能力和机会，导致居民在旅游收入及就业方面无法得到平等的利益分配。

四、旅游社区参与公平的实现路径

通过上述原因剖析，要实现旅游社区参与公平，必须首先明确政府、景区、旅游企业和社区在旅游发展中的角色定位和作用，并结合社会公平理论，从分配公平、程序公平和互动公平三个方面厘清保障旅游社区参与公平的路径(详见图1)。

图1 社区旅游参与公平的制约因素与实现路径

(一)明确各利益相关者在社区旅游中的角色与功能定位

在旅游开发中，各利益主体的角色错位、角色重叠等是影响旅游社区公平参与的一个重要原因，而各利益主体各司其职、通力配合则是实现旅游社区参与公平的关键。一是要明确政府、旅游景区的有限主导地位，打造服务型政府。在社区旅游发展中，政府和景区要加强引导，为社区旅游发展提供招商引资、基础配套服务、社区居民教育培训、整体营销推广等多方面服务，做好社区参与规范的制定者和各利益主体关系的协调者，确保社区旅游的和谐、健康、持续发展。二是明确旅游社区的共同利益主体定位，打造参与型社区。通过立法明晰旅游资源的产权属性，明确将旅游社区确立为利益主体之一，并将其纳入到多元利益主体管理系统之中。三是明确企业的权责，打造管家型旅游企业。旅游企业在获取经济效益的同时，应充分意识到社区在景区可持续发展中的关键性地位，除抽出部分收入直接向社区分红之外，还要采取环保措施，处理好废水、废气等污染物；向社区开放旅游基础设施和服务设施，建立生态补偿机制，有效改善社区民生，让社区充分享受旅游发展的红利。

(二)公平与效率并重，保障社区参与旅游的分配公平

分配公平是指社区居民将自己得失与他人(或其他群体)得失进行横向对比，从而产生对资源配置、收益分配结果的公平感受。在社区居民参与旅游发展过程中，要坚持“公平与效率并重”的理念，建立公平合理的旅游利益分配机制。根据社区居民的参与意愿和参与能力，安排旅游经营活动，实现旅游分配的公平与效率的统一。对参与能力较强的社区居民可以鼓励其从事旅游经营活动，直接参与利益分配。地方政府要加大对社区居民参与的政策支持和优惠扶持，如为开展旅游接待和服务业务的个体经营者提供小额贷款等；对经营能力差、参与能力较弱的社区居民可以通过间接参与的方式，如通过在景区或旅游企业中就业的形式参与旅游利益分配。同时，也可以通过政府主导、社会参与、集体和个人筹资入股的形式让社区居民参与旅游利益分配。如三亚市天涯镇就是通过村民参股，合理分配旅游收益，维护了三亚旅游市场健康发展。此外，要建立合理的经济补偿和征地补偿机制，对社区旅游开发给社区居民产生的负面影响给予必要的经济补偿，对于集体出让用于旅游开发的土地通过股份折算方式给予社区居民分红，最大限度地让全体社区居民受益。

(三)完善法律法规，强化监督评估，保障社区参与旅游的程序公平

程序公平是指在社区资源和利益分配过程中所遵循的程序和过程的公平性。一是加强法律保障。尽快颁布相关的地方条例或保护管理条例，对社区参与作出相应的法律和制度上的规定，通过不断完善法律法规来保障居民参与社区旅游、社区发展的权利，并以赋予社区的法律地位来影响社区旅游开发过程中的各项决策，将社区参与的权利合法化、制度化。二是构建社区参与决策机制。相关研究发现，社区居民在与自己切身利益相关的旅游决策中，只有以主体的平等身份获得旅游管理和发展的话语权，才能提高参与的公平感与效能感，才能公正地从旅游发展中获得利益。社区居民作为旅游地形象的重要组成部分，政府应在旅游开发规划时充分考虑社区居民的意见，如建立旅游规划开发重大事宜的协商、通报制度，并拥有对旅游地重大决策的决定权，从而全面保障社区参与旅游发展决策的权益。三是完善社区教育培训机制，培育社区精英，提高社区居民的参与能力。针对部分旅游社区居民教育水平和文化素质偏低的现状，地方政府要全面构建教育培训体系，提升社区居民的文化素养，提高其社区旅游参与能力。同时，旅游地社区应建立社区管理委员会，加快培育社区精英并充分发挥其对社区参与旅游的带动作用，提升社区居民的参与度，切实保障社区利益。四是强化监督评估。探索建立旅游社区参与监测机制，评估社区参与旅游发展的程度和参与效果，及时发现社区参与旅游发展的问题，以便对后续参与加以修正和完善，逐渐形成一个有反馈、有完善的参与循环系统，最大限度地保障社区居民的公平参与，促进旅游地的可持续发展。

(四)处理好人际关系，畅通信息渠道，保障社区参与旅游的互动公平

互动公平是指社区居民在与社区管理者互动交往和接受信息时感知到被公平对待的程度，主要包括人际公平和信息公平两个方面。受传统文化的影响，中国社会作为典型的关系型社会，在进行利益分配时，政府、景区、旅游企业要杜绝优先考虑社区管理人员的现象，景区领导和管理人员也要防止权力寻租问题，确保人际公平。同时，由于旅游业是高关联度的特殊产业，旅游发展中的信息畅通表现得尤为重要，因而必须加大旅游发展政策的透明度，积极与社区进行沟通，有效地传递旅游发展信息，如定期召开景区社区座谈会，加强社区旅游发展政策和信息动向的传达，及时了解社区居民对旅游发展的意见反馈，实现信息渠道畅通，力争形成“人人了解政策，人人参与旅游”的良好氛围。