论行政执法公示：功能、问题与对策

李瑞康

(四川省社会科学院，四川 成都 610071)

行政执法公示制度是政务公开制度的组成部分，但由于历史和现实原因，行政执法公示制度仍然存在诸多亟须完善之处。为了充分发挥该制度的功效，落实严格规范公正文明执法，打造阳光透明政府，推进法治政府基本建成，应当对行政执法公示制度存在的问题进行深入研究，探寻有效的解决路径，从而更好地推动我国行政法治的发展与完善。

一、行政执法公示制度的发展脉络

行政执法公示是为保障行政相对人和社会公众的合法权利，督促行政执法机关严格规范公正文明执法，通过一定的载体和方式，全过程、全方位地将执法主体、人员、职责、权限、依据、程序、结果、监督方式、救济途径等行政执法信息予以公开公示的活动。截至目前，该制度大致经历了两个阶段，分别是自发探索阶段和基本形成阶段。

(一)自发探索阶段

行政执法公示制度在这一时期并不是一项独立的制度，而是附属于其他行政执法制度，主要是将行政执法公示制度视为行政执法责任制的手段(1)这一时期，诸多行政执法公示规范性文件，都将推行和落实行政执法责任制作为其目的，如《武汉市地方税务局税务行政执法公示制度》规定，为了全面落实税务行政执法责任制，全面推行税务行政执法公示制；《江苏省水行政执法公示制度》规定，为了切实推行行政执法责任制，制定本制度；《安徽省物价局行政执法公示制度》规定，为建立健全行政执法责任制，制定本制度。。在改革开放、依法行政的大背景下，上世纪八、九十年代，一些地方政府机关出于发展需要自发地进行了行政执法公示制度的探索。吉林省辽源市构建了行政执法公示制度[1]，1996年沈阳市工商行政管理局实施了行政执法公示制[2]。这一时期的行政执法公示规范性文件制定主体多为地方政府所属部门，突出特点是形式简单、内容缺乏。这类规范性文件比较典型的有武汉市地税局1997年印发的《武汉市地方税务局税务行政执法公示制度》、辽宁省地方税务局1999年制定的《辽宁省地方税务系统税务行政执法公示制度》、天津市国土和房管局2006年制定的《天津市国土资源和房屋管理局行政执法公示管理办法》、山西省体育局2006年制定的《山西省体育局行政执法公示规定》、江苏省水利厅2006年制定的《江苏省水行政执法公示制度》等。从形式上看，这些规范性文件的条文数目比较少，更无总则、分则的结构，如《辽宁省地方税务系统税务行政执法公示制度》全文只有七条，《江苏省水行政执法公示制度》共有九条；从内容观之，制度构成过于简单，几乎没有规定公示程序，更没有监督追责和权利救济机制。

(二)初步形成阶段

2008年《政府信息公开条例》的出台和施行，意味着行政公开正式在国家立法层面得到了确立。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要推行行政执法公示制度，《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》提出要坚持严格规范公正文明执法。行政执法是行政机关行使职权、履行职责的主要方式，是行政机关的日常活动，“严格规范公正文明执法”是法治政府基本建成的关键内容。

为了保证制度的科学性、有效性，保障正常行政执法工作不受干扰，在推行行政执法公示制度的过程中，沿用了其他制度改革创新所采取的方式，即先选择试点进行试验，待试点成功后进一步总结提炼经验，再有计划地向更大范围甚至全国推广，由此以点带面、由局部到全国，推动所有行政执法机关实行执法公示制度。这一阶段，相应规范性文件的制定主体多为地方政府，如惠州市政府2011年印发的《惠州市行政执法公示制度(试行)》、铜川市政府2015年印发的《铜川市行政执法公示制度》、南宁市政府2015年印发的《南宁市行政执法公示制度》、汕尾市政府2015年出台的《汕尾市行政执法公示制度(试行)》、泸州市政府2017年出台的《泸州市行政执法公示制度》、河北省政府2017年出台的《河北省行政执法公示办法》等。2019年1月，《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》(以下简称《指导意见》)的发布标志着行政执法公示制度初步形成。这一时期，基本明确了行政执法公示的职责范围，细化了法律法规，完善了程序约束，规范了执法行为，行政执法公示制度已逐步成为一项独立的行政执法制度，但尚未达到成熟完善的状态。

二、行政执法公示的制度功能

(一)彰显人民主体精神价值 推动民主政治深入发展

民主政治的发展需要有力的民主制度作为保障。民主的实现方式包括间接民主(代议制民主)和直接民主。自资产阶级革命成功以来，代议制民主相继在各主要资本主义国家建立起来，但其弱点随着代议制民主弊病的逐渐暴露(2)代议制民主暴露出诸多弊病，如当公众利益与议员利益冲突时，公众利益或遭舍弃；在政党制度下，政党私利与公众利益矛盾时，公众利益遭受伤害；少数人的正当权益可能不受重视，甚至受到残酷剥夺等。。上世纪六、七十年代，涵盖更多直接民主因素的参与式民主逐渐成为民主发展的新趋向。当然，参与式民主并不是全然否定代议制民主，而是对代议制民主的纠校。参与式民主强调扩大公民在国家和社会公共事务的直接参与，重视公民直接有效的参与是民主政治的应有之义，更应成为一种生活方式，公民个人的自由和发展只能依靠其在社会和国家事务中持续不断地参与才能实现[3]。民主政治是一门需要实践训练的课程，公民参与到行政执法的过程就是参与民主政治的训练过程。在这一过程当中，代议制民主制度的不足得以弥补，参与式民主的优势得以发挥；公民的民主政治主体意识得以强化，形成健全的公民人格；民主政治的文化和氛围得以酝酿，养成参与民主政治的习惯。行政执法公示正是以这样的方式，使公民抽象的民主权利变成看得见、摸得着的具体生活方式[4]。

(二)保障公民基本权利实现 促进宪法顺利有效实施

宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。宪法遵守和宪法执行是宪法实施的主要方式，二者都要求保障公民基本权利的实现。宪法遵守包括宪法基本权利的享有(本身就是宪法基本权利的实现)、宪法基本义务的履行以及宪法规定的禁止性命令不得违反[5]；宪法执行则是国家机关依据宪法开展活动。行政机关是宪法执行主体，行政执法机关要严格依宪运作，更要求其通过追究宪法责任等途径，确保宪法禁止性规范和宪法设定的义务能够得到落实[6]。

作为宪法的核心内容，公民基本权利的实现也意味着宪法规范在现实生活中的贯彻落实，即将属于宪法规范内容的基本权利由“纸面上的法”转化为“行动中的法”。析言之，基本权利是具有直接效力的权力形态，直接约束国家公权力活动的领域，尤其是对行政权的活动产生直接的约束力，它要求有关行政的一切活动都要体现基本权利的价值，保障行政权合宪行使，避免基本权利遭受任性的行政权的侵害[7]。从宪法关系的角度观之，宪法关系的基本主体为公民和国家。整体上来看，宪法侧重于公民基本权利的保障，要求国家消极地不侵犯公民基本权利，并强调国家要积极地创造条件以求保障基本权利的实现。具体到行政执法活动中，代表国家的行政执法机关具有保障公民基本权利实现的义务。

行政执法公示制度对于转变行政执法观念，规范行政执法行为，保障行政相对人和社会公众的知情权、监督权、参与权、表达权和救济权等基本权利的实现，维护宪法尊严都具有重大意义。行政执法公示制度通过公开公示执法依据、程序和说明理由，保障公民知情权；通过公开公示申辩权利保障公民表达权和参与权；通过公开公示监督途径保障公民监督权；通过告知复议和提起行政诉讼的方式保障公民救济权，从而弥补基本权利实现的制度缺漏，完善基本权利保障机制，增强基本权利保障的可操作性。

(三)促进严格规范公正文明执法 助力法治政府基本建成

法治政府建设的一项重要内容即是坚持严格规范公正文明执法。严格规范公正文明执法是一个有机体。其中，严格是执法的基本要求，即依据法定权限、遵循法定程序开展行政管理活动；规范是执法的基本准则，即行政执法要合乎标准，不能逾越规矩、标准；公正是执法的价值取向，即合理行使自由裁量权，罚当其过、不歧视对待；文明是执法的职业素养，即执法方式文明、符合执法礼仪、执法人员有素质。严格规范公正文明执法并非分层的要求，而是统一的整体，不仅要强调严格执法、规范执法，同时也要强调文明执法、公正执法，不能厚此薄彼，更不能畸轻畸重[8]。

行政执法公示制度通过事前、事中和事后全面准确及时公开公示行政执法信息，明确行政执法机关的职权范围、执法流程、监督救济方式等关键事项，亮出行政执法机关的执法“家底”，将行政执法信息向执法相对人和社会公众公开公示，引导其参与到行政执法过程当中，使其能对行政执法的结果施加影响，防止行政执法机关单方面无端做出不利于自己的行为，侵犯其合法权益；有效遏制和减少权力寻租的腐败行为，保证行政执法机关严格规范公正文明执法；同时，有利于获得行政相对人和社会公众对行政执法行为的理解和认可，有利于行政执法活动的顺利进行，从而提高行政执法效率，推进法治政府的建设和发展。

(四)推动公众参与落地生根 提升政府社会治理能力

政府治理并非总是产生好的结果，它也存在“失灵”的时候。为了实现善治、避免治理“恶果”，加之政府能力和行政资源有限，有必要真真正正切切实实地贯彻落实公众参与制度，发挥公众作为重要利益主体的力量。公众参与社会治理是减少政府管理压力和弥补政府失灵的需要，也是监督政府对于社会治理问题尽责的需要[9]。社会治理追求的目标是实现社会善治。善治包含合法性(legitimacy)、法治(rule of law)、透明性(transparency)、责任性(accountability)、回应性(responsiveness)、有效性(effectiveness)、参与(civic participation)、稳定(stability)、廉洁(cleanness)、公正(justice)等十项要素[10]，而参与(civic participation/engagement)本身就包含公众参与，剩余的其他九项因素都与公众参与呈正相关。

从善治的目标来讲，善治所追求的目标即为公共利益的最大化。公众作为公共利益的享有者，它们最能感受到公众利益最大化所带来的快乐，同时也最易因公共利益遭受侵犯而受到损害。这也是公众参与不具有可替代性的原因所在[11]。从善治的主体来讲，善治不是政府一家独大，而是多元主体协作共治。社会治理需要社会各主体承担相应责任，执政党、政府、社会组织、普通公众充分发挥作用、形成合力，最终实现社会善治的目标[12]。党的十九大报告提出：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”，使社会治理主体的角色和地位得以明确，即执政党领导，政府主导，组织、公民参与社会治理。知是行之始，行政执法公开公示是公众有效参与社会治理的基础，其公开公示程度与公众参与社会治理的效果呈正相关。通过公开公示相关执法信息，拓宽公众参与的广度；统一公开平台，为公众参与带来更大的便利，提升公开公示的质量，深化公众参与的效度，从而破解公众参与行政执法的难题，促进公众参与行政执法活动，提升政府的社会治理能力。概言之，就是以行政执法的公示公开促进公众参与行政执法，以公众参与行政执法倒逼行政执法公开公示，实现二者的良性互动。

三、制度实施中的问题及其成因

(一)公示范围内容不明晰

公开公示的范围和内容直接决定了行政执法公示的广度和深度，进而影响其功能的充分实现。此处“范围”是指将哪些行政执法活动纳入到公示的范围。观察诸多行政执法公示规范性文件，发现其关于公示范围的规定存在较大差异，具体表现为有些比《指导意见》规定的范围要大，有些则明显比《指导意见》规定的范围要小(3)《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》明确纳入行政执法公示范围的包括行政处罚、行政强制、行政检查、行政征收征用和行政许可。。具体情况如下表所示：

表1 各地行政执法公示规范性文件

造成上述差异的主要原因在于对行政执法这一概念在理解上存在较大差别。人们通常在三种场合使用“行政执法”，并赋予其相应含义。其一是将“行政执法”等同于“行政”，目的在于说明现代行政的性质和功能；其二是将“行政执法”分为三类，第一类为制定规范行为，第二类是直接处理涉及行政相对人权利义务的各种事务的行为，第三类则是裁决行政相对人与行政主体之间或行政相对人之间的与行政管理有关的纠纷的行为，即所谓的“行政司法”，目的在于区分行政的不同内容；其三是作为行政行为的一种特定方式而使用的“行政执法”，主要包括行政检查、行政处罚和行政强制等行政行为[13]。此外，行政实务界对哪些行为属于“行政执法”也存在理解上的差异，有些行政机关将行政检查、行政处罚和行政强制理解为“行政执法”，将行政许可、行政收费归为行政管理。

此处“内容”是指行政执法活动的哪些具体事项需要公开公示。各个地方关于公开公示的内容也存在明显不一致。首先，公示事项不一致。有些地方将行政执法自由裁量标准纳入公示事项之列，有些地方则否。其次，豁免公示事项裁量权过大。有些地方除了将涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息纳入不予公开之列，还将行政相对人是未成年人的，公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的，公开后可能危及系列案件调查处理的以及可能妨害正常执法活动的执法信息划入不予公开的范围。裁量权如此之大极易造成公示机关任意收缩公示事项。此外，结果公示形式化导致所公示的执法信息并不能直接确定案件的性质和处理过程，主要原因在于公示裁量权过大，缺乏科学有效的裁量基准予以限制。缺乏案件公示内容的标准，容易导致公示结果信息的粗疏化，最终致使公示流于形式。

(二)公示程序设计不科学

行政执法公示程序的科学性与保证行政执法效率和维护行政相对人及社会公众知情权紧密相关。公示程序的科学性不足主要表现在以下几方面。首先，公示时限不一致。行政处罚、行政许可的公示时限为7个工作日，其他行政执法行为的公示时限是20个工作日，增加了公示工作的难度。其次，公示程序过于复杂，所有执法案件无论大小轻重都要经过审核方能公示，导致执法公示成本高、效率低。以行政处罚为例，适用普通程序和听证程序作出的行政处罚应经过审核后才能公示；适用简易程序作出的行政处罚一般不会存在案件事实不清或法律适用不当的问题，是否仍需先经过审核程序方能公示，则有待商榷。最后，基本上所有的规范性文件都将公示方式限于“主动公开”，问题在于不在公示范围和公示内容之列的信息，行政相对人和社会公众是否可以申请公开公示？究其原因不外有三。首先，法律法规对公示时限作了不一致的规定，《国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》规定行政处罚、行政许可的公开时限为7日，《政府信息公开条例》所规定的其他行政执法决定的公示时限为20日；其次，未从整体上考虑繁简分流问题，缺乏繁简分流的操作细则；最后，只是将行政执法公示视为行政机关的职责，而未将公民的知情权、监督权、参与权和救济权作为该制度的存在基础和所求目的，忽略了知情权的请求权能。

(三)相关制度之间不协调

任何制度的改革与完善都离不开对已有资源的合理利用，行政执法公示制度亦是如此。行政执法公示制度与相关制度衔接不紧密不通畅的问题主要表现在“上下”“左右”“新旧”六个字上。首先，行政执法公示制度的上位法依据主要是《政府信息公开条例》，其法律位阶属于行政法规，而与此相对应的《保密法》的法律位阶则属于法律，后者法律位阶要高于前者；保密法对哪些内容属于国家秘密语焉不详，导致行政执法公示制度在公开公示范围、内容和方式方面都与《保密法》存在一定程度的不协调。其次，在《指导意见》实施之前，有些地方已经制定了行政执法公示规范性文件，在《指导意见》实施之后又制定了新的规范性文件，但旧的规范性文件却未被废止，造成新旧制度之间的不协调(4)惠州市曾于2011年12月和2018年9月分别公布了《惠州市行政执法公示制度(试行)》与《惠州市行政执法公示办法》，二者在公示主体、公示范围、公示内容、公示程序等方面存在诸多不一致规定。。最后，行政执法公示制度如何与政府信息公开、权责清单公布、“双随机、一公开”等制度实现紧密衔接亦是问题所在。其原因主要在于缺乏上位法依据，致使行政执法公示制度建立的法律依据不充分。由于规范性文件及时清理机制未有效发挥作用，新的制度产生了，旧的制度却未能废除，导致新旧制度之间产生冲突。造成上述冲突的根本原因，是未就如何与相关制度实现紧密良好衔接进行深入研究。

(四)执法公示保障不给力

行政执法公示信息的收集、转递、审核、公布及利用都具有很强的专业性和技术性，行政执法对科学技术的依赖越来越强，标志着行政执法的科技含量越来越高。行政执法公示的相关保障不充分具体体现在以下几方面。首先，缺乏既懂执法又懂技术的专业人员负责公示事宜。有些地方虽安排专人负责公示，但并未就公示信息加工利用等问题作出规定，意味着在大数据背景下，未将行政执法公示纳入行政执法信息化、智能化、标准化之中来考虑；有些地方则根本没有安排专人负责公示事宜，必然导致行政执法公示质量不高，行政执法信息未得到有效利用。其次，大多数地方将网络公示作为主要公示载体和方式，以其他方式为补充，但存在平台建设重复、利用效率不高的问题。究其原因，主要是行政执法人员并非专业技术人员，且公务员编制比较紧缺，难以增加专门负责行政执法公示的人员。此外，为了推行政务公开，各地方政府已经建设了很多网络公开平台，但这些平台相互之间不能实现有效联通，致使有效信息获得的难度增大。

(五)制度实施动力不充分

执法观念落后和监督追责不力是行政执法公示制度不能全面有效落实的主要症结。首先，执法观念转变迟滞。行政执法机关由于担心公开公示会使其形象和权威受损，对其实施行政管理造成不利影响，不利于维护社会稳定。其次，行政机关负责人第一责任未落实。行政机关实行首长负责制，行政执法活动受长官意志影响极大，不压实负责人第一责任，自上而下的动力传导机制就难以有效顺利运行，行政执法公示制度也难以落实。最后，追责机制启动和运行困难。追责程序启动情形和条件不清楚，追责调查和处理过程不透明，追责结果不公示，导致追责机制成为摆设，通过追责机制倒逼监督落实的目标难以达成。

四、对策与建议

(一)制定实施细则 明晰公示范围和内容

实施细则是对行政执法公示规范性文件的细化，可进一步将行政执法公示的范围和内容具体化和明确化，提升行政执法公示制度的可操作性。行政执法公示应当遵循“公示为原则，不公示为例外”“应公示，尽公示”的原则，以保障公民知情权为目的，而不能成为行政执法机关“减负”的借口。

实施细则应当以《指导意见》为最低标准，即公示范围和内容不得小于《指导意见》确定的范围和内容。原因在于，国务院是最高国家行政机关，具有统一领导全国地方各级国家行政机关的工作的职权。《指导意见》确定了行政执法公示制度的范围，尽管其不属于行政法规，但基于国务院的最高国家行政机关的地位，其效力当然要高于其他地方行政机关所制定的行政执法公示规范性文件的效力，其他行政机关必须全面贯彻执行之。制定实施细则时应当考虑采用“肯定概括+否定列举”的模式，这样可以尽可能扩大公示的范围和丰富公示的内容。此外，对于豁免公开事项，应当充分阐明其不予公开的缘由，以切实保障公民知情权的实现。

(二)科学设计程序 提高执法公示的效率

行政执法公示制度的推行是为了规范政府执法权力的行使，保障公民的知情权，使执法活动全程暴露在阳光下，保障执法质量，提高执法效率。问题在于行政执法公示制度的实施使得执法程序变得更为细致的同时，也更为复杂，导致执法的程序成本提高，在其他条件不变的前提下，很有可能导致行政执法效率的降低。为此，须对复杂程度、重要程度不同的行政执法事项适用不同的程序。首先，要对行政执法活动根据繁杂程度、重要程度的不同进行分类并制作清单，对复杂、重要的执法活动适用一般程序；对简单容易的执法活动，适用简易程序，即实行行政执法公开程序的“繁简分流”。其次，在实行“繁简分流”的基础上，科学设计一般程序和简易程序，程序的设定要紧紧围绕公示事项、公示主体、公示步骤、公示记录等核心内容展开。最后，赋予行政相对人和社会公众以请求权和救济权。知情权具有请求权能，不在公示范围和公示内容之列的执法信息，应当明确赋予行政相对人和社会公众具有申请公开公示的权利。构建和推行行政执法公示制度的目的在于保障行政相对人和社会公众权利知情权、监督权、参与权和救济权，依据“无救济则无权利”这一法理，在行政执法机关未依法依程序公开相应内容的场合，应明确行政相对人寻求救济的途径，如提出申诉、申请行政复议、提起行政诉讼等。

(三)梳理相关制度 保证彼此之间衔接协调

做到行政执法公示制度与相关制度彼此之间衔接和洽。首先，要处理好“上下”的关系(5)此处“上下”关系具体包括《指导意见》与《行政许可法》、《行政强制法》、《行政处罚法》、《保密法》及《政府信息公开条例》之间的关系，《指导意见》与地方各级政府公布的规范性文件之间的关系，上级政府与下级政府所公布的规范性文件之间的关系，本级政府与其所属部门之间所公布的规范性文件的关系。。根据法的效力原理，下位法不得抵触上位法，否则无效。故而，在下位的行政执法公示规范性文件不得与在上位的规范性文件冲突，与之冲突者无效，并以相应上位的规范性文件为准。其次，要处理好“新旧”的关系。行政机关制定的新行政执法公示规范性文件和旧的文件规定不一致时，宜依照“新法优于旧法”的原则处理，适用新的规定。最后，要处理好“左右”的关系。深入研究如何实现行政执法公示制度与政府信息公开、权责清单公布、“双随机、一公开”等制度在公开公示的原则、内容、程序、载体、信息共享和利用等方面实现紧密衔接，防止制度之间因衔接不紧密而导致制度运行阻塞，促进制度运行畅通。

(四)完善相关保障 充实行政执法公示力量

有力的执法保障与充实的执法力量既是制度建立的必要条件，也是制度得以贯彻落实的保障，同时也是使“纸面上的制度”转变为“行动中的制度”的基础。执法保障与执法力量包括人员编制、财政资金与装备配备等。首先，在人员编制方面，依法合理调配与增加执法公示人员，为行政执法部门提供充分的人力支持；对执法人员编制进行科学的配置，尽可能在不增加编制限额的情况下，满足行政执法工作的需要。其次，装备配备方面，依法依实际需要采购执法装备与设备。行政执法公示制度明确要求全过程公开、公开信息化、统一公示平台等，这些都要求为行政执法部门配备相应的执法设备。最后，财政资金方面，依法科学合理地提供财政资金支持。财政资金支持既是一项独立的内容，同时也是人员编制与装备配备的基础。故而，要在科学研究与分析实际需要的基础上，依照法律规定、按照法律程序拨付资金，并且将该资金纳入审计范围。

(五)转变公示观念 提升监督追责机制效能

制度的落实既需要实施者树立正确的观念，也需要科学完善的监督追责机制予以督促，二者共同构成了制度落实的内在和外在动力。

观念是行动的先导，行政执法机关执法观念的转变是完善行政执法公示制度的前提条件。我国封建社会历史存在时期较长，“民可使由之，不可使知之”的封建流毒影响至今尚存一定影响，行政执法机关及其执法人员抵触甚至抗拒执法公开公示的观念仍在自觉或不自觉地发挥作用。冰冻三尺非一日之寒，可以想象这种借不公开、不公示以使行政执法神秘化的观念在一定时期内还将继续存在。行政执法机关执法公开公示观念的形成，除了加强教育和学习外，更重要的是通过构建相关制度来完善行政执法公示制度，尤其要重视公开公示文化的培养，以制度促实践、以实践养习惯、以习惯育文化，循序渐进地转变行政执法机关及其执法人员的传统观念，加强行政执法主体公开执法、执法公示的意识，强化其行政执法阳光化、公开化、透明化的观念[14]。完善行政执法公示的监督追责机制，需从以下几个方面着手：追责主体要具体化，责任落实到具体的个人方有执行动力；追责情形要明确化；追责方式和追责程序要规范化，并具备较强的可操作性，切实做到追责有法可依、有据可查、有章可循。