如何突破民事审判“最后一公里”？

蒋卫忠 薛祖望

党的十八大以来，中国的司法制度改革，同其他领域的改革一样，按下了“快进键”，一系列具有中国特色的司改举措不断推出。

执业律师作为法律职业共同体内的一个“方阵”，是这一轮司改的亲历者、受益者，对司改举措是否有利于价值目标的实现，具有切身体会。笔者结合近三十年参与民事诉讼的经验，认为建立民事诉讼预裁判制度，应当列入下一步司改的内容。

我们倡导的民事诉讼预裁判制度，就是指一审法院在作出正式的民事裁判前，向案件的当事人发出拟作出的裁判文书征求意见稿，听取各方的意见，各方在法院规定期间内就案件事实认定、法律适用、裁判理由和最终裁判的结果发表意见，再由法官结合当事人反馈的意见作出正式裁判的诉讼制度。

一个老难题——如何推进？

扫描近几年以来的司改，执业律师惊喜地发现涉及民事审判的司改举措可圈可点之处较多，但以下问题似乎仍然没有很好解决：

一是基层法院收案数量居高不下。人民法院立案审查制度改革后，只要符合诉讼的基本条件，已经实现“应收尽收”，法院收案量普遍上升。最高法从2015年5月开始实行民事诉讼级别管辖标的额大幅上调，审判业务工作大量向基层下沉，不少基层法院因此积案如山，疲于应付，于是繁简分流、律师调解案件等应急措施相继出台。但人民法院的收案数仍然在不断上升中。

二是一线裁判力量严重不足。法官员额制改革后，一线法官减少，在员额制改革期间还集中“下海”了一批法官，面对潮水般涌来的案件，员额制法官即使日结一案也完不成审判任务，面对繁重的工作量，裁判文书带回家加班完成已经成为公开的秘密，法官助理也成为裁判文书撰写的主要承担者，“司法农民工”已经成为法官的自嘲用语。

三是二审监督作用没有充分发挥。一审做到了“应收尽收”，但是二审没有做到“应改尽改”。二审本来的职责就是要纠正一审不当的裁判，守住司法这一公平正义的“最后防线”，但是，实际上，二审秉持的是“能不改尽量不改”，因为如果要改判，不仅得罪基层法院的承办人，而且工作量和结案难度增大，结案率下降，吃力不讨好。而二审秉持的尽量不改判（发回）的审判思维，二审对一审的“体恤关照”，实际上又是壮了一审法官“判了再说，有本事你到二审去翻”的胆量。二审改判（发回）率考核制度，又使得对二审改判和发回变得十分敏感。从而导致那些案件虽小、裁判偏差度并不大的“小错”难以得到及时纠正，进而导致该部分案件当事人和代理人降低了对司法公平的认同感和获得感，“迟到的正义是非正义”的西方谚语开始在民间流传。

四是对存有瑕疵的终审裁判的纠正不能及时实现。由于二审没有发挥应有的作用，当事人只能寻求申请再审，但是再审审查也往往是“认认真真地谈话，简简单单地驳回”。有些地方法院实行的“判后答疑”更是流于形式，没有起到监督终审裁判的作用，“判后答疑”成为法官为自己的判决进行辩解和延缓社会矛盾的手段而已。至于再审申请被驳回后向检察机关申请监督和抗诉，成功的案例更是寥若晨星。

凡上种种情况，导致了习近平总书记提出的“努力让人民群众在每个司法案件中感受到公平正义”的对人民司法工作的总要求总是难以落到实处，如何突破这“最后一公里”，提升司法公信力，亟待有釜底抽薪之效的“好棋”。

一个大课题——如何推广？

对民事审判领域存在的上述问题，显然不可能一味强调增强法官的责任心、提升职业素养来解决，更不可能通过无限增加法官的数量来解决。

如何找准进一步司法改革的着力点，改变民事审判领域的被动局面，使得改革举措取得事半功倍的效果，顺应民众对公平正义的期盼，笔者认为，创立民事诉讼的预裁判制度，很有必要。

首先，预裁判制度有利于进一步提升司法裁判透明度，促进实体公正性。民事诉讼预裁判能够解决司法透明的工作前移，是阳光司法的实锤之举，这种做法可以遏制部分法官存在的敷衍心理，因为预裁判是在正式判决下达前先交给当事人听取意见的，需要接受当事人的质疑，这种公开会促使承办法官更加认真地对待各方当事人的意见，更审慎地下判。笔者认为，这里需要突破审判机密的传统概念，对一般的民事诉讼，法官的审判思路和裁判结果无需保密。近年来，人民法院为加强司法的透明度，已经出台了多项举措，包括互联网直播庭审、裁判文书在裁判文书网上公开等，前者解决了庭审过程公开，后者解决了审判结果公开，民事审判的神秘性已经大大降低。但是互联网庭审直播有多少人观看？对裁判有多少制约作用？而且判决书公开时，一切已经定型，错的已经错了，更何况一审裁判文书在生效前是不公开的。而实行预裁判制度，那就实现了司法从“形式上的透明”向“实质性透明”的突破。

其次，预裁判制度有利于及时发现、避免司法文书的显性错误。律师经常会遇到把基本事实搞错的裁判文书，如对于民商事合同履行中的应付款金额、已付款金额、欠款余额、利息数额计算和叙述错误，有把义务判决颠倒，甚至闹出了文书中出现“人民币法院”的笑话，究其原因，工作节奏快，校对时间不足，忙中出错，在所难免，预裁判制度有利于避免这些不该发生的问题。

第三，预裁判制度有利于弥补裁判前诉讼代理人与法官交流不充分的不足。由于案件多，导致法官开庭常常是连轴转，有的地方法院的法官半天安排多个案件的庭审，这种“流水席”式的审理，导致案件事实、证据和律师的代理观点在有限的庭审时间内无法充分展开。而庭外因为有法官和律师之间的“防火隔离墙”制度，又不能接触交流，导致了一些证据材料不能在诉讼过程中“充分燃烧”。不仅如此，而且许多案件不是开庭后马上下判，而是因为多种原因，从庭审到下裁判往往是相隔数月，甚至更长，待到书写文书时，法官对案情可能已经不是很清晰了，需要重新回顾温习，需要与代理的律师进行必要的交流。如果法官将判决思路预先告知并征求当事人特别是代理人的意见，实际上是获得了裁判者与代理人同步再次回顾案情、再次审视争议焦点的机会，从而可以帮助法官在认定事实、适用法律和裁判方面更加精准，减少裁判失误。

第四，预裁判制度有利于弥补法官独立审判的局限性。司法改革的一个重要理念就是真正让裁判者裁判，现在院领导、庭领导一般不干预案件的具体裁判，但民事案件纷繁复杂，法官是人不是神，一旦法官认定偏差，裁判失当，就造成了“一个法官的错铸成了整个法院的错”的结果。其实，律师们有深切体会，一个人的经验和精力是有限的，对一个案件案情和法律适用的认识，也是逐步吃透的，“庐山真面目”是逐步看清的。而如果实行预裁判制度，在一审裁判前，代理律师与法官就有机会对同一问题进行反复的沟通和观点碰撞，尽可能找到各方当事人特别是代理人能够接受的关于公平正义的“最大公约数”。这不是哪一方的妥协让步，而是对真相和真理的相向而行，诉讼代理人对事实认定和法律适用的穷尽性努力，对司法公平公正的终极价值目标的实现是有益无害的。

第五，预裁判制度有利于促进及时和解、撤诉，减轻当事人的讼累，节约宝贵的司法资源。当事人接到预裁判文书后，除了提出异议和补充证据外，也可以视情请求调解、和解和撤诉，从而避免一审裁判和上诉。如前所述，现在的上诉和申请再审、申请抗诉和法律监督，多数不是因为整个案件全错，而是对裁判内容中的一部分不服。如果这部分“相对不公”的“小错”在一审阶段得到解决，就可以大大减少二审和再审的工作量，就可以把矛盾纠纷解决在基层。而且我们注意到，只有代理人内心认判了，当事人才有可能最终服判，不必要的二审、再审和苦不堪言的申诉就可以避免。

最后，预裁判制度有利于减少司法腐败，朝着司法公正的共同目标良性发展。由于当事人、代理人不知道判决的方向而又想获得胜诉，在这一种心理的驱使下，部分当事人和代理人产生了打探胜败消息甚至想“搞定法官”的念头，这就容易出现少数当事人、代理人勾兑法官或者少数法官利用权力寻租的情况。而如果实行预裁判制，当事人和代理人在最终裁判文书出台前已经基本知道法官的裁判思路，心理上不会因为担心遭到法官裁判的“突然袭击”而产生恐慌和焦虑，因为各方在接判前已经对自己的诉求和反驳意见是否成立，有了一个预期和心理承受准备。

一项新制度——如何推行？

笔者认为，推行民事诉讼预裁判制度，不仅是必要的，而且是可行的。

首先，预裁判制度与现行法律规定的法院独立审判不冲突。即使实行预裁判制度，裁判还是法官为主导，最终裁判权还是牢牢掌握在法官手中，并没有降低法院和法官的权威，这完全不同于有关部门对司法的干涉。而且此前的司改动作表明，即使与现行的法律，如与民事诉讼法或者人民法院组织法冲突，也可以适时修改相关的法律，当然也可以报由全国人大常委会作出法律适用的决定。

其次，具有预裁判功能的法官释明制度，在以往的民事诉讼中运用效果良好。在以前的民事审判中，实际上已经有了预裁判制度的萌芽，比如民事证据规则中规定，如果人民法院查明的事实与原告诉讼请求所陈述的事实不是同一法律关系时，或者法院认定的民事行为的效力与当事人的诉讼请求不一致时，经法官向当事人释明后可以允许变更诉讼请求，这实际上是预裁判制度在民事诉讼中的运用。

第三，预裁判制度可以借鉴行政处罚法中的预先告知书制度。行政处罚法规定行政处罚作出前需向被处罚人发出预先告知书，被处罚人有陈述申辩、要求听证的权利。这个“柔性”程序让被处罚人在接受正式的处罚前，获得了对行政机关对事实认定和法律适用的事中知情和异议权，可以有效减少行政机关处罚决定书中的失误和处罚失当，从而减少了被处罚人不服处罚决定向法院起诉的行政诉讼案件。有了这个事先告知程序，行政机关最终放弃处罚的也并不鲜见。如果把这一制度嫁接到民事诉讼中，就相当于相应减少了二审诉讼。

第四，预裁判制度可以借鉴司法鉴定机构先作出鉴定报告征求意见初稿，征求当事人意见的做法。在民商事诉讼中，当发生人民法院委托司法鉴定时，被选择的鉴定机构在作出正式的鉴定报告前，都会通过法院的司法鉴定部门将鉴定报告的初稿，交各方当事人征求意见，各方在发表异议意见后，鉴定机构视情作出必要的调整后再作出最终的鉴定报告。实践证明，这个做法是有效的，提高了鉴定报告的准确性，增加了鉴定报告的权威性，减少了不必要的后续麻烦，体现了尊重事实的价值追求，受到当事人方面的欢迎。这个民事诉讼中的做法，对民事诉讼裁判制度优化也是一个可行的借鉴。

最后，中国庞大的执业律师队伍可以作为预裁判制度的参与者，发挥积极作用。中国律师是党领导下的可靠的依法治国力量，律师制度恢复40年来，中国律师队伍已经发展成了超过40万之巨的“集团军”，他们在民事诉讼的舞台上作为代理人，在化解社会矛盾纠纷方面勇挑重担，为减轻人民法院的工作压力、为人民法院的司法公正作出了应有的贡献，得到了国家高层的肯定。在党的十八届四中全会上作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，党中央更是对律师委以重任。现在很多律师担任各级人大代表、政协委员、兼职教授、执法监督员，受聘担任各地仲裁委员会的仲裁员，拥有监督执法、居中裁判的亲身体验。因此，在司法公平、公正、公开、高效的潮流下，由律师适当提前介入，早日了解法官的裁判意图，对人民法院减少不必要的司法裁判失误，是有益无害和可行的。

一个新构想——如何推动？

如何推行民事诉讼中的预裁判制度，需要进行系统化的设计，需要制定具体的实施方案，笔者提出以下初步设想：

1.关于预裁判适用的审级。建议只在一审阶段实行，二审和再审阶段无需实行预裁判的做法，因为一审是初审，初审是基础，只要一审中的争议焦点和事实、证据都充分展示了，观点都交锋了，正确裁判就有了坚实的基础。只在一审中设置预裁判制度的布局，也有利于确保二审终审的严肃性。当然，如果在二审中也实行预裁判做法，那效果一定更好。

2.关于预裁判文书送达形式。建议按照法律文书送达方式向当事人或者代理人送达预裁判文书文稿，附一份格式化的《民事裁判预先告知书》，尽量以电子形式发送，不能送达预裁判文书的，不予公告送达。当事人收到预裁判文稿后，自行确定补充意见、补充证据、撤诉或者和解等事宜。

3.关于预裁判文书反馈意见的期限。建议在一审民事案件庭审结束后、正式裁判前，由承办法官（或法官助理）将裁判决文书稿发送给各方当事人，各方当事人应在10天（简易案件5日）内向承办法官提交反馈意见，以便及时结案，不影响审限。

4.关于预裁判文书征求意见期间能否补充证据。笔者认为，在该期间，当事人和代理人可以进行补证，法院收到证据后可以将证据副本交对方书面质证，也可以安排再次证据交换，这样可以避免到了二审阶段补充证据而导致认定事实需要调整的问题。

5.关于预裁判文书征求意见的次数。为了防止诉讼程序的过分拖沓，建议给予一次预裁判文书听取意见的机会即可，因为毕竟此前已经走过了庭审程序。

6.关于当庭裁判。当庭裁判实际上并不是一个好的做法，当庭宣判导致了当事人和代理人不能进行证据补充，也关上了庭后调解、和解的大门，尤其是在被告没有进行庭前答辩、举证的情况下，如果被告搞证据和答辩偷袭，法官当庭宣判，容易造成对原告不公平，导致上诉和二审重新认定事实和改判。我们认为，既然要实施预裁判，就应当控制当庭宣判，尤其是要控制第一次庭审后的当庭宣判，而且，即使是当庭宣判，仍然应当作为是一个预裁判。

党的十九届四中全会提出了完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的明确要求，司法作为国家治理的重要手段，也存在一个如何进一步现代化的问题。司法的现代化改革的“顶层设计”要多听取和吸收民间特别是法律职业共同体内的意见，不断优化方案。民事诉讼实行预裁判制度，具有“一石多鸟”的功效，其制度优势明显，意义深远，希望尽快研究推行。