“十四五”我国税制改革战略研究
——基于财税体制改革视角*

国家税务总局科研所课题组

(国家税务总局科研所， 北京 100038)

一、 “十四五”期间我国税制改革的宏观背景

2021年是“十四五”规划开局之年。对国内发展而言，新发展阶段的显著特点是经济发展已进入高质量发展阶段，社会的主要矛盾为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。对国际环境而言，新发展阶段下风险与机遇并存，需充分做好应对各项风险的系列准备。要想在危机中育先机、于变局中开新局，就必须更加充分发挥全面深化改革在构建新发展格局中的关键作用。财政是国家治理的基础，税收是财政的基石。可以说，税收是现代国家发挥职能作用的经济前提，不能收取足额的税收、不能将税收用之于民，政权的存在和存续就会受到挑战。因此，在“十四五”时期，要充分认识到经济发展新阶段给宏观调控提出了新要求，“双循环”新发展格局给税收治理带来了新挑战。

(一)税制改革与经济发展新阶段

“十四五”时期，我国正式开启全面建设社会主义现代化国家新征程，进入新发展阶段。新发展阶段意味着世界格局深刻变化，机遇与风险并存，“百年未有之大变局”中大发展大变革大调整同频共振，人类命运共同体下各国人民携手应对挑战；新发展阶段意味着国家治理体系和治理能力现代化建设进入深水区，制度的变革更需立足国情、放眼长远；新发展阶段意味着要以人民为中心，明确人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标，要坚定不移走共同富裕的道路。《十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中明确指出：建立现代财税金融体制，要更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，增强金融服务实体经济能力，健全符合高质量发展要求的财税金融制度。因此，税收制度的转型是新发展阶段对国家治理的必然要求。

新发展阶段最根本目的是要满足人民日益增长的美好生活需要，为此着力推动和促进共同富裕势在必行。党的十九届五中全会明确强调“扎实推动共同富裕”，习近平总书记也指出，进入新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，必须更加注重共同富裕问题。税收作为调节收入分配的重要手段，其作用必须更加凸显。如何平衡“人民性”与效率问题，将成为新一轮税制改革中必须重视的问题。

新发展阶段主线是深化供给侧结构性改革，要求更好发挥税收对国民经济的宏观调控作用，同时致力做到税收中性，减少税收征缴中的激励扭曲。目前我国已建成中国特色的社会主义市场经济体系，公有制和非公有制经济各尽所能、各有所长，对繁荣可持续发展贡献良多。习近平总书记指出，市场主体是我国经济活动的主要参与者、就业机会的主要提供者、技术进步的主要推动者，在国家发展中发挥着十分重要的作用，因此，税制改革要为市场化进程提供助力而不是成为阻力，要向改善营商环境、激发主体活力的方向前进。然而，市场经济存在固有的问题和弊端，需要税收制度顺应国家政策意图加以引导、纠正。其中生态环保问题是未来税制大有可为的领域，习近平总书记强调，为推动实现碳达峰、碳中和目标，中国将陆续发布重点领域和行业碳达峰实施方案和一系列支撑保障措施，如何建立适应新发展阶段要求的绿色税收，将成为重要的政策目标和发展图景。其他诸如数字经济、互联网经济等新事物也在逐渐改变中国经济的样貌，税制改革应当与时共进，发挥税收政策的引导作用。

(二)税制改革与宏观调控新目标

随着我国经济发展进入新阶段，社会经济发展对宏观调控提出了新要求，税收作为政府宏观调控的重要手段，也需要作出相应的调整。国家税务总局王军局长在接受媒体采访时表示，全国税务系统在“十四五”时期要更好地发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。可见，在“十四五”时期，税制改革要更加强调税收的财政职能与经济职能。

“十四五”时期，中国将坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，以满足人民日益增长的美好生活需要为己任，优先发展农业农村，全面推进乡村振兴，优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化。然而，我国当前绿色税收体系仍不完善，区域间经济发展不平衡较为突出，现行税制结构呈现出以流量税为主，更多向消费课税、较少向资本课税的特点，税收对居民收入的调节作用有待进一步提升。以按劳分配为主体、多种分配方式并存是社会主义基本经济制度的组成部分，但目前我国存量税税收收入占比很低，对资本的课税力度不足，资本课税的税收收入占比逐年下降，无法有效促进收入再分配公平。流量税中流转税税收收入比重较大、所得税税收收入比重偏低(如图1)，导致中低收入水平消费者的实际消费能力被间接削弱，不利于实现满足人民日益增长的美好生活需要的宏观调控目标。

因此，为更好实现新发展阶段下宏观调控的促进生态文明建设、满足人民美好生活需要、促进收入再分配公平等目标，税制改革一是要进一步深化环境保护税、资源税等与生态环境息息相关的税种改革，构建系统完善的绿色税收体系，更好促进生态文明建设；二是要加快建立与完善地方税收体系，更好推进区域协调发展；三是要增强对存量财富的课税力度，且更多向资本要素课税，促进再分配公平，实现人民对美好生活的需要。

数据来源：国家统计局

(三)税制改革与“双循环”新发展格局

“十四五”时期，我国社会经济发展面临国内国际“双循环”新发展格局。如图2所示，从国内发展形势分析，我国经济发展已进入新阶段，人口老龄化趋势进一步加强，环境保护要求进一步提高，传统经济发展模式下的低成本优势不再现。但我国国内需求增长动力持续且强劲，2007年后我国社会消费品总额占GDP比值总体呈现增长趋势。从国际发展形势分析，我国经济发展面临的外部环境不容乐观。2010年后我国进出口总额占GDP的比值整体呈下降趋势，国际需求动力不足，近年来中美贸易摩擦等矛盾更是加大了我国经济对外发展风险，加之2020年突发的新冠肺炎疫情影响，我国经济发展国际大循环动能明显减小。为向我国宏观经济发展注入新动力，“十四五”时期政府应保证居民可支配收入稳定增长、促进再分配公平，提高国内需求量。

数据来源：国家统计局

这意味着在“双循环”新发展格局下，经济发展不再是战略中心，人民成为经济发展的新主题。这也对我国税制提出了新要求，即税制设计要更加注重公平，保障中低收入阶层的可支配收入稳定增长，进而拉动国内需求。

二、“十四五”时期我国税制改革原则

“十四五”是我国税制改革的关键期，进一步深化我国税制改革，要遵循以下原则：优化中央与地方税费立法权配置，发挥中央和地方两个积极性，为地方财政收入提供基本保障；在完善税收制度的同时，形成“发展导向型”现代税制；结合我国基本国情，将税制结构转向更加公平的形式；在经济数字化的背景下，以税制改革助力统一大市场的形成；最后，有序推进税收立法工作的完成，让税收法定思想深入人心。

(一)优化央地税费立法权配置，“发挥中央和地方两个积极性”

党的十九届四中全会提出，要“发挥中央和地方两个积极性”，给予地方更多自主权。“十四五规划”也提出，要明确中央和地方政府事权与支出责任，健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力。我国现行地方税制存在的问题之一就是政府收支不均衡。“营改增”全面实施之后，地方税主体税种缺失，失去了固定的税源和税基支持导致地方财政支出缺口较大。此外，费改税也加重了地方财政收入的流失，使地方政府只能过度依赖中央和地方共享税。因此，在“十四五”时期的税制改革视角下，增加地方税的收入，解决中央与地方财政事权不匹配问题就成为重中之重。通过优化中央与地方税费立法权的配置，有助于促进基本公共服务均等化和建立健全充分发挥地方政府积极性的地方收入体系。目前我国无论是中央税还是地方税，都是由中央统一制定税法，再将税收的征管权力下放给地方。从国际视角看，实行联邦税制的美国，地方政府拥有税收立法权，此外，英国、法国等其他欧洲国家的地方政府也同样拥有立法权。因此我国可以适当将权力下放给地方政府，以授权地方立法的形式，逐渐建立规范的地方税制体系，充分发挥地方的积极性。此外，随着费改税的不断推行，也可以将部分收费改变成地方税收，如将教育费附加、地方教育费附加改为教育税，逐步建立起以税收为主，少量、必要的政府收费为辅的多元化地方政府收入体系。

(二)健全完善税收制度，形成“发展导向型”现代税制

“十四五”期间，税制改革需要“建立健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，优化税制结构”，也就是说，税制改革必须基于新发展阶段的特点，形成“发展导向型”现代税制。首先，要符合我国国情、符合高质量发展要求。要想发挥好税收筹集收入和宏观调控的作用，就要制定一套符合现代发展的税制结构，提高整体的运行效率，实现由外需和投资拉动的外向型发展模式向以扩大内需为战略基点的国内国际双循环新发展格局转型。其次，要建立以人为本的观念。改革开放至今，我国的工作重心从以经济建设为中心到以人民为中心，现代税收制度的改革和发展，也要坚持以人民为中心，促进经济发展转型，从而实现社会公平和提高资源配置的效率。最后，要在国家治理现代化的背景下完善税收制度。完善现代税制，优化税制结构是改革的重点，健全地方税制体系，提高直接税在总体税收中的占比，深化税收征管的改革，建构有效的社会共识形成机制，不仅是实现国家治理体系和治理能力现代化的手段，也为“十四五”时期乃至更长远的税制改革确立了方向。

(三)优化税制结构，适当加大向“更加公平”目标的倾斜力度

我国现阶段的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。党的十九届五中全会指出，“十四五”期间我国要实现居民收入增长和经济增长基本同步，要把扩大中等收入群体规模作为重要政策目标。因此，通过优化税制结构加强税收对收入分配的调节作用，适当加大向“更加公平”目标的倾斜力度也应是未来税制改革的重点。目前，我国间接税占总体税收的比例偏大，而直接税占比偏小，这种结构不利于直接税发挥调节收入的作用，不利于缩小居民收入差距。提高直接税的占比有两种方式：一种是直接增加直接税收入，另外一种是减少间接税的比重。相应的也就有两种改革取向：在第一种情况下，可以通过大力推进房地产税的立法工作，同时进一步完善个人所得税制度，提高直接税的收入规模和增速，增加其占比；在第二种情况下，目前我国减税降费政策稳步推进，增值税税率降低、税收优惠等制度的实施大幅度降低了间接税的税收负担，也降低了间接税税收收入的占比，未来可以继续深化以上改革，加快增值税税率三档并两档的进程，从而进一步降低间接税占比。

(四)顺应经济数字化趋势，以税制改革助力统一大市场的形成

“十四五”期间，经济全球化和经济数字化将继续飞速发展，给我国经济发展带来重大机遇和挑战。就税收制度而言，应积极顺应经济数字化趋势，以税制改革助力国内统一大市场的形成。经济数字化改变了人们的生产生活方式，也对税收制度造成了影响。我国飞速发展的数字经济和相对滞后的税制改革之间的矛盾越来越突出。首先是造成了税源流失。数字经济改变了传统交易方式，扩大了税源范围，加上人工智能、大数据和云计算的兴起，给部分纳税人利用税源难以监控、课税对象不明确的税收漏洞进行避税的机会，导致税源流失严重。其次是对税收征管形成了挑战。现行《中华人民共和国税收征收管理法》缺少关于数字经济的内容，在应对数字经济的挑战时力不从心。此外，税务机关的征税手段也和数字经济发展不匹配，传统的税收征管手段难以对分散化、额度小、数量庞杂的数字交易实施有效监控。因此，新一轮税收制度的改革也应顺应数字经济的发展趋势，将数字经济考虑其中。

(五)有序推进税收立法工作，做到“无明法不征税”

税收法定不仅能够保护纳税人的合法权益，也能对税务机关的税收征管形成约束。目前我国税收立法还有待加强。以我国第一大税种增值税为例，税率设计比较复杂，税目种类众多，加上不断增加的增值税暂行条例补充条款给原本复杂的增值税制度添加了更多零散的优惠项目，导致出台完备的税收法律难度较大。此外，对合理调节高收入有积极作用、备受社会关注的房地产税也亟需出台相应的税法保证其发挥征税的应有之义。以上这些例子都说明，我们需要以税收法定为原则，进一步推进税收立法工作。

三、“十四五”期间我国税制改革主线

“十四五”规划明确提出，建立现代财税体制，就是要加快建立现代财政制度，完善现代税收制度，而税制改革是建立财税体制中的重要组成部分。我们要认准目标，在明确税制改革原则的基础之上，牢牢把握“十四五”时期的改革主线，一方面要进一步理顺中央和地方的事权与财权，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，在保障中央税收收入的基础上，赋予地方更多税费立法权，培植地方主体税种，构建层次清晰与主辅相成的地方税体系；另一方面要进一步完善我国税制，优化税制结构，健全直接税体系，完善双主体税制模式，构建增值税、消费税、企业所得税在内的绿色税收体系，建立应对数字经济的现代税收制度。

(一)赋予地方更多的税费立法权，支持地方因地制宜开展创造性工作

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出：“赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作。”赋予地方更多的税费立法权主要基于以下原因：一是地方政府事权与财权之间仍不够均衡，存在一定资金缺口，财政压力较大，在一定程度上限制了地方的经济发展。二是地方政府立法层级不高，大多是地方性法规，权威性相对不够，不利于地方征税工作开展。三是我国幅员辽阔，地区间差异很大，各地方政府对本地区实际情况更为了解，由地方政府因地制宜设计本区域税费法实际上更有效率。

如何赋予地方更多的税费立法权，可以采取以下措施：一是在中央立法为主、地方立法为辅的前提下，明确地方税费立法权范围。为保持全国统一市场以及创造公平竞争的经济秩序，中央税、中央与地方共享税、主要地方税的立法权必须集中在中央，而那些对宏观经济影响较小、税源普遍、税基不易在地区间转移或者区域性特征明显的税种立法权，可以由地方享有。二是完善法律体系，明确地方税费立法权的法律依据。适时修改《中华人民共和国立法法》相关条款和《中华人民共和国税收征管法》，规范地方税费立法权，解决现有法律条款与地方税费立法需求之间的矛盾。三是严格监督地方行使税费立法权。建立地方税费立法权评估制度，评估税费立法的必要性、可行性与合法性，并对实施后的效果进行科学评价；构建地方税费立法权备案审查制度，由全国人大及其常委会对地方税费立法进行合法性、合宪性审查，强化监督指导。四是稳步推进，本着循序渐进的原则先赋予地方相关税种的税收征管权，再赋予地方在税基、税目、税额、税收减免等方面的税收立法权。

(二)灵活调整央地税收分成比例，在保障中央税收收入的基础上降低地方财政风险

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称《建议》)指出：“明确中央和地方政府事权与支出责任，健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力。”《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要》(以下简称《纲要》)进一步明确：“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权，减少并规范中央和地方共同事权。”因此，“十四五”期间，我国要进一步深化政府间财政分权改革，以政府间分级治理来适应有效市场的形成，以公共服务提供上的政府协调分工为市场发挥决定性作用创造条件。具体来说要做好以下工作：一是科学界定政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能，明确划分央地财政事权和支出责任，总体上坚持中央集权和地方适度分权相结合的财权分配模式，通过明晰事权和支出责任合理分配财权、财力。二是根据中央与地方财政事权和支出责任的划分，合理灵活调整央地税收(各税种)的分成比例。按照保持现有财力格局总体稳定的原则，调整主要税种收入的央地划分比例，在保障中央税收收入的基础上提高地方自有收入，降低地方财政风险。

(三)重视地方税主体税种建设，构建层次清晰与主辅相成的地方税体系

党的十九大报告明确指出：“深化税收制度改革，健全地方税体系”，加快完善社会主义市场经济体制。“十四五”规划《纲要》指出，调整优化消费税征收范围和税率，推进征收环节后移并稳步下划地方；推进房地产税立法，健全地方税体系，逐步扩大地方税收管理权。健全地方税体系，既是理顺政府间财政分配关系、进一步完善现代税收制度的重要手段，也是缓解地方财政收支矛盾、提高“三保”能力和治理效能的基石。目前地方税建设面临的问题主要有三个：一是在当前快速城镇化阶段渐近尾声，“土地财政”难以为继的形势下，营改增使地方税失去了稳定的税源和主体税种。二是地方政府高度依赖占地方税收收入绝大部分的共享税，“五五分享”的增值税、“四六分享”的所得税等共享税让地方政府忙于争夺资源，疲于培植优质税源，不利于地方财政可持续。三是地方税以小税种为主，数量虽多但过于分散，征税范围窄，占据了管理资源的同时又不能给地方带来大规模税收，从而进一步加剧了地方对共享税的依赖。针对以上问题，有以下解决办法：一是培育房产税、消费税、个人所得税、环保税等地方税税种。明确征税对象范围、计税依据、税率、税收优惠等要素，积极稳妥推进房地产税试点，积累试点经验，适时启动房地产税立法，促进“土地财政”向房地产税转型，降低地方对共享税的依赖程度。二是后移消费税征收环节并稳步下划地方，拓展地方收入来源，实现央地财力格局的相对稳定。三是健全各地方税种间的关联安排。可以将税收职能重叠的小税种合并或废除，如将房地产税和城镇土地使用税合并为房地产税，将耕地占用税并入资源税，逐步形成多个层级、主次相辅的地方税体系。

(四)提高直接税比重，完善双主体税制模式

“十四五”规划《纲要》要求，“优化税制结构，健全直接税体系，适当提高直接税比重。完善个人所得税制度，推进扩大综合征收范围，优化税率结构。”目前我国税制结构仍以间接税为主体，直接税占整个税收收入的比重偏低。间接税具有累退性的特点，即收入越高，税负承担比例越低，这既对扩大消费不利，也有失公平。从直接税看，我国直接税比重较低的原因主要在于个人所得税，2019年我国个人所得税收入11568.17亿元，仅占国际口径税收收入的5.7%，而OECD成员国的平均水平为23.5%,占GDP比重为1.1%，远远低于OECD成员国8.1%的平均水平。(见图3)因此，“十四五”时期要健全以所得税和财产税为主体的直接税体系，逐步提高其占税收收入的比重，有效发挥直接税筹集财政收入、调节收入分配和稳定宏观经济的作用，夯实社会治理基础。要进一步完善综合与分类相结合的个人所得税制度，适时推进个人所得税改革修法，合理扩大纳入综合征税的所得范围，逐步纳入财产性所得和资本所得，进一步优化调整个税税率结构和级距，完善专项附加扣除项目，加强对高收入者的税收调节力度。

(五)优化绿色税种设计，构建增值税、消费税、企业所得税在内的绿色税收体系

十九大报告强调，要推进绿色发展，加快生态文明体制改革，建设美丽中国。“十四五”规划《建议》指出，坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，生态文明建设实现新进步，生产生活方式绿色转型成效显著，能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高，主要污染物排放总量持续减少，生态环境持续改善，生态安全屏障更加牢固，城乡人居环境明显改善；加快推动绿色低碳发展，降低碳排放强度，支持有条件的地方率先达到碳排放峰值，制定2030年前碳排放达峰行动方案。“十四五”规划《纲要》进一步指出，要“努力争取2060年前实现碳中和。”这要求我们不断优化现有绿色税种设计，构建包括增值税、消费税、企业所得税在内的绿色税收体系。

数据来源：OCED(2021),Tax on Personal Income(Indicator).

数据来源：OCED(2021),Tax on Personal Income(Indicator).

目前，我国的绿色税收主要体现在环境保护税、资源税、消费税、城市维护建设税等税种，增值税、企业所得税等主体税种也作了一些“绿化”调整，但面对更高的绿色要求，在“十四五”时期仍需进一步优化完善。一要优化环境保护税设计。上调现有偏低的税率并适时扩大征税范围，择机开征碳排放税，以环境保护税的征收抑制环境污染。二要扩大资源税征收范围，对森林、草场等自然资源征收资源税，适度优化资源税税率水平和结构；尽快在全国范围内推行水资源税改革，促进水资源节约与合理开发利用。三要完善消费税改革，将高耗能、高污染产品纳入消费税征收范围。在征管可控的前提下，将部分在生产、进口环节征收的消费税品目逐步后移至批发或零售环节，拓展地方收入来源，引导、改善消费环境。四要协调推进与车船相关的车辆购置税、车船税等税种改革，研究将车辆购置税并入消费税的可行性，并结合车船税、成品油消费税改革，统一设计有关机动车的消费税税率水平。五要进一步完善与资源综合利用、节能节水和环境保护专用设备相关的增值税和企业所得税优惠政策，提升政策延续性。

(六)补充完善企业所得税制度，在现有税制框架内规范数字经济健康、可持续发展

(七)积极参与国际数字税改议题，在共识性秩序下提出更多的“中国方案”

经济数字化使传统的跨境征税的联结度和利润分配规则难以适用，国际税收制度变革势在必行。目前，OECD提出的“双支柱”改革法案已经获得了131个国家或地区支持，但其中一些细节和实施计划仍待各方商定，预计在2022年底前形成最终版本，并于2023年有效实施。

经过改革开放四十年来的发展，我国逐步从国际税收规则的跟随者变为领跑者，逐渐从剧场边缘步入舞台中央，在跨境税收合作中，由我国倡导的“一带一路”税收征管合作机制得到越来越多国家认可。随着我国国际影响力的不断提升，我国也应积极参与国际数字税改议题，结合自身国情在共识性秩序下提出更多的“中国方案”。

作为G20和包容性框架成员国，我国应继续加强国际税收协调，并在规则制定方面积极发声。加快数字经济税收相关研究，积极、全面测算“统一方法”和“全球反税基侵蚀提案”对我国税收主权和跨国企业的影响，并构建适合于数字经济的国内税收新秩序。一方面，需通过国际国内税收规则的适应性调整，避免规则制定与业务模式变化的不同步。另一方面，在设计数字经济下的税收规则时要注意以清晰、明确、简单化为原则，减少规则执行和遵守中的不确定性。

四、“十四五”期间我国税制改革配套措施

持续、渐进式的税制改革对于促进消费构建国内双循环新发展格局、推进国家治理体系和治理能力现代化、合理调节分配促进共同富裕具有重要意义。然而，以上目标的实现仅依靠税制改革往往是不够的，需要配套相应的财政、社会保障、行政管理等制度方能达成。立足全局、科学合理的配套制度措施不仅能为税制改革的顺利推进构建坚实保障，也能帮助国家消化改革成本，促进社会的和谐安定。

(一)重视配套的财税体制改革，为税制改革构建坚实保障

纵观我国自新中国成立以来的税制改革历程，常常配以财税体制内支出制度、预算制度、财政体制相应的改革加以辅助。通过财税体制内部的协同性改革，能够形成体制合力，帮助税制改革实现应有效果。因此，在“十四五”期间，我国要应“改进预算管理制度、建立事权和支出责任相适应的制度”要求，继续深化财税体制内各制度改革。

1.进一步完善转移支付制度，优化财政资金使用效率。继续完善转移支付制度对于税制改革的顺利推进具有两方面的重要意义。一方面，有助于扩大居民消费形成以“内循环”为主体的新发展格局。2020年12月11日中央政治局会议首次提出“需求侧改革”，其目标之一就是要扩大居民消费。扩大居民消费的核心在于缩小收入差距，在税制改革上具体表现为增强税制设计的累进性，在财政支出上则要求加大对低收入者的转移支付，比如提高低收入者的基本养老补贴，为低收入者提供就业补贴资助等。另一方面，有助于地方税体系的建成。全面“营改增”后，地方主体税种缺失，对地方财政收入造成了较大影响，这就需要中央采取强有力的转移支付手段，比如厘清各类转移支付的功能定位、健全转移支付测算评估机制、改进转移支付分类管理等来合理安排对地方的转移支付规模，帮助缓解财力薄弱地区的支出压力，为建立合适的地方税体系提供保障。

2.建立健全预算编制和执行协调机制，管好政府的“钱袋子”。预算管理制度是现代财政制度的重要一环，也是税制改革能够落地实施的途径和保障。党的十九届五中全会明确指出，要“强化对预算编制的宏观指导，健全政府债务管理制度。”“十四五”期间，要进一步完善预算管理制度，在全面规范、公开透明、约束有力、提高效率上下更大功夫。一要将政府所有收支按统一标准纳入预算管理。《中华人民共和国预算法(最新修正版)》中“四本预算”的编制规则还未能实现相互间的有机衔接，距离综合成一本预算还有较远的距离，这不仅影响到了财政资金的配置效率，也影响到了我国税制改革的效果。“十四五”期间，应研究将资本支出和债务预算作为正式预算的附录纳入“四本预算”体系，形成全面综合的预算报告，便于政府评估宏观调控政策的效果，进而合理调控财政政策的松紧力度。二要继续推进标准化建设。进一步统一和明确预算管理中的基础性标准和概念，确立标准清单并进行标准化管理。此外，对于预算执行超标、基本支出的定员定额范围等历史遗留问题要加大整改力度，立足新发展阶段的特点，及时对清单内容进行更新。三要贯彻零基理念，打破支出结构固化局面。根据经济发展形势和政府部门的实际需求，对政府支出项目进行评估，对于国家重大战略项目要给予重点保障，均衡支出在经济建设和保障民生之间的分配，通过支出结构的优化，促进政府职能转型。四要多方位强化预算约束。继续加强人大的审计监察力度，将政策审查与支出审查结合起来，构建支出绩效审查和预算支出绩效审查制度，形成审计、人大、社会的多层次监督体系，强化预算监督的约束力和严肃性。

3.深化事权与支出责任改革，调整事权在中央和地方的分配。财税体制中，财政体制改革是最难啃的一块骨头，不仅涉及财政，还包括部门；不仅有关经济，还关联政治。财政体制改革最核心、与税制改革最密切的央—地财政关系还未彻底理顺，事权和支出责任相适应的目标尚未达成，阻碍了央地发挥两个积极性。党的十九大将理想的央—地财政关系描述为“权责清晰、财力协调、区域均衡”，因此“十四五”时期，应以事权与财力相匹配的原则抓紧调整中央和地方的事权划分，提升财政资金使用效率。一要增强中央事权。当前“小马拉大车”的财权事权分配和构建现代财政治理框架存在根本性的冲突，应充分考虑受益范围和地方执行难度，加强中央在社会保障、全国性传染病防治、战略性资源使用和保护等方面的事权，保证基本公共物品普惠、均等的供给，减轻地方负担。二要赋予地方更大自主权。将切合地方实际需要、在地方治理能力承受范围内的事项逐步逐级下放，依靠地方信息和治理优势，赋权地方，调动地方积极性。同时应建立科学合理的绩效评价体系，强化容错问责机制，鼓励担当作为，支持地方围绕中央顶层设计进行差别化探索。三要进一步明确共同事权中的央地责任。在中央、地方、市场的三元框架内统筹安排共同事权的划分，针对目前共同事权偏多的问题，应加强中央在跨区域生态环境保护、养老保险的事权，根据地区经济发展、资源禀赋和财力状况对共同事权进行差异化划分，建立高效的动态调整机制。将共同事权划分与转移支付制度有机结合起来，保障中央和地方释放财政治理效能。

4.坚持分税制改革方向，形成中央和地方合理的财力格局。我国自1994年分税制改革以来，经过多次的调整与规范，已初步规范了中央和地方的财政关系，为现代财政制度打下了坚实的基础。然而，还有一些遗留的问题没有解决，且新的发展阶段对财政体制提出了更高层次的要求，因此，“十四五”期间，我们要继续坚持分税制改革方向，根据权责清晰、财力协调、区域均衡的要求，构建中央、省、市县三级财政框架，进一步优化中央和地方的财权划分，适度提高中央财政集中度，并使用强有力的转移支付手段弥补地区间财力差距，促进中央与地方合理的财力格局的形成。

虽然疫苗是促进个体健康和减少疾病负担最有效的公共卫生措施之一，但没有任何一种疫苗、任何一种预防接种体系是绝对安全的。免疫规划作为一项复杂的系统工程，其工作的优劣受到社会各方面的影响，尤其与儿童家长的认知密切相关。文献[4-5]及课题组前期对家长疫苗知识获取途径的调查显示，专业机构医护人员是家长最希望和最信任的疫苗信息获取途径。国外也有研究表明，基层医务人员作为儿童接种疫苗的主要和可信赖的信息来源[6]，其对免疫接种的KAP对所在社区居民的免疫接种KAP会产生极大的影响。因此，了解其疫苗及安全接种的KAP，对提高儿童监护人预防接种的主动接受意识具有重要意义。

5.建立多元化财政投入机制，推动数字经济高质量发展。数字经济在我国的迅猛发展要求国家一要加大新型信息基础建设的财政投资力度，鼓励有条件的地区建设数据中心等功能性机构并设立专项资金用于数字基础设施建设，针对财政吃紧的地区提供专项数字基础设施建设资金补贴，为数字经济发展打下坚实的物质基础。二要利用财税政策协调保障数字经济发展所需的高端复合型人才培育机制的落地。依托重大人才工程和合作示范点，加快引进、培养数字经济领域稀缺的人才，设立高校专项培养资金鼓励创建数字软件学院，引导产业企业、园区与高校共建人才培训基地，不断完善人才激励机制扩大数字经济相关领域人才队伍。三要驱动创新取得核心、关键技术突破。增加对数字经济相关产业基础技术与关键技术的研发支出，整合全国经济发展专项(信息化和产业发展)资金、科技创新发展战略专项资金等专项资金，集中力量促进数字产业化的稳步发展和产业数字化转型，为企业开展对外投资、境外研发等生产经营活动提供财政资金补贴，推动数字经济的高质量发展。

6. 构建绿色财政支出体系，推动实现碳达峰、碳中和目标。充分发挥财政政策的引导作用，加大生态工程建设的财政投入力度，推动企业设备更新和产业升级。制定与促进绿色发展的税收体系相匹配的支出政策，对绿色制造重点领域技术创新和技术改造通过贷款贴息、补助和奖励等方式加大支持力度，鼓励绿色产能投资；优化财政支出结构，在统筹财力的基础上适当增加节能环保支出；设立绿色发展专项资金，并明确其使用范围和条件，用于支持绿色重点产业发展，提升财政资金使用效率；健全政府绿色采购机制，完善政府绿色采购标准，倒逼企业进行生产转型，走绿色低碳发展的道路，规范采购程序、方式、价格，制定绿色采购清单，提升政府采购环境效益。

(二)健全完善税收征管制度体系，推进税收治理现代化

税收征管是税制改革与优化的制约因素，税收征管质量和效率的提升既是保证税制有效运行的手段，也能为税制改革提供更广阔的空间。“十四五”《建议》在“完善现代税收制度”的阐述中提及要“深化税收征管制度改革”，“十四五”规划将其进一步细化，指明要“深化税收征管制度改革，建设智慧税务，推动税收征管现代化。”因此，我国在聚焦税制改革的过程中，也要持续跟进税收征管的协同改革，从加强领导、更新理念、税务执法、提升服务、风险信用管理、智慧税务建设等方面着手，为税制改革提供坚实支撑，推进税收治理的现代化。

1.加强政治、思想领导，更新治理理念。一要充分发挥党的领导作用，加强对税务机关工作人员的政治意识和对党忠诚教育，引导党员干部增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”；强化思想领导，依托党委理论学习中心组、“三会一课”等载体，组织开展集体学习、研讨和跨支部交流活动，将党建工作和税收业务融合起来，积极参与党支部争筑“四强”战斗堡垒、创建“五过硬”模范机关“双争一创”行动。二要注重更新税收治理理念引领税收征管实践。加强新发展理念教育，引导党员干部切实把落实新发展理念贯穿税收工作始终，牢牢把握高质量发展要求，紧扣改善营商环境、激发主体活力、生态文明建设等目标任务，及时调整税收征管理念，推动税收征管现代化发展取得实效。

2.加强税收征管法制建设，优化税务执法方式。以依法办税为基本原则，加快修订税收征管法、发票管理办法等法律法规，明确征收方的权利义务，允许各级税务机关在不动摇征管基本程序的范围内精简征管环节。优化税务执法方式，规范税务执法行为。贯彻宽严相济、包容审慎的执法理念，建立罚教结合的“容错制度”；加强税务执法的区域协同，通过统一执法标准，提升税务处理跨区域的适用性；加强税务执法的内部控制和外部监督，构建起全程防控、岗责明确的监督体系，以推动税务执法向科学精确方向的转型。

3.强化税费服务意识，提升税费服务质量。立足纳税人的需求，树立现代税费服务意识。以人民为中心，开展纳税人需求分析，根据纳税人不同时期的不同需求，结合税务机关的征纳成本，与时俱进改进税费服务。创新便民服务机制，普及网上审批程序，提高税费服务的效率，有效节约纳税人的时间成本。探索个性化税费服务的可行性，从无差别服务向精细化、个性化服务转变。健全税费服务反馈和投诉机制，通过接受纳税人定期的服务质量评价，督促税务机关开展常态化的服务升级，提升纳税人的满意度。

4.完善“信用+风险”的税收管理体系，强化纳税信用在社会信用中的基础地位。以“无风险不打扰、有违法要追究、全过程强智控”为改革主线，优化风险管理体系和纳税信用体系。加强重点领域税收风险的防控监管，研究开发重点行业风险管控模型，提高对违规风险高、纳税信用低的企业和个体的抽检力度；利用大数据、区块链等数字手段进行税收风险事前预防制度建设，在逃避税行为发生前从源头切断，体现税收风险最高层次的管理效果；进行纳税信用分级化管理，将纳税人按信用等级采取不同的管理办法，健全守信激励和失信惩戒制度，以减少税务机关审查工作量，提升税务机关纳税信用管理效率。

5.“以数治税”推进智慧税务建设，向税务管理智能化迈进。智慧税务建设“高集成功能、高安全性能、高应用效能”的要求提示我们要集技术之大成，将数字技术智能化应用于税收征管的各个过程，应对数字经济发展给税收征管带来的冲击。因此要妥善利用云计算等新兴技术构建涉税数据处理云平台，实现对纳税人生产经营活动和税收信息的实时跟踪监测，降低税收数据的收集成本。依托“互联网+”信息技术，线上化税收征管的各业务、各流程，为纳税人纳税申报提供便利；利用大数据构建涉税信息共享平台，打通各税务机关信息共享的渠道，提高区域间涉税信息交换的效率；借助区块链技术推进增值税发票电子化工作，逐步逐地向全流程、全领域、全要素的发票电子化迈进；落实《全国税务领军人才培养规划(2013-2022年)》的要求，加大对税务信息化管理领域高素质人才的培养力度，打造专业化税务人才队伍，为税务管理智能化打下基础。

(三)构建三次分配基础性制度体系，促进共同富裕

共同富裕是人民共享发展果实的现实需要，也是社会主义的根本原则和本质要求。共同富裕不会自己实现，而是需要政府实施有效的分配制度加以干预。我国自2019年起逐步建立起以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制，为早日实现共同富裕提供了明确的制度保障。“十四五”《建议》明确指出：“完善再分配机制，加大税收、社保、转移支付等调节力度和精准性，合理调节过高收入。”在2021年8月17日召开的中央财经委会议中，习近平总书记再次强调：“构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排。”因此“十四五”期间，我们要强化社保制度、税收制度和慈善捐赠管理制度之间的协调配套，分好社会财富的蛋糕。

1.健全社会保障制度，发挥社会安全网的“托底提低”作用。目前，我国社会保障制度建设已基本做到覆盖全民，但面对新发展格局下的新要求，还需要逐步提高保障水平，尤其是要提高对低收入者的保障。完善大病保险和医疗救助制度，实施住房补贴，使老有所养、老有所医、住有所居不再流于空谈。对于现存的“重保险、轻救助”问题，应加大社会救济型社保计划的财政投入，重点发展靶向性强、审核严格、用途集中的社会救助项目，保障低收入者的基本权益。加快消除社保待遇双轨制问题，将灵活就业人员纳入社保体系，在适当提高居民社保待遇的同时扩大对社会弱势群体的保障范围，将一些超出地方财政承载能力的社保项目上收至中央，由中央在全国范围内推广，有效缩小区域、城乡居民社会保障水平的差异。

2.加快慈善捐赠管理制度建设，为三次分配提供制度支撑。三次分配相较一次、二次分配在我国发展起步晚、基础薄，急需设计科学合理的制度为其保驾护航。因此要加快研究促进慈善捐赠的名誉奖励制度，引导、鼓励高收入者自愿捐赠。规范慈善捐赠的登记、分类、入库流程，加强对捐赠经办机构、主管部门的管理监督，督促其按时公开捐赠物资、资金使用情况，增强社会对慈善捐赠的信心。基于大慈善的建设理念，推进慈善法立法进程，建立覆盖主要领域、以慈善组织为主体的现代公益慈善法律体系，为三次分配走向有序化提供法律支撑，促进共同富裕的早日实现。

(四)深化行政管理制度改革，提升数字治理能力

行政体制的好坏，政府治理是否得当，对于各领域的改革发展具有根本影响。深化行政管理制度改革，加快政府职能转变进程，是引领、支撑其他领域制度改革的强大动力。党的十九届五中全会指出，要“加强中央宏观引领和指导，形成上下贯通、执行有力、运行顺畅、充满活力的工作体系，全面提升政府治理效能”。因此，“十四五”期间，我们要继续将行政管理体制改革与税制改革有机结合起来，全面统筹，整体规划，发挥中国特色社会主义的制度优势。一要继续坚持市场化导向，厘清政府与市场的关系，进一步推进简政放权、放管结合工作，缩减市场准入负面清单，激发市场各主体活力。二要坚持人民至上的发展思想，围绕增进民生福祉、改善人民生活集中发力，完善公共服务体制，加快补齐民生保障方面的短板，增强服务意识，对人民群众最关注、利益关系最密切的问题不畏难、不逃避，不断增强民众对政府的信任，提升人民的幸福感和安全感。三要深化事业单位改革，强化事业单位公益属性，建立指标全面、评价准确、反馈及时的绩效考核体系，解决事业单位内部动力不足、发展潜力小的问题，提升事业单位服务的质量和水平。四要严格执行新“三定”的规定要求，巩固当前改革成果。编制部门权责清单，细化其在各领域的改革任务和权责，严格依法行政，将改革成果转化为政府治理效能。五要加快数字政府建设，创新行政管理方式，提升部门信息化、智能化水平。目前政府的信息化、智能化建设还只是浮于表面，信息孤岛的问题依旧存在。因此行政管理部门要将科技与制度改革结合起来，改变政府治理方式，充分利用人工智能、云计算、大数据等现代数字技术，做到用数据说话，用数据决策，促进政务信息在各级政府间的共享流通，降低行政管理成本，提升行政管理水平。六要完善数字中国法治体系。在数字时代，政府治理的范畴进一步扩大，需要为网络行为的治理和管制提供明确的法律依据，因此健全数据交易、知识产权保护、数字产品内容、隐私保护等法律法规，规范企业平台数据使用，保障民众个人隐私不被侵犯也成为现代化治理的必要内容。七要统筹整合信息化建设、电子政府等财政资金，设立“数字政府”建设资金，集中力量开展电子政务、大数据应用、数字监管平台等重点项目，提升用于政府治理转型的财政资金的使用效率。