教育法典分则：理念、体系、内容

任海涛

（华东师范大学法学院，上海 200241）

一、引言

目前，教育法典已列入全国人大常委会立法工作计划，教育法典采取总分结构的体例设计基本达成共识（任海涛，2021b；刘旭东2021；马雷军，2020）。根据总分结构的编纂思路，《中华人民共和国教育法》（简称“《教育法》”）构成教育法典总则编的基本框架，《中华人民共和国义务教育法》（简称“《义务教育法》”）、《中华人民共和国高等教育法》（简称“《高等教育法》”）等其他教育单行法成为分则诸编的立法资源。但是，教育法典的编纂并非另起炉灶—制定一部全新的教育法律，也并非旧调重弹—将现行有效的教育法律简单汇编，而是采取体系型的编纂模式，对现行教育单行法进行科学整合，形成一部体系完整、逻辑自洽、规范合理的教育法典。

分则的具体制度和条文直接决定了教育法典的治理水平和立法质量。教育法典分则编纂应思考以下三个问题：第一，教育法典分则的法理基础，即分则的基本理念是什么？基本理念对教育法典分则编纂有何种统摄效力？第二，现行教育单行法“入典”的标准和技术是什么？教育法典分则应采取何种立法模式与价值位阶？第三，教育法典分则包括哪些篇章？分则诸编的具体内容是什么？本文拟就上述问题展开探讨。

二、教育法典分则的基本理念：受教育权的保障与实现

一般认为，“理念”是人们对于某一事物或现象的理性认识、理想追求及其所形成的观念体系（韩延明，2003）。确认和保障受教育权是教育法典总则的核心价值，构成了现代教育法典的基本理念。根据教育法典“两步走”的编纂策略，总则体现的法律思想、所建立的基本制度都要落实在这些具体的分则之中（孙宪忠，2019，第96—105页），故受教育权的保障与实现的基本理念对教育法典分则的编纂同样具有统辖遵从效力。

（一）“受教育权的保障与实现”作为基本理念之证成

1. 正当性

第一，受教育权是国际社会公认的重要人权。从纵向的历史发展分析，自19世纪50年代以来，受教育权成为国际人权法保障的重要权利。国际社会普遍认为，受教育权是人类、社会和经济发展的基础，是实现持久和平和可持续发展的关键因素。从横向比较视角来看，现代世界各国的宪法、教育法几乎都规定了受教育权。最新研究表明，世界上90%的宪法都规定了受教育权。①比如，1947年《日本国宪法》第26条第1款规定：“全体国民，按照法律规定，都有依其能力所及接受同等教育的权利。”日本同年颁布的《教育基本法》不仅重申了公平的受教育权，而且建立了终身学习的理念。②再比如，2000年《法兰西共和国教育法典》第一部“教育总则”第一编即为“受教育的权利”。

第二，受教育权是我国宪法规定的公民基本权利。1949年以来，我国先后制定的四部宪法均将公民的受教育权纳入基本权利体系中。其中，1982年《宪法》第46条第1款明确规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”此条便是受教育权的基本依据和规范来源。2004年修宪时，又将“国家尊重和保障人权”写入第33条第3款。受教育权作为一项重要的人权，有了更坚实的宪法保障基础。作为基本权利，受教育权有双重含义。其一，受教育权与其他权利一样，本质上是于法有据、有效、正当且可强制执行的主张。其二，受教育权具备基本权利所具有的客观法功能或客观价值秩序功能。因此，包括编纂《教育法典》在内的所有教育立法活动、教育行政活动以及与教育相关的司法活动都应积极促进受教育权的实现，并受到受教育权所确立的价值准则的约束。

第三，确认和保障受教育权是现代教育法的基本目的与中心内容。《教育法》第9条、第37条规定了公民（特别是女性）享有平等的受教育权。③其第5章又详细规定了受教育者的各项具体权利。1996年通过的《职业教育法》第5条规定：“公民有依法接受职业教育的权利。”1998年颁布的《高等教育法》第9条规定：“公民依法享有接受高等教育的权利。”2002年通过的《民办教育促进法》首条也指出“维护民办学校和受教育者的合法权益”。2006 年修订《义务教育法》时，依据《宪法》和《教育法》，将保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利增列为立法目的，且列于首位，强调了保障受教育权处在价值位阶中的优先地位。可见，保障与实现受教育权已成为单行教育法的立法目的，并融入基本制度中。

2. 可行性

可行性是确保法律规范能够有效实施的前提和基础，是促使基本理念从法律文本走向法治实践的必要条件。教育法基本理念的可行性是指基本理念能够得到具体执行、遵守，它取决于理念自身的科学合理，以及相关法律规则和制度设计的周详协调。

一方面，有明确的标准衡量受教育权的保障、实现程度，这使得基本理念的贯彻实施有章可循。联合国经济、社会、文化权利委员会采用教育的“4-A”特征来确定受教育权的内容，要求各国所提供的教育应体现出可获得性（Availability）、可进入性（Accessibility）、可接受性（Acceptability）和可适应性（Adaptability）四个互相联系的基本特征。具体而言，可获得性是指国家需提供充足的教育机构、设施、项目、资料和教育者，以保证公民可获得受教育的机会；可进入性是指国家应保证公民不受歧视地进入教育机构和项目；可接受性是指教育的形式和内容让受教育者可以接受；可适应性是指教育能够适应社会变化，满足多样化的教育需求（申素平，2021a）。四者虽各有侧重，但相辅相成，不可分割，组成有机的统一体。笔者认为，这也是证成教育法基本理念可行性、衡量受教育权实现程度的四个标准。我国现有教育立法虽对“4-A”有不同程度的满足，但总体而言，较为关注教育的可获得性和可进入性，而对教育的可接受性和可适应性关注不足。因此，编纂《教育法典》时，应更为重视可接受性和可适应性，以增强“受教育权的保障与实现”作为基本理念的可行性。

另一方面，从立法基础与经验积累的角度分析，我国现行教育法已对受教育权的保障和实现有了较为普遍且具体的规定。各单行法除了在立法目的与原则部分都明确了保障受教育权外，在受教育权主体、客体、内容以及救济途径等方面也有详细规定。例如1986年《义务教育法》确立了适龄儿童、少年的免费教育权，但其时免费的内容仅限于学费，不包括杂费。而2006年将其修订为“不收学费、杂费”，并且在第44条第2款补充了进一步的权利内容。④这不仅发展了免费教育权的内涵，还确认了特定群体的资助请求权。相似规范在《高等教育法》第54条第2款也有体现。⑤这保障了受教育者的就学自由权与平等权，从制度上建构了替代性教育制度，实现了多元选择的可能性，促进了学生的自我实现。可见，保障与实现受教育权作为教育法基本理念具有较强的可行性。

（二）基本理念对教育法典分则编纂的统摄效力

1. 基本理念的价值和功能决定其统摄效力

基本理念不仅能够将庞大的教育法规范编纂成为和谐有机的统一体系，而且它还具有清晰明确的逻辑，保障教育法规范体系既有高度的包容性，又有高度的自洽性，能够满足教育事业发展和受教育者权利保护的需要。同时，新时代教育法治建设的重点是强化以权益保障为核心的教育法治价值，《教育法典》必须紧密围绕促进教育事业发展和保障受教育权利的价值理念来展开设计。其中，又以“保障受教育权利”更为重要（任海涛，2021c）。以“保障和实现受教育权”这一基本理念统摄法典，不仅在立法原则层面贯彻了法治、民主、科学原则，坚持了促进教育事业发展和保障人民权利的指导思想，而且在立法技术层面成为贯穿教育法律关系的主线，建立起总则与分则、一般规定与普通规定之间融贯的桥梁。

受教育权的保障与实现为我国教育法的体系化与法典化提供了理论支撑。换言之，对受教育权进行具体化、体系化保障，是完善教育立法、实现教育法体系化以及法典化的重要路径。作为教育法的基本理念，保障与实现受教育权集中体现了立法者的指导思想，融贯了教育法的基本原则与一般规则，对分则各编的规定具有统辖作用。解决《教育法典》庞大的规范和制度群之间的体系逻辑问题，必须以基本理念作为《教育法典》整体的思想基础、规则效力基础和法理基础，以避免编纂分则过程中一些编章出现法理混乱的问题。

2. 保障受教育权是教育法典总则的核心宗旨

目前，教育法学界已达成共识，认为我国教育法典宜采用总分结构。从我国其他部门法典来看，总分结构是普遍采用的框架结构。例如我国《民法典》即采用总则与分则相区分的立法模式，这种立法模式所包含的立法技术，是我国法学界通过大量考察与比较之后引入的，它的先进性既得到了民事立法和司法实践的证明，也得到了改革开放以来尤其是我国市场经济体制确立以来的法治实践的证明（孙宪忠，2020）。同时，诸多学者认为《行政法典》《环境法典》的编纂也应采用总分结构。值得注意的是，除总则统领分则外，总分结构也体现在分则各编的“通则”或“一般规定”章对其他章节的统辖。

在编纂《教育法典》时，为保证法典的系统性，必须明确其逻辑主线。“保障和实现受教育权”作为基本理念，即为《教育法典》一以贯之的逻辑主线。有学者指出，《教育法典》总则应以受教育权为核心，并围绕教育行政权、学校教育权、家庭教育权和社会教育权等权利（权力）结构分层展开，规定教育领域一般性法律规范（马雷军，2020，第151页）。总则所确立的逻辑主线和价值取向必然需要在分则中得到体现与贯彻，正如有论者指出的那样，“确认和保障受教育权是现代教育法的目的和中心内容”（申素平，2021b）。因此，对受教育权的维护必然是教育法典总则的核心宗旨，分则各编章也理应遵从维护受教育权的精神要旨。具体到规范层面，《教育法典》应首先在总则开篇的“基本规定”章确立受教育权利本位的原则和宗旨，进而从权利主体、权利客体、权利保护等方面拓展受教育权保护的诸要素（任海涛，2021c）。通过对受教育权的细化规定配置各教育主体的相关权利和义务，引导其在法律许可的范围内开展活动，以实现法律调控的目标，这也是教育法发挥其社会功能的独特形式。

三、教育法典分则的体系性建构

受教育权的历史发展对国家提出了“完善体系”和“提高质量”的时代要求，是建设高质量教育体系的内在逻辑动因。应据此编纂《教育法典》，为建设高质量教育体系提供全面的法治保障，以更好地实现公民的受教育权。不过，教育法典分则的体系性建构的症结和难点在于缺乏一个相对成熟的、统一的编纂路径可供借鉴。因此，教育法典分则编纂首先要解决的是现行教育法“脱单入典”的标准技术问题和教育法典分则的立法模式问题。

（一）现行教育法“入典”的标准与技术

1.“入典”标准—横向教育法律关系+纵向教育法律体系

现行教育法律规范的分散化与臃肿化特征使得教育法典化的过程中出现了教育法律规范的冲突与对立，无法为教育法典中法律条文的体系化与逻辑自洽提供充分的前提条件（任海涛，2021c）。参照我国《民法典》的体例内容，教育法典作为成文法的高级表现形式，与以往的单行教育法相比，不仅需要体现出教育法部门的独立性特征，而且还要体现出法典本身所具有的整体性、系统性、稳定性、平衡性和易操作性（马雷军，2020，第147页），这就需要为现行众多教育单行法“入典”提供一个相对统一且客观的标准。本文以“横向教育法律关系”和“纵向教育法律体系”作为教育法“入典”的标准，前者可以明确教育法“入典”的应然内容，后者则可以实现不同教育法律规范“入典”后的协调统一。

一方面，横向教育法律关系又被称为“教育主体间的教育法律关系”，主要体现为以保护“受教育权”为核心的国家、社会、学校、教师、学生、家长等教育主体之间发生的教育法律关系。此种横向的教育法律关系为现行教育法的“入典”提供了两个判断标准：一是教育活动的主体，二是教育活动的过程。其中，教育活动的主体包括了学生、家长、教师、学校等参与具体教育活动的主体，每一个主体对应的教育单行法都应当尽量归入到教育法典的分则部分之中。教育活动过程又可以分为宏观与微观两个层面（秦惠民，谷昆鹏，2016）：宏观层面主要表现为不同的教育阶段，包括了学前教育、义务教育、中等职业教育、高等教育、成人教育与终身教育；微观层面则具体表现为教育活动过程中对应的具有教育意义的具体环节，例如招生、学位授予、学生惩戒等。以上的教育主体间的教育活动属于教育法领域内不同于其他部门法独有的具有法律意义的教育活动，相关的法律规范也应当纳入到教育法典之中。教育惩戒是教育法学中的一个常见概念，对它的探讨更偏向于法学角度（尹晗，2020）。需要注意的是，这里的“纳入”并不是将所有的涉及教育主体间教育活动的教育单行法全部纳入到教育法典的分则之中。作为一门具有交叉性质的部门法，教育法调整的对象广泛且涉及的法律关系十分复杂，不可能简单地归入到一部部门法之中（高家伟，2017，第34页）。正确的做法应当是，在遵循以上两个判断标准的基础上，将具有综合法律关系的单行法与教育法典并行，以体现教育法的相对独立性。

另一方面，纵向教育法律体系又被称为隶属教育法律体系，是不同效力层级的教育法律文件组成的有序教育法律体系，同时也是教育法法典化的主要法律渊源。从法律位阶出发，我国现行的教育法律体系可以分为《宪法》中的教育相关条款、教育基本法、教育单行法、教育行政法规、地方性教育法规和教育规章六大类。需要说明的是，教育法的法典化并不是简单地将不同位阶的教育法律全部纳入到一部教育法典之中，更不是对法条的汇总与罗列，而是在对存在交叉、重叠的现行教育法进行适当的取舍与协调的基础上，进行系统整理，最终形成以“教育法典+教育单行法+其他法源”为表征的法律框架（周林彬，2019）。具体而言，教育法在“入典”时，在纵向上要考虑如下两个标准：

一是判断是否存在过分滞后或屡次变更的法条。法典作为一个部门法成熟的标志，一旦编纂形成，将对未来某一领域的法治发展起到承前启后的作用。王灿发教授在构想中国环境法法典化时曾经谈到，环境法作为一个新兴的部门法学，必须适应经济与社会的发展，要一切从实际出发，编纂出符合我国国情的具有实用性、灵活性和指导性的法典（王灿发，2019）。同样，教育法作为一个新兴的部门法学，在“入典”时也应符合成文法典所共有的稳定性、灵活性和指导性的特点。对于明显滞后于教育实践与屡次变更的法条，在“入典”时要进行及时清理排除或修改，使教育法典内部保持一定的“开放性”与“灵活性”，避免教育法典出现“消化不良”的状况。

二是判断其是否存在着争议较大的法条。这里所谓的争议较大的法条可以大致分为两类：一是教育法就具体问题作了规定，但是与其他部门法存在冲突的情况。例如《教师法》第17条规定学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制，而根据我国《劳动法》第2条关于劳动合同适用对象的规定，教师与学校之间签订的合同似乎又属于劳动合同的范畴。对于此类存在较大争议的教育法条，在“入典”时要注意及时进行修改，明确指向的法条，防止出现不同部门的法条间出现对立冲突的状况。第二类争议较大的法条主要是指教育法本身缺乏对某一特定问题的规定，导致在实践中对该法条的应用出现了较大的争议。例如我国目前的《民办教育促进法》中还存在着财产关系不明晰、政府扶持机制不完善等方面的问题。对于这些不完善、有争议且需要长时间的实践探索予以明确的教育法律规范，不宜将其迅速“入典”，可以考虑暂行搁置到教育法典之外予以单独规定或继续保留，待时机成熟后再修订“入典”。

2. “入典”技术：充分利用“法条援引”

在明确了现行“入典”标准的基础上，教育法在“入典”时应当充分利用好“援引”这一立法技术，尤其是处理好“内部援引”与“外部援引”之间的关系。值得注意的是，作为一种避免法条重复，减少法条不明确性的立法技术，“援引”也并非是万能的。有学者曾指出，“援引是一种保持立法协调的技术，具有积极和消极作用，它排除了本该适用的一些规范，转而指向了其他规范”（Cornu，2005，p. 304）。这就说明，援引在使用时也并非完全积极的，如果不进行适当的“限制”，不仅会消解教育法典本身的地位与价值，还会造成实践适用中的模糊与困难。因此，在“入典”使用“援引”这一立法技术设置一定的“限制”时，应遵循以下几点：

首先，为了保证教育法典的法律效力与法律权威，在援引时应当尽量避免指向不同层次的法律文本，以防产生不同位阶的法律规范之间的冲突(石佳友，2017)。例如，《教师法》第12条规定：本法实施前已经在学校或者其他教育机构中任教的教师，未具备本法规定学历的，由国务院教育行政部门规定教师资格过渡办法。这里就明确规定，对于那些不具备本法规定学历任教老师的资格认定应当适用于国务院教育行政部门制定的《教师资格认定过渡办法》。而《教师资格认定过渡办法》作为国家教委1995年颁布的法规，其中的很多规定不仅与《教师法》冲突与重复，而且也无法适应我国新修订的《教师法》中的修改内容。对此，应当将较低层级的行政法规制定的内容与法律统一，提升法律的位阶。

其次，教育法法典化在形式上应尽量避免同一法条内部进行多次援引或者“法律另有规定”的一般性援引（Bergeal，2009）。设置这样规则的目的在于使法典简洁、易懂，最大程度地减少法条之间的对立、冲突以及法官在法律适用时的困惑和潜在的法律漏洞。例如，我国2002年颁布的《民办教育促进法》第2条规定：“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法。本法未作规定的，依照教育法和其他有关教育法律执行。”按照法条的文义，这里分别有两个法条援引指向，涉及到了“内部”与“外部”两类援引：一是《民办教育促进法》中的其他法律条文；二是在《民办教育促进法》之外的《教育法》和其他相关教育法。而此种多次援引与一般性援引的混用实际上与精简、体系化的教育法典内涵是相违背的。

最后，援引技术的使用必须要适可而止，防止对援引技术的滥用。尽管援引技术的使用可以作为区分教育法与其他部门法的有效“屏障”，体现教育法典的独立性与内在价值。但正如许多法学家担心的那样，如果一部法律中有过多的援引，其可读性与清晰度都会大大降低，整个法典的编纂也可能因此而变成了做无用功（Warsmann，2009）。所以，现行教育法在“入典”时也要把握好援引技术使用的必要性与适度性，既要实现教育法典的体系性，也要顾及法典法条的明确性与可操作性。

（二）教育法典分则的立法模式

作为一部系统化的法典，我国教育法典应采用“总则—分则”的总分结构体例，以总则统领分则，实现教育法典内容的体系性、完整性与逻辑性。这样做的优势在于：一方面，总分架构有效实现了法典的概念统一与逻辑一致，既可以让教育法典各分则避免传统单行立法存在的规则冲突的现象，也可以确保总则与分则的价值融通，实现法典的体系融贯性（王利明，2019）。这一模式要求通过“提取公因式”的方法将法典中普遍性、一般性的内容汇总到总则中，其他内容则按照一定标准排列组合为法典分则（Wencelas, 1953, pp. 337−339）， “强调立法上的概念严谨和体系周密”（孙宪忠，2019，第97页）。另一方面，总分结构也确保了教育法典的简洁性，避免了法典发展的臃肿化趋势。现代法律一定是高层面的一般规定与低层面的具体规定的有机结合，“立法应当用简洁明晰的语言阐述具体的规则，为人们的行为作出正确的引导”（王利明，2017，第104页）。显然，当前我国各种教育单行法的规定过于琐碎，单行法之间存在着严重的重复乃至矛盾现象，这一问题的纾解需要依赖教育法典总分结构的设计。总则的存在既为分则提供了统一的价值指引，也确保了分则各篇章相互独立、互无重复。

其一，确立总则对分则的统领关系，明确分则的价值取向与基本的篇章内容。教育法典应当借鉴我国《民法典》总分结构的编纂思路，确立教育法典总则与分则之间的统领遵从关系。根据这种统领遵从关系，教育法典总则在教育法典中居于核心的统帅地位，分则各篇章都需要体现教育法典总则的立法思想、立法原则以及立法目标。这主要体现在如下两方面：一方面，总则所确立的精神取向必然需要在分则中得到体现与贯彻，其中，对公民受教育权的维护是总则的重中之重，正如有论者指出的那样，“确认和保障受教育权是现代教育法的目的和中心内容”（申素平，2021b）。因此，对受教育权的维护必然是教育法典总则的核心宗旨，进而，分则的各个编目也都需要以维护受教育权为核心的精神要旨。另一方面，教育法典总则所确立的诸如学前教育、义务教育、高等教育、继续教育等各类教育法律制度，也都需要具体地落实到教育法典分则各编的编纂进程中。所以，教育法典分则的篇章内容需要根据总则的重点内容及其排列顺序予以确定，确保分则的体例内容与总则的一一对应。

其二，“提取公因式”的立法技术不仅仅体现在法典的总则中，分则各编也应采纳这一立法模式，形成分则内部的“通则—具体内容”的框架结构。例如，我国《民法典》除总则体现为是整部法典的“公因式”外，其分则各编也分别具备各自的“通则”或“一般规定”，这确保了分则各编立法重点与立法宗旨的开宗明义。同样地，教育法典分则亦应采取这一立法模式，通过在分则中设置“通则”或“一般规定”的方式来概括本编的基本内容。详言之，教育法典分则的各编应对本编同类的规范与制度“提取公因式”，凝练出最为一般性的规则放置于本编首章；而对于一般性规则之外的其他具体的教育法律关系内容，则“按照内容的同一性再进行分类，并分章规定具体细化规范”（张鸣起，2020）。如此，不仅教育法典总则与分则具备概括在前、具体在后的关系，教育法典分则各编也会呈现出重点突出、提纲挈领、详略得当的体例面貌。

（三）教育法典分则的体系位阶

教育法典分则的价值位阶凝聚了教育法典在价值取向方面的精神品格，反映着教育法典的核心宗旨与使命追求。我国教育法典分则应从历史上各国民法典的发展进程中寻求价值层面的经验参照，并确立“先主体后客体”的价值位阶。

民法典主要包含人身法与财产法两大内容。从历史的角度来看，世界上的民法典存在着“先人后物”与“先物后人”的不同价值取向。前者有1942年《意大利民法典》，后者则有当前的《德国民法典》，类似的还有《韩国民法典》，它们都体现了“物前人后”的价值取向。就我国而言，《民法典》之前的《民法总则》就采用了“人前物后”的价值位阶，即基本规定、自然人、法人、非法人组织、民事权利在前，民事法律行为、代理、民事责任、诉讼时效、期间计算在后。但是，当下我国《民法典》分则却并未延续这一立法思路，而是采用了“物前人后”的价值取向，尤其是人格权被放置在了物权编和合同编之后。笔者认为，《民法典》的这一设置相比于之前的《民法总则》，在价值取向的层面上出现了显著的“倒退”倾向，甚至会让人产生人格利益轻于财产利益的错觉。实际上，在民法所保护的诸多权益中，人身权—尤其是人格权—从来都是优于其他财产性权利的；而且，从人的需求层次上来看，人格利益保护的需求也比其他权利获得满足的需求层次更高。归根到底，正如康德所言，人是目的而不是手段，人格尊严在现代社会必须要得到彻底的保障，这是每一个人都能够成为独立自主且富有尊严的个体的先决条件。因此，有学者主张《民法典》分则应当采用“人格权编、婚姻家庭编、继承编、物权编、合同编、侵权责任编”的编排顺序，意图“把人文主义的民法观在我国未来民法典中贯彻到底”（徐国栋，2019）。

具体到教育法典的问题上，笔者认为，《民法典》优先重视人格利益的价值取向同样适用于教育法典的编纂。顾明远先生就指出，教育的本质任务就是提升人的生命质量与价值，“提高生命的质量，就是使个体通过教育，提高生存能力，从而能够生活得有尊严和幸福；提升生命价值，就是使个体通过教育，提高思想品德和才能，从而能够为社会、为他人做出有价值的贡献”（顾明远，2018）。事实上，促进人的全面发展、激发人性价值、探寻人性尊严历来是各国教育立法的重要目标。如1937年《爱尔兰宪法》第42条规定：“国家承认，儿童最初和天然的教育者是家庭，国家保证尊重父母不可剥夺的权利和职责，使之按照自己的能力，给其子女以宗教和德、智、体以及社会等方面的教育。”1993年《秘鲁共和国宪法》第21条规定：“教育的目的是全面发展人的个性。教育的指导思想是社会民主的原则。”

据此，借鉴民法典应然的价值位阶，我国教育法典分则亦应充分彰显对人性尊严的培育与保障，采取“先主体后客体”的价值位阶，这需要依赖于分则的编章分类及其编排顺序予以呈现。长期以来，部分学者主张我国教育法典的分则应当以教育类型为编排标准，即将教育法典分则细分为学前教育编、义务教育编、高中教育编、高等教育编、继续教育编等内容，但是，区别于民法典独立的部门法特质，教育法律关系糅杂了民事、行政等多种法律关系，仅仅以教育类型为标准划分分则内容尚无法全面涵盖教育法的调整范围，甚至，还有可能会导致分则演变为现行教育单行法的简单汇编。相较之下，《俄罗斯联邦教育法》的分则分别包括教育体系、教育法律关系参与人、教育类型、教育管理活动、教育经济活动、国际教育合作和最终条款等内容，较好地体现了“先主体后客体”的价值位阶。

根据上述立法经验，并结合我国既有的教育单行立法，我国教育法典的分则应率先针对教育主体展开规定，即教育主体编位于分则之首，其具体包括教师立法、学生立法、学校立法等内容，从而明确教师、学生的法律地位，明确不同学校的法律属性，以及各类教育主体的权利、义务或权力、责任。在此基础上，分则再对相关教育客体（如教育类型、教育与政府、教育与家庭和社会、教育活动、特殊教育等）展开规定。由此，教育法典分则将呈现出“先主体后客体”的鲜明的权利本位价值观，这显然符合教育立法维护教育主体尊严、实现人的全面发展的本质与宗旨。

四、教育法典分则各编内容安排

以基本理念作为教育法典分则各编内容安排的标准，就是以受教育权的保障与实现为依据建立教育法典分则的内部结构。根据总分结构的法典布局，分则编纂既是教育法法典化的“第二步”，也是教育法典总则编结构和内容的具体化展示。其中《教育法》作为我国教育法典总则编的基础，《义务教育法》《高等教育法》等其他教育单行法成为分则编纂的立法资源。分则部分主要包括教育主体编、学校教育编、教育与家庭和社会编、特殊事项编。在具体篇章安排上，分则各编的开头部分主要规定相关教育法律制度的一般性规则，并在下文规定具体的教育法律规范，这种“一般规定+具体规定”的框架结构筑起了教育法典分则部分的规范体系。

（一）教育主体编

根据“先主体后客体”的编排原则，教育主体的具体性规定是分则部分首先需要明确的内容。教育法律关系是教育行政机关、学校、学生等多主体之间形成的权利义务关系的结构组合（任海涛，2021c）。但教育法律关系主体的种类多样，颇为复杂，分则部分无法也不可能做到一一列举，而应有选择地对教育法律关系的重要主体进行法典化。笔者认为分则部分教育主体编主要是关于学校、教师和学生法律地位的论述，即规定学校、教师和学生的法律属性、权利义务和法律关系等内容。

1. 教师法律制度

教师是履行各级各类教育教学职责的专业人员，也是教育法律关系的重要主体之一。现行《教师法》作为我国第一部教师行业的“基本法”，较为系统地论述了教师各项法律制度，分则部分可以此为蓝本进行法典化创制。但现行《教师法》距离上一次修订已十余载，其间随着时代进步，社会对教师权利类型、教师法律身份定位等提出新的要求，因此不可避免地会存在一些立法空白。分则部分在吸收《教师法》有关规定的同时，应格外注意以下两个问题：

第一，教师职权“入典”问题。现行《教师法》明确列举了教师的各项权利和义务，但在教师权利和职权的关系问题上模糊不清，即《教师法》第7条规定出现了教师权利和职权的杂糅。笔者认为应合理区分教师的权利和职权，其中教师的职权包括：（1）对违规违纪学生实施教育惩戒；（2）科学指导学生的学习和发展，公正评定学生的品行和学业成绩；（3）根据职务情况和学生特点，任免学生的校内和班级职务；（4）依据学术标准，评议学术论文、评价同行水平、评定成果等级；（5）开展科学研究、文学艺术创作、学术交流和其他文化活动。

第二，教师法律身份界定。《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》明确了公立中小学教师作为国家特殊公职人员的法律地位，但对公立高校教师法律身份的规定却付之阙如。笔者认为即教师是接受国家委托履行教育教学职责的人员（任海涛，2019），从公立高校教师的专业性、公共性和职务性等特征可以推导出其同样符合国家特殊公职人员的身份定位。

2. 学校法律制度

教育法典总则编主要从现行《教育法》提取公因式元素，其中《教育法》第三章关于“学校及其他教育机构”的规定构成了分则部分学校法律制度的抽象、共同和一般性的规范。但提取公因式应以具体性规范为支撑，在《学校法》（也称《学校教育法》）缺位的情况下，教育法典总则编关于“学校及其他教育机构”的规定如同水上浮萍，无法生根发芽。因此，分则部分的学校法律制度将成为教育法典总则编关于“学校及其他教育机构”规定的基础和前提。学校法律制度主要包括以下内容：

第一，学校法律地位的规定。日本《学校教育法》集中规定了义务教育、幼儿园、小学、初级中学等各级各类学校的类型、范围、性质等内容（严平，2019，第19—42页）。我国《教育法》亦有学校法律地位的概括性规定。因此，分则部分应当对学校制度进行类型化改造，并明确学前教育、初等教育、中等教育、高等教育等不同类型学校的办学性质和权责范围。另应指出，学校的民事法律地位较为清晰，可直接援引《民法典》及相关法律的内容。但中小学的行政法律地位从目前来看依旧比较模糊，对于其与行政机关的关系、对教师学生的管理等各方面的规范性文件较为散乱，也不够明确（任海涛，2021a）。就此而言，厘清学校的行政法律地位是教育法典分则编纂的重点方向。

第二，学校的制度组成。《青岛市中小学校管理办法》是我国首部以学校管理为主要内容的地方立法，其中第三章“学校内部治理结构”可以为分则部分学校法律制度的制定提供有益借鉴。分则部分学校法律制度应当明确校长负责制、校长办公会、校务委员会、教职工大会、家长委员会等制度，这也是厘清学校与政府、教师、学生、家庭、社会等主体法律关系的关键。

第三，各级各类学校的办学规模、办学经费、配套设施等标准。《青岛市中小学校管理办法》第五章规定了教育规划、教师编制、教育经费、学校安全以及专项经费等制度。⑥除此之外，学校法律制度应当明确不同阶段不同层次学校的教育投入、设施标准、经费保障等制度。例如，日本根据《学校教育法》专门制定了幼儿园设置标准和小学设置标准（严平，2019，第19—42页）。

3. 学生法律制度

学生法律制度尤其是学生权益保障制度既是教育法律制度的重点，也是教育法典编纂的价值取向。我国尚未制定专门的“学生法”，但诸如《普通高等学校学生管理规定》（以下简称《管理规定》）等法规、规章率先从立法层面实现了对学生权益的保护。对于法典编纂之内容，不仅应涵括法律、行政法规，还应包括部委规章及司法审判经验（陈天昊，2021）。《管理规定》包括总则、学生的权利与义务、学籍管理、校园秩序与课外活动、奖励与处分、学生申诉和附则等七个章节。以学生的权利义务章为例，该章采用“列举式”立法规定了高校学生的各项权利和义务，较之于《教育法》作出了更加详细的规定。新《规定》的表述，标志着学生权益受保护的范围明显扩大，较为契合教育法治领域向“权利法”迈进的基本导向（任海涛，孙冠豪，2017）。因此，教育法法典化过程中可以将《管理规定》及其他法规、规章中关于学生法律地位的规定拓展并发展为分则部分学生法律制度的规则系统。

（二）学校教育编

各级各类学校教育贯穿于整个教育过程，也贯穿于整个教育法。相应地，以各级各类学校教育为规范对象的学前教育制度、义务教育制度、高中教育制度、高等教育制度、职业教育制度、特殊教育制度、学位制度、考试制度等构成教育法典学校教育编的二级分类。

1. 学前教育制度

我国《教育法》第17条第1款规定：“国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度。”学前教育既是我国终身教育的起始阶段，也是现代国民教育体系的重要组成部分。2020年9月教育部网站发布的《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》不仅意味着即将填补我国学前教育阶段专门立法的空白，也标准着我国学前教育法律体系得到了进一步完善。笔者认为教育法典学前教育制度主要是在即将颁布的《学前教育法》基础上编纂、制定而成，理由在于：第一，即将颁布的《学前教育法》尚属于“新法”，不会与社会生活脱节严重；第二，在《学前教育法》基础上进行“小修小补”，既可以保持法的安定性，也意在稳定社会秩序，避免不必要的社会震动。

2. 义务教育制度

作为我国义务教育阶段最重要的单行法，现行《义务教育法》经过补充、完善、修改之后将成为教育法典义务教育制度的主要内容。不过，现行《义务教育法》颁布至今已有30余年，期间虽历经数次修改，但在立法理念更新、具体规则设定等方面仍存在诸多罅漏之处有待弥补。以教育公平为例，《义务教育法》第12条第1款规定：“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”但法律对于何为“就近入学”并未明示，这就造成在实践中家长、学校、教育行政部门乃至法院对“就近入学”的概念认识不清。因此，对《义务教育法》的法典化改造有助于提升义务教育法的规则水平，并使义务教育法与教育法典确认和保障受教育权的立法理念保持一致。

3. 高等教育制度

《高等教育法》是我国高等教育领域的专门立法。自1999年颁布实施以来，《高等教育法》为我国高等教育事业发展、各类高素质人才的培养提供了强有力保障。笔者认为现行《高等教育法》实施20余年来，基本适应了现阶段我国高等教育事业发展和学生受教育权利保障的现实需要，教育法典高等教育制度应当以在现行《高等教育法》的基础上“小修小补”，不必推倒重来、另起炉灶。不过，《高等教育法》关于办学自主权、受教育权、办学经费等条款仍有不足之处需要修改和完善。比如，《高等教育法》第1条确立了“为了发展高等教育事业，实施科教兴国战略，促进社会主义物质文明和精神文明建设，根据宪法和教育法，制定本法”的立法目的。但《高等教育法》的立法目的不仅包括发展高等教育事业，至少还应包括受教育权利的保障与实现，这也是与教育法典总则编的立法目的保持一致。根据《宪法》第19条第1款和第46条第1款的规定，教育法典必须紧密围绕促进教育事业发展和保障受教育权利的价值理念展开设计（任海涛，2021c）。

4. 民办教育制度

《民办教育促进法》（以下简称《民促法》）是规范和扶持民办教育行为之法，是我国教育法律体系的一个重要子部门。笔者将民办教育制度纳入学校教育编是因为现行《民促法》关于“学校教育”条款占据大多数，即现行《民促法》大部分适用于学校教育，也就是主要以学历教育、在校学生为调整对象。2002年出台的《民促法》几经修改，基本适应我国民办教育制度发展的硬性要求。为保持法的安定性和连续性，教育法典编纂主要以现行《民促法》为基础，将《民办教育促进法实施条例》吸收进来，形成民办教育制度的框架结构。但目前，《民办教育促进法》与《公司法》《破产法》等法律之间，在诸如营利性民办学校的终止事由、终止清算程序等方面还存在规范冲突（任海涛，徐涛，2018）。《民促法》修订入典时，应处理好与《公司法》《破产法》等法典外其他部门法的关系。

5. 职业教育制度

相较于其他教育类型，职业教育内容庞杂，包括了职业学校教育和职业培训，这就很难对职业教育法进行严格且清晰的分类。笔者虽将职业教育制度归为学校教育编，但实际上，职业教育制度中的职业培训部分属于社会教育的子部门。随着我国教育事业不断发展，我国《职业教育法》自1996年颁布实施以来，其制度设计缺陷日趋凸显。在此背景下，2021年3月国务院常务会议通过了《中华人民共和国职业教育法（修订草案）》，这意味着实施了20余年之久的《职业教育法》首次迎来“大修”。总的来说，《职业教育法（修订草案）》围绕职业教育的法律地位、受教育者职业教育权利保护等方面做了更详细的规定。例如，该草案第45条规定了学生（学员）在实习期间按规定享有休息休假、获得劳动安全卫生保护、接受职业技能指导等权利。不过，该草案第5条为概括性权利保障条款，并未明文列举受教育者应享有的各项职业教育权利，故未来教育法典编纂时应尝试对职业教育权利作类型化处理。

6. 特殊教育制度

特殊教育制度旨在为残疾人受教育权提供立法保护，是我国教育法律体系的重要组成部分。当前我国制定并实施了《残疾人保障法》和《残疾人教育条例》，初步建立了残疾人教育法律制度架构。但一方面，《残疾人保障法》并非专门的残疾人教育法律；另一方面，作为教育法规的《残疾人教育条例》效力等级有限。对此，有必要在现行《残疾人保障法》和《残疾人教育条例》的基础上融贯残疾人受教育权利保护与实现的立法理念，形成教育法典特殊教育制度。譬如，《义务教育法》规定的“残疾学生”为“视力残疾、听力语言残疾和智力残疾”。《残疾人保障法》则规定“残疾人”包括视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾的人。此外，我国台湾地区的《特殊教育法》将自闭症、发展缓慢等列入身心障碍的范围。因此，教育法典特殊教育制度应明确并合理扩大残疾人的定义和范围，建立残疾人鉴定评估制度。

7. 学位制度

1980年的《学位条例》作为我国第一部教育法律，既标志着中国特色的学位制度正式建立，也意味着我国高等教育法治化的初步形成。学位制度是我国教育体系的重要组成部分，《学位条例》是旨在以学生的学术自由权利为保护对象的一部教育单行法。不过，《学位条例》的“管理法”色彩浓厚，忽视了对学生受教育权利的保护，未来教育法典学位制度应朝着学位管理与权利保护并重的思路转向。例如，《学位条例》实施以来，由学位授予或者学位撤销引发的多起诉讼成为教育领域法律纠纷最受关注的部分（王大泉，2020）。学位制度应明确不同类型学位争议的性质并规定学位争议的救济解决机制。

8. 考试制度

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》明确提出：“加快教育法制建设进程，制定有关考试等法律”，但《考试法》至今推进缓慢，仍处于“休眠”状态。《考试法》是调整国家教育考试制度的专项立法，旨在规范考试秩序、保护考生的考试权利，实现依法治考。就此而言，考试法成为教育法典学校教育编的子部门，将有助于建立独立的规范考试制度的法律体系。不过，教育法典考试制度应注意法律责任的规范配置。笔者倾向于在教育法典中保留行政责任，而民事责任和刑事责任属于“他法”责任，采取准用性规则，即教育法典本身并不设置民事或刑事责任的实质内容，而是参照适用民法典或刑法的具体规定（任海涛，2021c）。相应地，考试制度主要规定违反考试秩序者处以罚款、拘留等行政责任，考试类犯罪等刑事责任则由《刑法》予以调整。

（三）教育与家庭、社会编

除了学校教育，家庭教育和社会教育也是教育活动的重要内容。从立法上承认家庭教育和社会教育的法律地位，有助于完善我国教育法律体系，实现受教育权利的全方位保护。我国教育法典教育与家庭、社会编主要包括家庭教育制度，终身教育制度等。

1. 家庭教育制度

《家庭教育促进法》是以家庭教育法律关系为调整对象的一个部门法。家庭教育是以家庭为单位、家庭成员为主体的教育活动，目的是促进未成年人在家庭的健康成长。2021年10月十三届全国人大常委会表决通过了《家庭教育促进法》，标志着我国特色的家庭教育法律制度的正式确立。笔者认为即将实施的《家庭教育促进法》基本符合社会需要，可以在“小修小补”的基础上纳入教育法典分则部分。不过，我国《家庭教育促进法》修订入典仍需要在几个微观问题上加以解决：

第一，完善“立法目的”的规定。立法目的条款有助于明确家庭教育促进法的立法取向，方便教育法典的解释与适用。新《家庭教育促进法》第1条规定“为了发扬中华民族重视家庭教育的优良传统，引导全社会注重家庭、家教、家风，增进家庭幸福与社会和谐，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人，制定本法”，在修订入典至少应将保护未成年人的受教育权益涵盖在内。

第二，“促进”的法理内涵。“促进”意味着其有别于“干预”和“管理”，强调政府指导、鼓励和支持家庭教育事业发展。政府主导推进家庭教育要求政府对家庭教育提供支持、指导和保障，规范家庭教育并纠正家庭教育领域的违法活动（梅文娟，董善满，2020）。新《家庭教育促进法》修订入典时，应落实并细化政府对家庭教育的行政指导、行政给付等责任。

第三，法的衔接问题。新《家庭教育促进法》第53条将实施家庭暴力的法律责任交由《未成年人保护法》和《反家庭暴力法》来调整。笔者认为《未成年人保护法》虽属于不纳入教育法典的其他教育单行法，但本质上仍是教育法典的体系范畴。而《反家庭暴力法》《民法典》等属于教育法典外的其他教育法律体系。因此，有必要处理好《家庭教育促进法》与教育法典内其他教育单行法和教育法典外其他部门法的协调和衔接问题。

2. 终身教育制度

《中国教育现代化2035》明确指出：“到2035年建成服务全民终身学习的现代教育体系。”终身教育的目的是促进全民终身学习、实现全社会终身教育，就此而言，终身教育的公共性意义不言而喻。当前，我国终身教育事业仍处于起步阶段，直到20世纪90年代建立终身教育的目标才写进国家政策。在立法层面，终身教育相关立法工作进展缓慢。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》明确提出“加快制定有关终身教育等法律”，但时至今日，终身教育的立法工作迟迟未跟进。终身教育法作为以促进终身教育事业发展为价值取向的部门法，是新的教育保护事务领域，有必要对其进行法典化改造，形成教育法典终身教育制度。

当前，我国终身教育立法仍处在探索阶段，应从以下两个方面对其进行法典化改造。第一，终身教育的立法目的在于促进终身教育事业发展和保护公民接受终身教育的权利，这也是与教育法典总则编的立法目的相契合的。例如，《上海市终身教育促进条例》的立法目的是“为了满足市民终身学习的需求，发展终身教育事业，推进学习型社会建设，促进人的全面发展”。第二，终身教育立法的定位在于“促进”，而非“管理”和“强制”。我国终身教育事业尚处于起步阶段，有着高度的不确定性，促进型规则可以采取任意性规则（可以选择退出）或选择性规则（可以选择加入）的形式（Low，2005）。就此而言，终身教育促进法旨在规定政府的给付责任，鼓励、引导和支持终身教育事业发展。

（四）特殊事项编

特殊事项编主要规定学校教育、家庭教育、社会教育之外其他的教育法律规范，包括少数民族教育制度、国家通用语言文字制度、中外合作办学制度等。

1. 少数民族教育制度

有别于传统部门法，少数民族教育法调整的法律关系具有特殊性和复杂性。一方面，少数民族语言权利是少数民族教育法特有的权利类型；另一方面，我国民族教育发展并不均衡，立法保障力度不尽相同。当前，我国少数民族教育法尚处在萌芽状态，“入典”过程中应考虑以下因素：第一，少数民族教育法旨在保障和实现少数民族受教育权。民族教育立法应当始终贯彻保障民族教育权实现的原则，少数民族的教育权不仅包括了我国宪法规定的受教育权，还包括了自治地区民族学校学生等各个方面所规定的受教育权益（金丹，2018）。第二，少数民族教育法的权利类型。少数民族教育法应当规定少数民族语言、考试加分等权利。例如，考试加分是《宪法》上教育平等权的体现，应当在少数民族教育法中有所体现。第三，少数民族教育法是教育法典总则编民族教育一般规定的具体化。教育法典总则编主要以现行《教育法》为制定依据，相应地，少数民族教育法是对现行《教育法》中民族教育条款的具体化。例如，《教育法》第57条规定了政府对少数民族义务教育的给付责任，少数民族教育法应重点完善少数民族经费投入与条件保障机制。

2. 国家通用语言文字制度

2000年出台的《国家通用语言文字法》确立了普通话和规范汉字作为国家通用语言文字的法律地位（王晨，2020），是我国第一部关于语言文字的“专门法”。不过，学界对《国家通用语言文字法》的教育基本法属性存在争议。笔者认为《国家通用语言文字法》以文化教育为调整对象，贯穿教育法律关系的全过程，应被列为我国的教育法律之一，应成为教育法典的重要组成部分。

与其他子部门法不同，《国家通用语言文字法》司法适用率低，存在“立而不用”的现象。语言立法旨在确立语言的法律地位，保护使用者的语言权利。就此而言，应当以子部门法地位对现行《国家通用语言文字法》进行法典化，形成教育法典国家通用语言文字制度。法典化过程中应当赋予语言使用者的语言权利，解决国家通用语言文字法与其他教育部门法的规范衔接问题。譬如，国家通用语言文字法对少数民族语言文字法律地位的规定应当同教育法典总则、少数民族教育制度等保持一致。

3. 中外合作办学制度

中外合作办学制度是规范中外合作办学行为、调整中外合作办学关系的法律规范总称，是教育法重要的子部门。我国《中外合作办学条例》颁布于2003年，经过数次修改和完善，立法技术相对成熟。因此，教育法典中外合作办学制度应当在现行《中外合作办学条例》的基础上，根据教育法典总则编的内容进行入典再造。笔者认为现行《中外合作办学条例》的入典再造，应当在《教育法》第67条和第85条关于中外合作办学制度一般规定的基础上，重点围绕保护受教育者权益和规范中外合作办学活动两个方面展开设计。譬如，控制中外合作办学招生规模、解决中外合作办学终止后学生安置问题等都是对学生权利保障条款的细化。

以上各子部门法是教育法典的次级分类，但并非教育法体系的全部。除此之外，《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》《体育法》《信息公开条例》等亦是适用于教育法领域的单行法。但这些单行法或是过分滞后及屡次变更的法条，或是存在着争议较大的法条，暂不宜纳入法典化范畴，而应以法典外其他教育单行法的形式存在。就此而言，教育法典分则部分是由教育主体编、学校教育编、教育与家庭和社会编、特殊事项编等部门法组成的法典体系。

五、结语

教育法典分则编纂是一项复杂且系统的工程，不仅要从学理上借鉴国内外民法典、刑法典等成熟的立法技术，还要对现行有效的教育单行法进行全面修订和科学整合。笔者提出教育法典分则的理念、体系与内容仅仅只是分则编纂的第一步。接下来要做的，是以各教育单行法为编纂基础，探讨各教育单行法法典化的理论可能与制度路径。就此而言，本文与其说是研究教育法典分则的体系化建构，毋宁说意在解决涉及教育法典分则编纂的基础理论问题。我国教育法律体系尚不完备，在《学校法》《考试法》等立法资源稀缺的情况下，教育法典分则编纂还有很长的路需要走。