中国新型城镇化背景下环境纠纷解决机制的优化路径探究

齐晓亮

（1.陕西警官职业学院 西部生态安全法治研究中心、治安系，陕西 西安 710021；2.南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350）

党的二十大报告提出，“推进以人为核心的新型城镇化”“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”等一系列工作目标，这也是中国式现代化的时代要求。目前，我国城镇化的一个突出特点就是“起点低、增速快”，可以预见，保持城镇化的稳步发展不仅是今后国家发展经济的主要切入点，而且是全球经济发展的重要推动力。城镇化高速的发展必然滋生一些问题，诸如城镇空间分布不合理、规模结构不合理、环保基础设施建设滞后以及资源消耗过度等。这些问题如若得不到及时、妥善地处理，环境纠纷的出现将难以避免，从而对我国新型城镇化与绿色发展进程造成不良影响。

一、问题提出与文献回顾

（一）研究背景

人与自然和谐共生的现代化是中国式现代化的重要组成部分，在此阶段人们的生活水平有了前所未有的提高，物质层面的需求得到满足后人们开始追求人文居住环境的改善，环保意识、维权意识逐步提高，随之要求更高质量的生产生活环境，这是人类社会文明与进步的必然表现。然而，现实情况是环境问题不断出现且类型多样，环境纠纷的案发数量持续攀升。首先，在城镇化建设过程中所出现的环境权益案件，纠纷双方争议较大、协调过程较为复杂，造成的社会影响也比较大，进而导致环境纠纷的处理难度较高。其次，就当前环境纠纷解决机制已经显现的诸多不足而言，其处置效率相对不高。而个别地方及其政府工作人员为了政绩或者职位晋升，往往选择只顾眼前即通过对当事人进行经济补偿来平息纠纷。长此以往，纠纷隐患日渐积累，最终将演变为更大的矛盾。最后，环境纠纷是每个国家发展过程中都会出现的普遍性问题，我们需要关注更多的不是为什么出现纠纷，而是纠纷出现后我们是否有足够完善的处理体系予以应对。针对这些与民生领域息息相关的重大现实问题，党的十九大明确指出将生态文明建设上升到国家战略高度，并对其进行总体设计与组织领导，设立国有自然资源资产管理部门和自然生态监督部门。党的二十大报告提出，推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定，进一步为完善生态环境管理制度提供了组织基础和保障，有利于从根本上遏制及惩戒破坏生态环境的不法行为与不法分子，也有益于我国的环境纠纷解决机制从对抗走向对话、从抗争走向协商、从片面走向多元化、从竞争对立走向合作双赢。

新型城镇化建设不仅是我国经济实力增长与社会文明进步的强大动力支撑，而且有利于打开一个集约、绿色、低碳、环保、智能的研究新视角。本文在新型城镇化的背景下紧密结合党的二十大报告精神及国家战略部署和相关方针政策，以解决环境司法实践中的现实问题为目标展开研究。一方面，可以为我国新时代环境纠纷解决机制的完善提供相关理论支持，尤其是环境公益诉讼中亟待改进的条款，也为我国绿色发展进程中人与自然和谐共生夯实理论基础。另一方面，梳理总结我国存在的相关问题与发展趋势，不仅为今后更加高效地解决环境类纠纷案件提供了经验借鉴，而且有利于开拓环境问题解决的新思路。

（二）国内外研究进展

在我国，环境法学是一门复杂的边缘型法学学科，它与环境社会学、环境政治学以及生态学等学科相互交叉。关于环境法学的研究起步较晚，直到近年学界才开始将研究重心转移到了环境纠纷相关议题，其解决机制的相关研究主要体现在诉讼方式与非诉讼方式两个方面：诉讼方式是指当事人依靠法律诉讼程序与司法机关判决解决争议、纠纷；非诉讼方式主要包括民间处理、行政处理以及仲裁处理。一方面，关于环境纠纷诉讼解决方式的研究成果。邓一峰从理论基础与制度建设方面①邓一峰：《环境诉讼制度研究》，中国海洋大学2007年博士学位论文。，为我国环境诉讼制度的发展提供了科学的理论框架和实践路径。吕忠梅认为，社会的贫富差距需要用法律来保障各阶层的权益，环境友好型社会的建成必须以法律为准绳。②吕忠梅：《环境友好型社会中的环境纠纷解决机制论纲》，《中国地质大学学报（社会科学版）》2008年第3期，第1—7页。齐树杰和郑贤宇提出，诉讼以其自身的权威性在环境纠纷解决过程中具有绝对优势。但是，相关法律法规的不完善限制了诉讼作用的充分发挥。建议扩大原告资格范围、构建公益诉讼途径、引进团体诉讼途径，进一步完善和补充我国的环境纠纷诉讼制度，最大限度地保护公众权益。③齐树杰、郑贤宇：《环境诉讼的当事人适格问题》，《南京师范大学学报（社会科学版）》2009 年第3 期，第38—45页。孙洪坤认为，原告资格是环境公益诉讼立法必须重点关注和尽快解决的问题，环境公益诉讼需要更加专业性、更具有针对性的法律法规相配套。④孙洪坤：《环境公益诉讼立法研究》，山东大学2015年博士学位论文。王灿发、冯嘉发现，虽然接收到的环境纠纷投诉数量较多，但实际立案的环境诉讼案件较少。这充分说明我国环境诉讼的立法、司法解释、司法普及以及环境司法鉴定等制度还存在一些问题，可以从环境公益诉讼对象与范围着手，逐步发展和规范我国的环境公益诉讼制度。⑤王灿发、冯嘉：《我国环境诉讼的困境与出路》，《环境保护》2016年第15期，第11—14页。另一方面，关于环境纠纷非诉讼解决方式的研究成果。宋李娜认为，调解方式中的民间调解应逐步由权威调解型向依法调解型转变，并进一步赋予更多主体调解资格、扩大调解范围，同时离不开其与诉讼制度的有效衔接。⑥宋李娜：《论我国环境纠纷的民间调解制度》，中国政法大学2011年硕士学位论文。付健认为，关于如何建立与完善我国环境纠纷非诉调解机制确实极具必要性和紧迫性，但是我们更需要思考的是建立什么样的非诉调解机制、如何解决非诉机制目前存在的种种问题。①付健：《我国环境纠纷非诉调解机制研究》，武汉大学2011年博士学位论文。卢春天和齐晓亮指出，纠纷当事人在环境权益受到侵害时对纠纷解决方式会有一个大致倾向，基本遵循谈判—协调—诉讼—上访的选择路径。②卢春天、齐晓亮：《公众参与视域下的环境群体性事件治理机制研究》，《理论探讨》2017 年第5 期，第163—168页。钭晓东和奚潇锋认为，环境行政调解与其他纠纷解决机制相比，更具灵活性和专业性，但也面临效力不够明确，可借助服务导向、制度设计和功能协调等路径优化，促进环境行政调解的功能发挥。③钭晓东、奚潇锋：《论环境纠纷复杂化下的环境行政调解机制诉求及路径优化》，《环境与可持续发展》2021年第3期，第90—98页。从现实情况而言，我国环境纠纷“多元”解决机制在相关纠纷解决实践中已经发挥了重要作用，但是与新的形势和新时代的要求相比，在诉讼与非诉讼之间的平衡方面、在非诉形式的创新方面、在环境仲裁和行政裁决等领域的作用发挥方面、在发挥非诉方式预防纠纷的功能作用等方面，还有诸多不适应之处。④孙佑海：《为什么要进一步健全环境纠纷多元解决机制?》，《中国生态文明》2021年第6期，第19—21页。因此，不宜对我国的环境纠纷解决机制在法典中进行细致规定，应在适度法典化思路的指导下取舍得当，构建一个功能互补、程序衔接的生态环境纠纷解决机制。⑤吴昂：《论生态环境法典编纂中纠纷解决机制的构建》，《中国法律评论》2022年第2期，第50—59页。

环境问题是国际性问题，西方发达国家对环境纠纷解决机制的探索起步较早，形成了一些先进做法和经验，直接推动了国际立法体系的完善与司法工作的进步。美国的环境纠纷解决以包括仲裁在内的非诉讼方式为主，也称为替代性纠纷解决机制，这种方式已经逐渐成为美国环境保护署（EPA）相关部门解决环境争议的主要方式，包括调解、召集会议、分配、仲裁、发现事实。日本环境纠纷处理方式主要是公害防止协定与公害纠纷行政处理制度。前者的主要对象是地方政府、产生污染行为的企业或者居民，行政部门按照特定的准则对重点监控企业实施预防性控制措施；后者涉及斡旋、调解、仲裁以及裁定等方式，而裁定可以进一步分为原因裁定与责任裁定。⑥小岛武司：《诉讼制度改革的法理与实证》，法律出版社2001年版。韩国解决环境民事纠纷的渠道离不开法院，但通过法院并非是最理想的解决方式，其弊端不容忽视。基于此，韩国政府在1997 年制定了《环境纠纷解决法》，该项规定提出了环境争议解决的两种途径，即司法解决与行政解决⑦黄锡生、邓禾：《韩国的环境纠纷行政解决制度及其借鉴》，《环境保护》2004年第3期，第59—62页。，这两种途径与诉讼方式相比，具有绝对优势，因此受到公众的广泛认可。同时，受到环境污染侵害的当事人有权直接申请仲裁，仲裁委员会既可以征得当事人同意后开始仲裁，当事人也可以主动提出仲裁申请。

二、新型城镇化进程中环境纠纷产生原因与解决机制现状分析

（一）环境纠纷的根源探析

首先，过快的城镇化进程。现阶段，我国已经进入以人为核心的“人口城镇化”阶段，大量人口迁移到了城市，特大城市、大城市、中等城市等不断增多，由此产生的环境污染问题也日益凸显。然而，我国目前关于环境方面的法律法规尚不够完善，环境治理的人力、物力和财力投入略显不足。同时，直接或者间接造成环境污染和生态破坏的个人、企业等主体又不愿主动承担相应的社会责任，环境纠纷由此发生。

其次，经济建设规划及环评方面存在不足。传统城镇化（即工业城镇化和土地城镇化）成为过去式，我国已经进入了新型城镇化（即人口城镇化）阶段，而“以人为本”是新型城镇化的核心特征。⑧李秋霞：《新型城镇化进程中我国农村生态环境治理的法律机制研究》，《农业经济》2021年第9期，第25—27页。在工业城镇化——土地城镇化——人口城镇化的演进过程中，我们既取得了不少成就，当然也存在不少问题。例如，一些易于导致环境污染、生态破坏的生产经营项目与公众的日常生产、生活区域交叉混合在一起，致使当地环境受到污染和破坏，进一步造成一系列复杂问题。按照正常程序，任何项目在“上马”之前，都必须在建设规划的基础上经过充分的环境影响评价，但现实情况并非一律如此，相关工作人员有法不依、执法不严的现象仍有发生。同时，个别官员忽视社会长远利益，过分追求本地GDP的盲目提升，引进“三高”企业，将不少原本应该建在郊区或者更远地方的污染型企业与公众的生产生活区域混杂在一起，城镇地区环境纠纷的产生就难以避免。

再次，公众环保意识不断提高。近年我国环境类纠纷案件不断增多，其中一个重要原因就在于公众环保意识的觉醒，人们对于自身的环境权益更加关注。在传统城镇化进程中，我们更加注重经济效益，只要是对当地经济发展或者税收有所促进的项目，通常都会得到优先的考虑或支持，环境污染与生态破坏并不是首要考虑的问题。有的时候即使污染侵害已经到了严重的地步，人们也会选择隐忍或者沉默。然而，随着公众法律意识、维权意识以及环保意识的不断提升，环境权利逐渐受到人们的重视并且成为经济和人身权利的重要组成部分。当人们的环境权益受到不法侵害之时，拿起法律武器成为公众维护自身合法权益的不二法门。

（二）环境纠纷解决的理论基础与现行方式

1.环境纠纷解决的理论基础

环境纠纷解决与纠纷解决的理论范式本质上具有同根同源性，大致可以总结为纠纷金字塔论、法律动员论、权威认同论以及法治意识论四种。①陆益龙：《转型中国的纠纷与秩序：法社会学的经验研究》，中国人民大学出版社2015年版。

第一，纠纷金字塔论。费尔斯丁勒（W.Felstinler）和萨拉特（A.Sarat）等人就“人们如何选择纠纷解决方式以及为什么要做出这样的选择”这一问题提出了“纠纷金字塔”理论。②Felstiner W,Abel R L,Sarat A.“The Emergence and Transformation of Disputes:Naming,Blaming,Claiming”，Law&Society Review,No.15，1980，PP.631-653.该理论的核心思想是，人们对于生活中的不公和委屈会有一个做出反应的渐变过程，通常要经历从双方协商、第三方仲裁、提出诉讼等从低到高的层次，绝大部分纠纷在经历较低层次时就得到了解决，较少部分的纠纷需要启动司法程序到达金字塔顶才会被解决。而在我国，该理论似乎不太适用，有研究在一份五省农民解决环境纠纷的调查中指出，约一半（47.5%）的农民在遭遇环境纠纷时都采取第三方介入方式。③陆益龙：《纠纷解决的法社会学研究:问题及范式》，《湖南社会科学》2009年第1期，第72—75页。即就是说，中国大量的环境纠纷未能在较低层次被解决，而是进入了司法程序，同时需要辅助行政手段方可解决。

第二，法律动员论。公民个人综合利用法律知识、人员以及程序等法律资源，发挥资源作用的过程。不同理论范式的研究立足点各有不同，因此对于人们选择某种法律途径的依据以及如何利用法律资源的解释不尽相同。在这些理论中，最具有代表性的是工具主义范式与构建主义范式。前者以个人的经济条件和社会能力为出发点，认为能力大小会影响人们动用法律关系的概率及动用法律关系之后成功的概率；后者则更加关注日常生活中的特别事件或人与人之间的互动实践，认为人们与法律产生的关系均源于日常生活，日常生活中的情景、个人对不同情境的差异化反应会潜移默化地影响人们的法律认知与法律行为。

第三，权威认同论。个人选择纠纷解决的方式表明个人对该种方式的认可，这其实也就是人们对于某种权威的认同，他们相信这种权威可以在维系社会长治久安方面起到重要作用。例如，当法律途径成为人们的选择时，说明相较于其他方式法律途径的认可度更高；当人们更加倾向于通过行政系统申诉时，说明行政权威的认同度更高；当公众选择协商或者自行容忍时，这实际上既反映出人们对政府部门的不信任，也是对非正式权威或道义权威的认同。如上述学者在一份五省农民解决环境纠纷的调查中指出，26.3%的农民会采取选择吃亏、容忍的方式面对污染问题。

第四，法治意识论。主要是指人们在日常生活中对于相关法律问题的认识和理解，如对法律规范、程序以及机构等的态度与看法。法治意识理论是这几种理论范式中较为抽象和难以理解的，因为它提供了一种视角，即如何将解决机制的研究上升或者抽象为一个社会法律性的形态和特征的理论研究。因此，这一理论范式的目的不在于纠纷发生原因和如何解决纠纷的研究，而是通过研究纠纷解决过程提炼出建构社会法律性和社会秩序的具体过程。所谓社会法律性和社会秩序的建构，就是将社会作为一个大背景，法律和秩序都是其中的资源与内容，只有将一系列的资源利用起来、内容丰富起来，才能构建真正意义上的满足人类需求的理想社会。①尤伊克、西尔贝：《法律的公共空间——日常生活中的故事》，商务印书馆2005年版。

2.环境纠纷解决的现行方式

就纠纷解决的现有方式而言，主要包括诉讼与非诉两种方式。诉讼是争议解决方式从“私立救济”到“公立救济”的标志，同时也是目前中国司法实践领域效率最高且认可度最高的方式；后者主要涉及谈判、调解以及仲裁等方式，具体如下：

第一，谈判。即不同主体就利益分配与资源配置相关问题进行协商的过程，这种方式由于具有便捷、独立等优点而备受谈判者青睐。在实践中，谈判过程大致包括以下几个阶段：一是准备谈判阶段，谈判者应对自身的优劣势与对方的优劣势有一个客观的判断和认识，然后进行策略博弈、最终选择占优策略。二是信息交换阶段，谈判双方在选择自身的占优策略时还需要考虑对方的主张，这自然就产生了互相交换信息的需要。三是协议促成阶段，双方就对方诉求与自身诉求进行协商和妥协，从而为达成一致协议而进行努力。四是结果产生阶段，要么是双方圆满的达成一致，要么是由于利益分配不均而无法协调。

第二，调解。调解与谈判最显著的区别就在于是否涉及第三方机构。其中，民间调解主体为民间自发组织，政府及司法机关仅发挥协助作用；行政调解依靠的是行政机关及相应的专门调解程序；司法调解是司法机关专门就小额诉讼启用的一种审前调解程序。在实践中，调解过程主要包括以下几个阶段：一是准备调解阶段，这与谈判的准备阶段基本一致，只要当事人对调解达成一致意见，就可以提交双方各自的委托书。二是意见交换阶段，双方就各自的诉求进行沟通，调解人作为中间方对双方的意见进行汇总，推动下一轮意见的交换。三是协议促成阶段，通过反复的意见交换与反馈协商，当事人双方最终签订调解协议。四是协议履行阶段，调解协议本身并不具备完全法律效力，倘若不具备法律强制力就需要通过双方当事人的自觉性来保障协议的履行。

第三，仲裁。仲裁是解决民事纠纷案件应用为最广泛的方式之一，纠纷双方当事人按照事先订立的仲裁协议，自愿同意由仲裁机构来解决，并接受仲裁制度的约束。在实践中，仲裁主要包括以下几个程序：首先，遵循双方平等自愿的原则，签订仲裁协议。其次，启动程序，即仲裁机构按照相关规定正式受理仲裁申请。再次，仲裁员一般由双方各自推荐一名，首席仲裁员既可以由双方共同推荐，也可以由仲裁委员会自行选择。再有，调解和裁决，仲裁之前可先对双方当事人进行调解，无法达成和解时可由仲裁庭做出仲裁裁决，这实质上是对司法资源的有效配置。最后，履行裁决，除法定仲裁程序外，仲裁裁决一旦送达便具备法律执行力。

三、新型城镇化进程中环境纠纷解决机制的困境与发展趋势探讨

（一）我国环境纠纷解决机制的困境分析

1.诉讼纠纷解决机制方面

第一，诉讼立法方面的相关规定较少。②黄清华：《论以市场方式完善环境污染纠纷多元解决机制》，《法治研究》2018年第3期，第145—160页。目前，随着我国新型城镇化进程的加快，生态环境类纠纷案件不断增多，这不仅给我国的司法和审判工作带来了压力，而且也会对中国式现代化造成一定影响。虽然国家也有相关法律法规，尤其是近几年新修订的法律大多涉及环境纠纷及其解决办法，但是不难发现仍然存在着相关条款不够深入细致以及操作性相对欠缺等问题。尤为重要的是，迄今为止依然没有一部系统完整的环境类纠纷诉讼的专门法，也没有对因果关系的具体认定、损害赔偿的计算方式以及证据收集等方面的明确规定。

第二，诉讼条款存在不完善之处。①郭武：《论环境行政与环境司法联动的中国模式》，《法学评论》2017年第2期，第183—196页。新《环境保护法》第58条明指出，环境公益诉讼的主体是满足特定条件的社会组织。可以认为，这是对诉讼主体范围的明确界定，且主体仅为社会组织，不包括公众个体、检察院等其他主体。这样的规定有待商榷，显然诉讼所涉及的主体应该不仅仅只有社会组织。一般而言，根据性质环境公益诉讼理应包括平等主体之间的民事公益诉讼与非平等主体之间的行政公益诉讼。基于以往的环境纠纷实例，引发环境问题的根源主要在于环境行政管理机关未充分履行其环境保护义务和职责所引发的环境治理懈怠作为，其次才是民事主体之间的环境违法行为，且前者的危害远大于后者。然而，新《环境保护法》第58条对于环境违法行为是否包括环境行政违法行为并未明确。与传统诉讼相比，环境公益诉讼属于诉讼模式的较新形式，并且区别于传统诉讼规定的“直接的利害关系”要求。因此，两者在管辖范围、立案要求、适用条款以及举证责任等方面存在诸多不同，诉讼模式的创新并未带来相应立法、司法以及执法程序的创新。当前的主要矛盾在于诉求多样化与具体实施规则和法律解释相对滞后之间的不平衡，这一矛盾不仅直接造成人民法院在审理环境公益诉讼案件时缺乏相关法律依据，而且也容易导致审理结果缺乏相应程序的执行保障。

第三，诉讼相关配套制度不完善。虽然我国环境公益诉讼体系不断发展，但是相关配套制度有待进一步健全。②胡铭、曹怡骏：《论生态文明建设的司法保障机制》，《学习论坛》2014年第7期，第68—72页。首先，专业律师缺乏。通常情况下，环境诉讼案件的处理不仅需要扎实完备的专业法律知识，而且需要环境科学、生态学、化学以及环境管理学等综合性知识，这就对律师的综合素养提出了非常高的要求。以环境民事诉讼为例，被告人一般多为污染环境的大型工业企业，原告多为权益受到侵害的普通老百姓，双方在经济实力和社会影响力上的差异是显而易见的，这就尤其需要环境专业律师的介入。其次，专门的审判组织及审判人员较少。伴随着新型城镇化而产生的突出生态环境问题，国家越来越重视环境保护工作，加之人们的环保意识逐步提高，环境诉讼案件的数量自然大幅度增长。我国部分地方法院设立了专门的环境诉讼案件审判庭，但仍有相当一部分法院依旧按照民事审判庭制度审理环境纠纷案件。最后，环境诉讼案件大多涉及水、土壤、大气等因素，审理之前需要由相关专家对污染状况做出专业鉴定，一方面鉴定造成环境污染的原因，另一方面鉴定污染产生的危害。实际上，环境污染危害以隐性为主，例如生态权益损害、子孙后代的环境权益损失等，这些危害并不能直接估量所得，一般要么由国外评估机构进行鉴定，要么由国内的知名研究所进行评估，而这两种方式均需要耗费大量财力。此外，有时也难免受到其他因素的干扰，因而最终的鉴定结论是否具有权威性也就不容易判断。

2.非诉纠纷解决机制方面

第一，非诉纠纷解决机制公正性有待提高。③赵银翠、杨建顺：《行政过程中的民事纠纷解决机制研究》，《法学家》2009年第3期，第148—155页。目前，我国非诉纠纷解决机制尚处于发展初期，公众对其认可度和接受度普遍还不高。理论上，当事人双方或平等协商或由第三人居中调解，以达到双方利益均衡为原则，最终选择一个双方都能接受、没有异议的方案。实践上，如何对第三人与当事人的行为进行约束均没有法律依据和法定程序用以遵循，最终协商结果的公正性就很难有效保证。同时，最终结果的公平和公正也会受到第三方调解人员个人综合素养的影响。不同的调解人员，其工作能力、道德水平、法律知识以及价值观等各不相同，不排除个别第三方调解人员因利益诱惑产生腐败行为，进而造成所谓的第三方事实上不能保持中立地位，影响到了结果的客观与公正。

第二，环境仲裁制度尚未真正建立。环境仲裁主要是指因环境问题产生纠纷的当事人双方将先前商定好的协议提交给仲裁机构，由其进行仲裁。仲裁的首要原则是当事人的自愿，且当事人之间、当事人与仲裁机构成员之间均建立了平等的信任关系。仲裁庭一般由3人或3人以上的奇数组成，当事人双方可以分别推荐1人作为普通仲裁员，首席仲裁员一般由双方共同举荐，或者由仲裁委员会自行选定。仲裁庭依据法定程序，在充分掌握案件细节事实的基础上对纠纷予以仲裁，以达到解决问题的目的。事实上，我国的仲裁制度尚处于起步阶段，以仲裁形式处理问题的案件并不多，这种非诉方式并未成为当事人解决纠纷的首要方式。显然，这种非诉方式的优势和特点并未在我国环境纠纷案件调处中充分体现，但却在国外得到广泛采用。究其原因，我国尚未大范围成立专业的仲裁机构，也未制定相应配套的法律法规，新《环境保护法》对环境仲裁法律地位的规定也比较模糊。甚至《仲裁法》中也未明确说明环境纠纷解决是否可以采取仲裁方式，处于既未肯定也未否定的状态。

第三，与诉讼机制之间“条块分割”。我国环境纠纷解决机制建立在非诉与诉讼方式的基础之上，非诉解决方式存在的重要意义之一就是对环境纠纷诉讼制度的补充和完善。然而，非诉纠纷解决制度目前还存在诸多不完善的地方，这一方面限制了非诉机制的功能发挥，另一方面导致其与诉讼机制衔接不协调现象的发生。尤其是双方当事人能力与地位的差异和相关法律法规的不足导致环境纠纷调解失败的概率更大。通常情况下，调解失败后当事人会选择向法院提起诉讼，从而使非诉机制与诉讼机制之间的“条块分割”状态间接影响环境纠纷解决的效率和效果。

（二）发展趋势分析

1.司法改革与环境纠纷解决机制

世界上一些国家正在酝酿着大规模的民事司法改革，这些国家都在试图为保障民众“接近正义”而付出努力。在我国司法改革也促使我们迈向一个多元化纠纷解决的新时代，这对化解环境纠纷具有一定的现实意义。

第一，环境纠纷非诉解决机制正处于不断完善的过程中，并有望发展为解决环境类案件的主要方式。毋庸置疑，具有理性思维方式的公民会在法律提供的纠纷解决方式中，充分结合自身需求选择最佳的解决途径。如此，不仅有助于民事纠纷案件的分流工作和诉讼压力的减缓，而且有利于进一步提升和优化我国司法资源的配置效率。以仲裁、调解以及谈判等为代表的非诉方式不仅有益于保护当事人的隐私，而且可以在很大程度上简化环境纠纷的处理程序，直接为当事人节省大量的时间与金钱成本。

第二，诉讼方式的优势明显。首先，诉讼方式有国家公权力作为强大后盾，有利于最大限度地实现当事人双方之间的平等；而非诉讼方式不具有法律上的优先效力，如果合同中约定了仲裁作为纠纷解决方式时，表示放弃了选择诉讼方式，两者不能同时约定。其次，诉讼的公正性更高，如果纠纷双方能力差距较大，仲裁员的中立性和客观性可能会受到影响，而诉讼方式基本可以克服类似问题。最后，如果争议的问题属于公益性质，当事人通常更希望通过公开审理的方式呼吁社会公众参与进来，而仲裁方式的保密性难以满足此要求。目前，除了部分要求保密的案件外，大多数案件都是公开审理的，这不仅有利于获得大众关注和舆论支持，而且可以间接与审判人员产生情感共鸣，进而提高胜诉概率。

第三，诉讼与非诉方式相互促进。一方面，诉讼机制的不断完善有利于提高公民的信任度，某种程度上也是对非诉机制的一种促进。诉讼和非诉讼方式并非是一种对立关系，双方当事人选择通过协商解决问题的原因并不仅仅是考虑到诉讼的缺点，诉讼的权威性使得自行协商解决成为诉讼之前首先考虑的较佳选择。这充分说明，诉讼机制的逐步完善过程也是对非诉机制的持续促进过程。另一方面，非诉机制的完善促动诉讼机制的改革，从而使得诉讼机制的发展空间更大、更广。

2.经济全球化与环境纠纷解决机制

环境问题的全球化趋势和环境事务的国际化倾向强化了各国之间的互动交流与学习借鉴，国际范围内环境纠纷解决机制的完善最终将殊途同归。当某国境内出现了非常严重的环境污染问题，有可能就破坏了整个地球的生态链，从而导致全球的生态环境都遭到破坏，如近年愈演愈烈的温室效应、全球气候变暖以及海平面上升等问题。这充分说明，不管哪个国家在面对国际性的生态环境问题时，都应该相互合作、相互借鉴，保持连续的沟通和反馈，最终形成的环境纠纷解决机制一定是国际认可并趋于一致的，因为这是全球各国共同努力的结果。例如，全球推进碳达峰、碳中和目标共识的达成。

一方面，从20世纪70年代开始，国际法的分支学科（国际环境法）开始出现并在全球范围内迅速发展。生态环境问题引起了全世界的广泛关注，有关环境保护的国际公约不断出现，环保类社会组织陆续成立，国与国之间的纠纷解决方式呈现出多样化趋势。例如，国际上对仲裁这种非诉解决方式的使用频率相对较高。另一方面，国家与国家之间的贸易合作、商业交流以及司法工作实践经验的交流等行为，促进了环境纠纷解决机制的融合与发展。在“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”的新时代，中国作为发展中国家的典型代表，关于环境纠纷解决机制的完善和创新需要借鉴先进国家的成功经验及做法。

3.科技进步与环境纠纷解决机制

历史上纠纷的解决方式随着社会生产力水平的提高以及经济水平的发展而不断发展，逐步地向高级和文明进化。时至今日，科学发展、数字化转型正在成为环境保护领域遵循的一项基本准则。这表明，我们应该重视科技力量，尤其是现代科技与环境保护社会科学领域的交叉融合，比较典型的是现代科学技术在环境纠纷解决过程中的现实应用。

一方面，依托网络进行媒介传输。互联网的兴起和计算机的普及，以及大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术在司法实践中的广泛应用，使得网络科技在纠纷解决中发挥了重要作用。例如生态环境类案件的证据收集、文书送达等都可以通过网络渠道进行操作，相关证人只需要通过视频会议就能出庭、法院可通过邮件向当事人送达判决文书、案件的材料保存可以通过电子存储方式完成。总之，现代科技的应用提高了司法资源的配置效率以及环境纠纷的处理效率。

另一方面，依托网络产生的环境纠纷解决机制。网络被当作一个虚拟却又真实的平台，通过这个平台衍生出了网上纠纷解决方式，如电子法庭。不论是哪种方式，网络都在纠纷解决的过程中发挥了不可替代的作用，并非只是简单的数据传送，还扩展了解决方式选择的空间。在这方面处于领先水平的主要国家——新加坡，其司法部门率先适用了一种线上调解系统，主要通过网络手段来满足个人的纠纷解决需要。随后，美国、加拿大以及马来西亚等国家借鉴这一做法，相继成立了网络纠纷解决机构，且大部分应用在电子商务等与网络相关的领域。但这几个领域只是起点和开始，城镇化进程中的环境纠纷所涉及的范围较大、情况也相对复杂，后续将应用至更多的领域。

四、新型城镇化进程中环境纠纷解决机制优化路径

在我国新型城镇化的背景之下所产生的环境纠纷有其自身特殊性和复杂性。基于此，本文在对中国新型城镇化进程中环境纠纷的产生原因、解决机制现状及其困境、发展趋势等方面展开分析的基础上，结合我国现行相关国家政策、法律法规，从健全环境公益诉讼制度、环境诉讼配套设施、环境纠纷仲裁制度以及注重环境纠纷非诉解决机制与诉讼解决机制的有效衔接等四个方面提出建议。具体如下：

（一）健全环境公益诉讼制度

1.重新厘定环境公益诉讼主体资格

当前，新《环境保护法》相关条款中关于适格原告的界定仅为环保公益组织，这无疑会在一定程度上制约我国环境公益诉讼制度的长远发展。因此，关于扩大环境公益诉讼主体资格范围的议题就极具现实意义，如公民、检察机关等都应被规定为适格主体。①郭红燕、王华：《我国环境纠纷解决机制现状与改进建议》，《环境保护》2017年第24期，第44—48页。

第一，公民应被规定为环境公益诉讼适格主体。不少学者对此持反对态度，认为原因在于如果公民被允许为适格主体，那么为维护自身利益可能产生滥诉等行为，消耗国家司法资源。对此观点，以下从三个方面进行阐述。首先，进行环境公益诉讼的成本较高，公民会在维护利益与承担费用之间权衡，一般不会出现滥诉行为；其次，当公民的环境权益真正受到威胁时，如果连主体资格都未被赋予，如何有资格、有途径得到救济？无法自救的情况下，或许还可以向本身具有主体资格的环境公益组织求助？但是，无法保证环境公益组织一定有能力提起环境公益诉讼，或是即便有能力但可能选择不行使其权利，如此，公民获取救济的渠道受到影响。最后，将公民囊括在主体范围之内，其实是实现了环境私益和公益的双赢。环境利益不仅关涉整个社会面的环境利益，而且也涉及个人的环境利益，公民对其环境私益的维护实际上也是在保护环境公益。

第二，检察机关应被规定为环境公益诉讼适格主体。立足于中国特色社会主义制度实际，检察机关通常扮演着社会公益角色，与生俱来具有公平公正的价值属性。除此之外，检察机关在人力、财力、技术等方面均处于中国司法实务的领先水平，其雄厚的基础保障足以支撑作为适格主体的原告地位。检察机关主体资格赋予有不少国外的成功经验可供参考，国内也有不少关于检察机关提起的公益诉讼相关案件可资借鉴，综合来看具备了相应的现实基础。

2.完善相应的环境公益诉讼程序

第一，试行举证责任区别化原则。公民、检察机关以及环保公益组织三者相比，举证能力存在着明显差距。当公民个人和环保组织作为环境公益诉讼的原告时，不管是举证经验还是举证条件均存在一定困难，建议被告成为举证责任主体。当检察机关作为环境公益诉讼的原告时，考虑其举证能力不亚于被告的举证能力，举证可遵循传统诉讼的“原告承担举证责任”原则，尽可能地保证原告和被告诉讼地位的相对平等。

第二，管辖上采取选择模式。一般类型的诉讼在管辖地的选择上基本遵循“原告就被告”原则，环境公益诉讼的被告一般是一些大型排污企业或事业单位，这类企事业单位通常是地方政府税收的重要来源，在利益诱惑之下极易导致地方本位主义。由此，建议管辖地的选择问题上主要考虑原告需求因素，或者由上级法院指定管辖，尽可能地避免“原告就被告”的状况。

第三，适当延长环境公益诉讼的诉讼时效。新《环境保护法》相关条款明确规定，有关环境损害赔偿的诉讼时效是三年。环境问题如大气污染、水污染、土壤污染等一般都具有一定的滞后性，以大气污染为例，近几年的雾霾污染问题备受关注，其对当事人产生的危害可能无法在第一时间表现出来，其危害的暴露有一定的时间滞后。而法定诉讼时效是以当事人知道或是应当道知道之日起作为计算开始日，难以及时有效地避免诉讼时效失效问题的出现，建议适当地延长诉讼时效，或是通过创新诉讼时效的具体计算方法等方式间接延长诉讼时效。

（二）健全环境诉讼配套设施

1.进一步优化审判职能

根据《人民法院组织法》中关于“中级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭以及经济审判庭，根据需要可以设其他庭”的规定，我们认为，中级人民法院可按照各自现实需求自行设置其他庭，这无疑为环保审判庭的进一步设立奠定了法律基础，这里仅限于各中级人民法院，不包括基层法院。原因在于，环境司法审判过程中会涉及一系列专业化的技术性问题，而且相较于刑事、民事、经济案件，环境诉讼类案件的数量偏少。如果环保法庭的设置权下放到基层，就很难保证案件数量，容易造成环保法庭空置，在很大程度上浪费国家司法资源。如果实际运行中认为中级人民法院的审级较高，可具体情况具体对待，指定某一基层法院，赋予其集中审理区域内案件的权利。目前，有的环保法庭开始对民事、行政以及刑事案件的传统分类方法提出质疑，主张实施“三合一”或“四合一”的新型审判模式。国内环保法庭设置水平处于领先地位的有无锡等地，其主要试行的是“四合一”模式。就我国当前司法实践而言，“四合一”模式的普及尚有较大难度，“三合一”模式可行性较高。环境资源类案件的主要特征是“结果导向”，一庭审理有利于集中管辖同质案件、规范审判标准、确定裁量尺度，从而促进法官专业审判素质的提升和案件审理质量的提高。

2.推动环境律师的专门化

当前，国内大多数律师机构对环境纠纷类案件的重视程度还不够，直接导致专门处理环境纠纷案件的律师数量非常少，较为专业的环境律师组织也尚未成立。因此，可考虑从提高实习律师的环境法律意识着手，加强其对环境纠纷案件的培训学习，以深化律师行业的环境法治理念；此外，还可以鼓励支持律师主动接触相关环境纠纷案件，积累环境纠纷案件的处理经验，律师事务所、律师协会以及相关机构和组织有义务、有必要为鼓励律师从事环境诉讼尽可能地提供平台支持和资源共享。除此之外，深化环境意识的根本在于法学教育，将环境法学课程纳入大学教育体系，才能培养出更加专业化的法律人才。事实上，教育部也曾提出增加法学核心课程的设置，借鉴刑法、民商法等课程的设置，将环境法也纳入必修课程范围。然而，落实到各学校层面，环境法学类相关课程的重要程度不尽相同，大部分学校将环境法学设置为选修课，毕业生尤其是法学毕业生难以全面深刻地学习环境法。环境诉讼人才培养的先决条件是更多的学生选择从事律师职业并实际接触环境诉讼案件。因此，中国环境法学教育亟待加强和深化。

3.整顿当前的鉴定评估机构

历史上造成环境污染的原因有很多、也很复杂，例如大气污染与土壤污染的成因不同，涉及环境学、生物学、物理学以及化学等诸多学科，这无疑会对评估环境污染成因的专业机构造成挑战。①陈兵：《建立农村环境ADR 非诉讼机制探索》，《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2015 年第5 期，第140—147页。目前，我国虽然成立了不少专业且专门的鉴定评估机构，但相关部门或组织机构对环境污染损害成因的鉴定结论往往难以达成一致。原因在于，污染成因技术鉴定的方法和标准未能统一，不同部门或不同机构大都是按照自身的标准进行衡量，鉴定结论的差异化可能妨碍环境纠纷的顺利解决。此外，纠纷案件的解决与否最终要看当事人各方是否认同污染损害赔偿的具体数额，关于数额的评估，各地通常采取第三方介入的办法，即委托相关的行政主管部门、物价部门或者有资质的中介机构，这样的评估结果在一定程度上权威性不足。因此，环境纠纷的妥善处理应建立在机构完善的基础之上，如成立相对专业的环境纠纷成因和损害鉴定机构。国家环保部门应该进一步严格专业机构的准入资格和程序，包括机构的设立资格、设立程序，相关从业人员的资质、学历等要求。

（三）健全环境纠纷仲裁制度

现行的法律法规对环境纠纷仲裁条款的规定并不明确，新《环境保护法》中也没有规定仲裁是处理环境纠纷案件的一种必经程序。从理论上而言，仲裁应该是一种合理且有效的解决途径；而在实践中，这种解决方式的实施缺乏法律依据，仲裁的作用难以有效发挥。建议从两个方面对现行仲裁制度予以补充。②李庆保：《完善我国多元环境纠纷解决机制的思考》，《河北法学》2010年第9期，第47—54页。

1.组建环境仲裁委员会

《仲裁法》第二条将仲裁界定为“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷”。对此，部分地区的仲裁机构认为环境纠纷严格意义上不能纳入可仲裁的范围，因此拒绝仲裁环境纠纷案件。学界对环境纠纷是否属于可仲裁事项尚存在诸多争议，很多环境纠纷案件不能采取仲裁形式进行裁决。针对这一现实问题，建议成立类似于国际贸易仲裁委员会之类的专门机构，且该机构与行政部门相互独立、不存在隶属关系，由该第三方组织对环境纠纷案件进行统一管理和统一裁决。

2.构建仲裁员选任制度

环境仲裁委员会成立后，还需要对其成员资质进行严格筛查。首先，应尽可能地选择有环保行政机关、高等院校环境法学和社会学专业、环境科研院所等学习或工作经历的高水平且责任心强的人员，让这些优秀人员壮大环境纠纷仲裁员队伍，进而为环境纠纷顺利、高效仲裁提供学科专业支持、理论基础以及经验保障。其次，人员选择的标准应与环境纠纷的特点相协调，不同的人员有不同的专长，将专长应用到实际案件中去，以此确定环境纠纷仲裁委员会人员名单。仲裁一般为一局终裁，环境仲裁的结果取决于相关仲裁人员对案件具体事实的综合研判和运用法律法规的准确性。业务素质高的仲裁员其仲裁水平相对较高，容易使双方当事人认可仲裁结果。

（四）注重环境纠纷非诉解决机制与诉讼解决机制的有效衔接

现阶段，我国环境纠纷解决方式主要包括诉讼与非诉讼两种，二者其实并非对立关系，而是既有分工又有合作。就目前情况来看，二者分工合作的密切程度还有很大的提升空间，统一并且规范的处理程序尚未形成，难以满足有效解决环境纠纷的需要。实际上需要非诉解决机制与诉讼解决机制各司其职、相互合作，才能建立真正意义上兼具分工协作和合理高效的纠纷解决机制，进一步形成一个全新的高效的环境纠纷解决系统。

1.非诉解决机制处理结果的法律效力衔接

非诉讼纠纷解决方式有调解、和解等，但这些非诉方式的法律效力不具备强制性，是一种基于双方自愿达成的共识。双方当事人在达成调解或和解协议后，如果掌握了新的证据或是发现了新的突破点也可能推翻原先的结果重新提起诉讼，那么之前的调解、和解协议就失去其原有意义。此外，调解、和解结果本身并不具有法律意义上的强制执行力，现实中经常出现难以执行、执行受阻等情况，导致其解决环境纠纷的作用难以有效发挥。因此，建议在不违背司法终局性原则这一基础上，尽可能地提高环境纠纷非诉解决机制的法律效力和强制力。

2.明确非诉纠纷解决先行制度

诉讼解决与非诉讼解决本身并不存在先后次序，由当事人双方确定直接采取诉讼解决方式或者先采取非诉讼解决方式。建议可以借鉴确权性案件的复议前置程序设立非诉先行制度，将非诉纠纷解决机制上升为法律层面解决环境纠纷的必需前置程序。一方面形成一套规范的制度体系和法律程序，肯定非诉讼方式的法律权威性；另一方面为这两种机制的均衡对接提供法律依据，尽可能地使非诉和诉讼两种方式发挥各自最大的作用。通过这两种方式的相互合作与相互借鉴，环境纠纷非诉讼解决方式的应用将更加广泛，面临的平台也将更加广阔。如果有相关环境纠纷案件的发生，当事人对于方式选择也会有较为清晰的判断，最终将有利于矛盾的快速化解和纠纷的顺利解决。

五、余论

本研究以我国新型城镇化背景下的环境纠纷解决机制为研究对象，首先在梳理相关文献的基础上对我国当前环境纠纷的产生原因及其解决机制现状进行分析。然后，对我国环境纠纷解决机制现存的问题展开了探讨，并就环境纠纷解决机制未来的发展趋势进行了展望。最后，提出了新时代中国新型城镇化与生态文明建设背景下环境纠纷解决机制的完善路径，即环境公益诉讼制度的完善、环境诉讼配套设施的完善、环境纠纷仲裁制度的完善以及注重环境纠纷非诉解决机制与诉讼解决机制的有效衔接。本文以中国新型城镇化、环境纠纷及其解决机制为切入点，探究我国当前环境纠纷的主要解决方式，有利于进一步加快完善相关法律体系的建设进程。环境纠纷的解决顺利与否直接关系到我国推动绿色发展，促进人与自然和谐共生的长远大计，本研究在对我国环境纠纷解决机制现存问题进行分析的基础上，进一步探讨了新型城镇化背景下环境纠纷解决机制的发展趋势和优化路径，旨在后续环境纠纷相关研究的深入开展提供理论支持。