试论我国法律监督的范围

张勇虹，仲幸生

试论我国法律监督的范围

张勇虹，仲幸生

针对法律监督范围的理论和实践的现状，在对法律监督范围的应然状态和确定依据予以系统阐述的同时，提出重构我国检察机关法律监督范围的建议。

法律监督；检察机关；理论基础；保障机制

一、人民检察院法律监督的特点

法律监督制度是我国政治制度和法律制度的重要组成部分，是宪法和法律正确统一实施的根本保障。法律监督是指为了维护国家法制的统一和法律的正确实施，专门的国家机关根据法律的授权，运用法律规定的手段对法律实施情况进行检察监督并能产生法定效力的专门工作，其特点可以从以下几个方面加以说明。

其一，独立性。我国的检察机关作为法律的监督机关，其职责是保障宪法和法律统一正确的实施，必须具有独立行使职权的地位和权力。

其二，单向性。检察机关的法律监督是为了保障国家宪法和法律的统一正确实施，促进社会的良性运转，使社会公众的实际利益得到及时的维护，所以应当有不同于内部监督的、来自于外部的完全独立的监督权。内部监督的法律效果只能属于内部的管理，是一种双向制度。因为在内部监督关系中，监督者和被监督者都处于管理者的统一制约之下，监督者由于自己在系统内部处于被支配地位，被监督者可以通过管理者对监督者施以影响（只是监督权被限制）。所以，只有来自外部单向性的监督才是法律监督，只有来自外部的、单向性的监督才是彻底的、有效的。

其三，平等性。只有在平等的主体之间才能进行法律监督。一旦法律监督主体与被监督者之间的地位失去平等性，则法律监督就会缺乏其应有的力度。在我国的权力监督体系中，包括最高权力机关的监督、党的监督、审计监督等都是由上而下的监督，只有检察机关的法律监督才是一种横向的、平行的监督。

二、人民检察院行使法律监督权的根据

（一）人民检察院行使法律监督权的理论根据

1．列宁的法律监督理论。法律监督理论是列宁关于国家与社会主义法制思想的重要组成部分，是列宁对资本主义检查制度的一种变革和创新。他认为，社会主义国家的政治体制不采用西方国家的三权分立，因此为了维护法制的统一，必须有专门的法律监督机关，与行政机关、审判机关分立，独立行使法律监督权，并明确了检察机关的法律监督的地位和作用。我国检察机关法律监督制度的建立，就是列宁法律监督思想在我国检察制度中的具体运用。

2．亚里士多德在其《政治学》中首次提出了分权制衡的思想。他认为，国家的职能应当分为行政职能和审判职能。洛克和孟德斯鸠发展并完善了这一理论，以制衡学说对分权理论进行补充，形成了系统的分权制衡理论。这一理论被西方资产阶级普遍接受，并成为西方宪政中不可或缺的基本原则。分权制衡理论认为，国家权力运行的平衡状态要以权力分设并相互制约作为保障，不同的权力之间应当相互牵制，达到某种平衡，以防止个人或者某种权力的独断专横。

（二）人民检察院行使法律监督权的政治根据

我国的一切权力属于人民，实行人民民主专政的国体，实行人民代表大会制度，国家的行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会选举产生，分别行使国家的行政权、审判权和法律监督权，对人民代表大会负责并接受人民代表大会的监督，与西方国家的立法权、行政权、司法权三权分立不同。资本主义制度下，国家权力的制约和监督是通过三权分立的制衡体系来实现的，不需要专门的法律监督机构；我国实行的是人民代表大会下的行政权、审判权和检察权的分立和制衡。因此，我国检察机关的法律监督是约束公权力的一种特殊方式。由于行政权和审判权是由人大产生并接受其监督，人大具有一般监督权。但人大及其常委会的监督是一种宏观的、抽象的监督，由人大来实施具体的法律监督缺乏现实的可能性，其地位不利于发挥法律监督的职能。宪法将检察机关定位为法律监督机关，也是实现人民代表大会监督职能的必要途径。

三、检察机关法律监督范围的变迁和反思

我国的检察机关法律监督制度是在借鉴前苏联法律监督制度和经验的基础上逐步建立起来的，其形成和发展经历了一个十分曲折的过程。

（一）我国检察机关法律监督范围的变迁

1949年公布的《最高人民检察署试行组织条例》规定：“最高人民检察署受中央人民政府委员会之直辖，直接行使并领导下级检察署行使下列职权：(1)检察全国各级政府机关及公务人员和全国人民是否严格遵守人民政协共同纲领及人民政府的政策方针与法律法令。(2)对各级司法机关之违法判决提起抗议。(3)对刑事案件实行侦查，提起公诉。(4)检察全国司法与公安机关犯人改造所及监所之违法措施。(5)对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之。(6)处理人民不服下级检察署不起诉处分之申请复议案件。”由此确立了我国检察机关法律监督的性质及其职能的范围。1954年，新中国第一部《宪法》对检察机关的性质、任务、职权范围和上下级领导关系等基本问题作了明确规定，第一次确立了检察机关法律监督的宪法地位。根据宪法的规定，1954年9月21日全国人大通过的《中华人民共和国检察院组织法》对检察机关法律监督的职权范围作出了具体规定：(1)对于地方国家机关的决议、命令和措施是否合法，国家机关工作人员和公民是否遵守法律，实行监督；(2)对于刑事案件进行侦查，提起公诉，支持公诉；(3)对于侦查机关的侦查活动是否合法，实行监督；(4)对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督；(5)对于刑事案件判决执行和劳动改造机关的活动是否合法，实行监督；(6)对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参加诉讼。第一部《宪法》和《中华人民共和国检察院组织法》的相关规定赋予了检察机关相当广泛的法律监督权，检察机关在当时行使的是一般监督职能，在建国初期对维护社会稳定、防止权力滥用起到了重要的作用。1957年，整风运动开始，受大跃进、反右倾等一系列政治运动的影响，一般监督遭到批判，最终使得中国整个的检察制度经历了从不断削减到最终取消的过程。

粉碎“四人帮”之后，1978年检察机关恢复重建。随着《宪法》的颁布，检察机关法律监督的地位再次得以确立。宪法第43条规定：“最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守宪法和法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使检察权。”《宪法》再次以国家根本大法的形式，确立了检察机关的法律监督地位和职能范围。《宪法》第43条虽然没有规定具体的实施方法，但检察机关的法律监督权得到了回归。新的《中华人民共和国检察院组织法》明确规定了检察机关法律监督的范围：“对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督”；“对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督”；“对于刑事判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。”随后颁布的刑事诉讼法也规定了检察机关对刑事诉讼的法律监督职能。《中华人民共和国行政诉讼法》规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”《中华人民共和国民事诉讼法》规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”。从基本法的规定来看，现阶段检察机关法律监督职能的范围受到了很大的限制，我国检察机关法律监督的原始权能没有得到完全确认。

（二）我国检察机关法律监督范围的反思

自建国以来，我国宪法及基本法对检察机关法律监督范围的规定发生了很大的变化。新中国成立初期，受当时政治、经济因素的影响，对检察机关一般监督的范围规定得十分广泛，包括：对行政机关抽象行政行为和具体行政行为的监督；对国家机关工作人员违法犯罪行为的监督；对企业和生产合作社行为的监督；对公民人人守法情况的监督。这在当时为巩固政权以及国家资源的合理利用起到了积极的作用。但由于监督范围的广泛，造成的权力界限不明确、滥用监督权的现象难以从制度上加以避免。适当缩小检察机关的法律监督范围，对完善法律监督制度是十分必要的。但现行《检察院组织法》又将法律监督的范围限定得过于狭窄，使法律监督的范围大大减少。

1．立法不完善致使法律监督的范围和权能严重缺位。宪法规定，检察机关是国家的法律监督机关，其职责是保障法律正确统一实施。但根据现行《检察院组织法》之规定，检察院法律监督的职权范围仅限于诉讼范围的监督，这显然与宪法规定的检察机关的法律监督的性质不相一致。这种立法上的缺位严重影响了检察机关保障法律正确统一实施的职能，与设立检察制度的初衷和宗旨不相一致。

2．诉讼监督的传统学说对我国检察机关的法律监督范围在理解上存在误区。由于立法的不足，对于我国法律监督的范围问题，理论界和实务界在理解上长期存在分歧，主流观点是将法律监督的范围局限于诉讼领域，视为诉讼监督；将法律监督功能仅仅理解为诉讼功能，认为“法律监督实质上是一种诉讼监督，即人民检察院通过参与刑事、民事、行政诉讼活动，依法对有关机关和人员的违法行为实施监督，并予以纠正。”［1］类似的表述有：“法律监督具体表现为职务犯罪案件的查办、刑事公诉、诉讼监督等活动。”［2］由于检察机关的诉讼功能，我国的检察制度长期被理解为公诉制度，将法律监督机关理解为诉讼监督机关，使法律监督权能没有得到充分的行使。应然状态下的法律监督范围包括对司法权的监督和对政府行政权的监督，而不应囿于诉讼领域之中。

四、完善我国检察机关法律监督范围的建议

（一）完善立法

宪法对检察机关的法律监督范围的规定虽然明确指出了不包括诉讼内的监督而且还应当涉及诉讼外的监督，但宪法对法律监督的定位是客观层面上的、抽象的法律监督权，要使检察机关的法律监督权能够从宪法意义上的监督权转化为现实意义上的监督权，就必须通过立法将法律监督的范围明确、具体地加以规范。但现行法律对检察机关的法律监督权行使范围的规定过于狭窄，仅限于诉讼领域内的监督；对于诉讼领域外监督的规定几乎没有涉及。在实然状态下，法律监督等同于诉讼监督，法律的监督机关已然成为了诉讼监督机关。由于在立法上检察机关诉讼外的法律监督处于虚化状态，法律监督职能没有充分展现，因此，进一步完善立法是检察机关充分行使法律监督权、提高法律监督能力的必要前提。

（二）应当扩大侦查监督权的范围

宪法及刑事诉讼法赋予检察机关对刑事诉讼的全过程进行监督的权力。侦查是指侦查是指刑事诉讼中的侦查机关为了查明犯罪事实、抓获犯罪嫌疑人，依法进行的专门调查工作和采用有关强制性措施的活动。侦查权具有独立性和强制性的特点，其权力如果运用不当，极易侵犯公民的人身权利，因此对侦查权的监督在各国都受到普遍的重视，并建立有符合国情的防止滥用侦查权的约束机制。在西方国家，受其分权制衡的政治体制的影响，往往以司法权制约侦查权；司法警察采取任何逮捕、搜查等强制措施都需要经过司法审查程序。在我国，由于检察机关享有独立的法律监督权，故可采取大陆法系国家的通常做法，由检察机关监督侦查权。根据《刑事诉讼法》的有关规定，检察机关对公安机关的侦查监督范围仅限于立案和逮捕。实践中，侦查权滥用的情况屡屡发生，如刑讯逼供、超期羁押、非法拘禁、非法搜查、非法查封和扣押等。建议应当扩大检察机关侦查监督权的范围，对侦查机关采取的强制性侦查措施，享有法律监督的权力。只要对公民的生命、财产、隐私可能产生影响的采取或变更强制性侦查措施，如侦查羁押期限的重新计算、立案、撤案等，都应经过检察监督部门的批准。

（三）将对行政行为的监督纳入检察机关法律监督的范围

检察机关独立行使法律监督权，是宪法和法律正确、统一实施的有力保障，其职责不仅仅是追诉犯罪。诉讼监督不是完整意义上的法律监督，因为一些没有进入诉讼程序的违法（未达到犯罪程度）行为，尤其是在公权力行使过程中出现的部门保护、地方保护、滥用职权等现象就不能纳入检察机关法律监督的范围，使这一层面的法律保障难以实现。在我国一党执政的体制下，行政权极易膨胀扩张导致腐败的滋生，而行政权能否正确合法地行使又关系到国家及公民的利益能否得到保障、关系到法律的尊严能否得到体现。目前的监督体系就应包括：(1)人大及其常委会的监督；(2)行政机关内部的监督；(3)社会组织及公民个人的监督；(4)司法监督，包括审判监督和检察法律监督。

人大及其常委会的职能性质和地位决定了其对行政权的监督具有决策性和全面性，只能进行宏观的监督，而不能进行具体的、经常性监督；行政机关内部的监督属于由上到下的自我监督，属于内部监管的组成部分，缺乏权力分工和制约机制，其监督难以客观、公正；社会组织及公民个人所拥有的是私权，对公权虽然具有一定的制约性，但私权没有法律约束力，不具有权力的强制力，因此私权无法对抗公权力；审判监督优于审判机关的消极性，决定了审判监督具有被动性和事后监督的特点，不能主动追究行政机关及其工作人员的责任，对未进入诉讼程序的行政违法行为不能监督。

按照目前的法律规定，检察机关对行政机关的监督仅限于对行政机关工作人员的贪污受贿、渎职侵权行为进行立案侦察、提起公诉，它以刑法的威慑力达到事后监督和事先预防的作用。而对行政机关一般违法行为的监督，并没有得到法律的明确授权。由于立法上的缺位，我国检察机关的法律监督范围被规定在诉讼监督的领域之内，对于行政权的监督几乎属于空白，这在一定程度上造成了我国检察机关的法律监督权能的不充分、不完整。

法律监督是社会主义国家以权力制衡思想以及列宁的法律思想为理论基础创设的、与我国议政合一的政治体制相一致的全新的制衡机制。首先，我国检察机关的法律监督权是由最高权力机关产生并与行政权和司法权之间是相互独立、平行的关系。根据权力制衡理论，相互独立的权利之间才能产生监督和制衡关系。其次，检察机关是专门的法律监督机关，对行政权的监督是其职责的要求，并且这种监督是来自行政权之外的独立监督，具有法律保障的约束力，能够避免作为行政管理组成部分的内部监督的弊端。由此可见，检察机关对行政权及法律监督是其他监督所不可比拟的，是法律监督的内在要求和应有之义。

[1]叶青,黄一超.中国检察制度研究[M].上海：上海社科出版社，2003:101.

[2]向泽群.法律监督的困惑与出路[J].法学杂志,2007(5).

D926.34

A

1673-1999（2010）08-0032-03

张勇虹（1964-），女，福建福州人，硕士，福建师范大学（福建福州350007）法学院副教授，研究方向为刑法学。

2009-12-15