浅析我国新型农村社会养老保险制度

高 宁

浅析我国新型农村社会养老保险制度

高 宁

建立农村社会养老保险制度是我国农村经济发展和社会进步的必然要求，是从根本上解决“三农”问题和全面建设小康社会的制度保证。由于上世纪90年代推行的农村社会养老保险已不能满足现阶段农村养老的需求，建立新型农村养老保险制度已经提上日程。分析新型养老保险制度建立的背景、特征并提出发展建议。

农村；新型；养老保险

农村社会保障体系构建的核心问题之一就是农村的养老问题。我国农村社会养老保险制度的设计及运行存在着诸多困境。近年来，一些经济富裕的地区开始探索一种根本不同于原来实施方案的新型农村社会养老保险制度，故称其为“新农保”。

一、建立“新农保”的背景

（一）国家政策的支持

党中央、国务院高度重视农村社会养老保险工作。2006年初《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出要加大公共财政对农村社会保障的投入，并把建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度作为推进社会主义新农村建设的重要内容摆在了重要位置，提出了明确要求。在党的十七大及2008年的中央经济工作会议上，胡锦涛总书记和温家宝总理再次明确提出 “要探索建立农村养老保险制度”，“积极开展农村社会养老保险试点”。国家“十一五”规划和国务院转发发改委与劳动和社会保障部的《劳动和社会保障“十一五”规划》都对建立农村社会养老保险制度提出了明确要求。2008年中央1号文件提出“鼓励各地开展农村社会养老保险试点”，这为我们做好这项工作明确了基本方向和指导原则。

（二）国家经济发展为“新农保”提供经济基础

2009年以来，各地区、各部门认真贯彻落实党中央、国务院应对国际金融危机、促进经济平稳较快发展的一揽子计划，取得了明显成效，经济企稳回升势头逐步增强，总体形势积极向好。国家统计局初步预算，前三季度GDP达217817亿元，按可比价格计算，同比增长7.7%，比上半年加快0.6个百分点。分季度看，一季度增长6.1%，二季度增长7.9%，三季度增长8.9%。分产业看，第一产业增加值22500亿元，增长4.0%；第二产业增加值106477亿元，增长7.5%；第三产业增加值 88840亿元，增长 8.8%［1］。

（三）“旧农保”实施困难，存在制度缺陷

1992年初，民政部出台《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，资金筹集坚持“个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，基本上是一种完全个人储蓄积累式的自我保险，与本来意义上的社会养老保险有偏差。一是保障面过小，缺乏社会保险应有的社会性；二是保障水平低，满足不了农村老年人的基本生活；三是管理水平比较低，以县为中心的农村养老保险体制导致县级农村养老保险经办机构实际上担当了管理者和投资者的双重角色，存在着政事不分、管理手段缺乏、规模不经济、易受当地行政干涉、容易发生道德风险等弊端；四是基金保值增值困难，导致农村社会养老的参保率下降。2006年末全国参加农村养老保险人数为5374万人，全年共有355万农民领取了养老金，全年共支付养老金30亿元，人均月领取金额70元左右，相当部分的不足30元，年末农村养老保险基金累计结存354亿元［2］。

（四）现阶段农村家庭结构趋小，家庭保障功能和土地保障功能弱化，人口老龄化加速以及上世纪90年代推行的农村社会养老保险进入衰退期等情况，要求加快建立“新农保”

实行计划生育以后，家庭供养老人的子女减少，子女压力增大，农村“四二一”家庭逐年增多；不少农村家庭要赡养2～4个老人，抚养1～2个小孩。农民子女的养老负担逐渐演变成突出的社会问题；农村家庭传统的靠土地为生的生活方式已经发生较大的改变，土地不仅不能作为养老保障，也不能维持农村家庭的生活；人口老龄化趋势加快，使现行的养老保险的压力越来越大。以65岁及其以上人口占总人口的比重指标为例，1982年为4.9%，1990年为5.6%，1995年为6.2%，2000年达6.96%［3］。而据人口学家的预测，2020 年将达 11.3%，2050 年达 21.2%［4］。

二、“新农保”模式的特征分析

一是“新农保”实行“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”的筹资结构，社会统筹与个人账户相结合的制度模式，基础养老金和个人账户相结合的待遇方式。农民对参加“老农保”积极性不高。由于当时筹资是“个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策支持”，而实际上，许多集体没有补助的能力，政府扶持政策又长期不到位，最后就剩下农民自己缴费给自己养老，而“新农保”的“新”就新在政府的支持到位上。

二是“新农保”基金管理主要是个人账户基金管理，基础养老保险金部分不积累、不营运，只有预算、拨款和发放。个人账户基金全部纳入财政统一专户进行管理，并比照银行同期利率给予一定的增值。目前还没有出台市场化运营的政策。与“老农保”不同，“新农保”规范了基金管理。另外，“老农保”过去执行的是县以下机构自收自支，有的还要从基金中提取3%的管理服务费；而“新农保”的人员经费都要求纳入财政预算，这也比“老农保”规范得多。

三是“新农保”可与城镇社会养老保险制度衔接。新型的农村社会养老保险制度框架与城镇职工的基本养老保险制度基本一致，区别主要在于缴费基数的不同，因此可通过调节缴费基数实现城乡养老保险制度的衔接。可以说，新型的农村社会养老保险制度是通向城镇职工基本养老保险制度的基本平台。

三、促进“新农保”建设的发展思路

（一）“新农保”重在普惠农民

“新农保”政策归根结底是为了解决农民在劳动能力退化之后缺乏生活资料来源的问题，其关注的重点在于老年农民生活必须品的保障，这对于贫困、家庭结构失衡、生活负担过重的农民最具吸引力。但现实是，现实生活的窘迫使他们渴望纳入“新农保”体系却无力进入。地方政府应借助整体社会保障体系的完善，在“新农保”试点阶段进行卓有成效的制度创新。建议从四个方面防疏堵漏：一是要充分考虑农民享受“新农保”金额的实际购买力，建立动态的“新农保”标准计算体系；二是健全“新农保”基金的社会监督机制，确保农保基金的安全；三是关注投保期内农民境况变化，完善未达到最低参保时限要求的农民参保金过户与返还制度；四是探索最需要“新农保”却无力参保问题的解决途径，确保“新农保”政策涵盖最需要的群体。

（二）引进第三方管理，确保资金安全

“老农保”制度是以自我储蓄为模式，而“新农保”是以“个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予补贴政策扶持”的一种新型制度。在老制度下，政府缺位、集体经济也由于它的脆弱性使其形同虚设，最终导致老政策破产。而新制度由于引入了政府，同时又实行普惠制的基础养老金，由国家财政全额支付最低标准基础养老金 （如果农民不参保，连这个基础的都拿不到）。这实际上就引入了一种很好的激励机制，使农民有动力参保。但在执行过程中也会遇到一些困难：由于“新农保”试点遵循的是自愿参保原则，这导致年轻人倾向于选择不参保，而老年人则倾向于参保，这就导致资金流不平衡，不能形成代际交替。所以有必要成立一个专门管理“新农保”资金的机构，由第三方机构来掌控资金，以确保资金的安全。

（三）建立多层次全覆盖的农村养老保障制度

党的十七届三中全会明确提出，贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续要求，加快健全农村社会保障体系。维护广大农村老年居民的基本生活条件，使其老有所养，是农村社会养老保险制度建设的必然要求。温家宝总理在十一届全国人大第二次会议作的政府工作报告中，指出2009年的工作目标是“新型农村社会养老保险试点要覆盖全国10%左右的县(市)”。为确保农村居民社会养老保障体系的顺利推进，新型农村社会养老保险必须同我国经济发展水平相适应，同农村实际情况相适应，同农民的承受能力相适应；要根据不同地区的发展水平，不同人群的农村养老方式，不同区域农村养老保障水平的现状，来进行分类设计和分步实施，建立与地区经济增长非均衡战略相适应的农村养老非均衡保障制度。同时，新型农村养老保险制度要与其他养老保障措施相配套；农村社会养老保险仍然不能完全脱离家庭养老、土地保障和其他保障措施的实际情况，要组成一个有机整体，共同达到保障老年生活的目的［5］。

应该培育理性参保主体。家庭养老、集体养老、社会养老是当今农村养老保障制度的三个取向。实行“新农保”，首先要培育理性的农户。农户作为农村社会保障事业的重要主体，其保险意识和参与保险的能力在很大程度上决定着农村社会养老保险事业的进程。其次，要培育理性的农村集体组织。农村集体组织发展要在继续探索村企互动发展模式的同时，还要利用国家促进农民专业合作社发展政策办好农村合作经济组织，有良好经济基础的村级经济组织可以推动农村社会保障事业的发展。第三是要培育理性的政府。现代市场经济发展离不开有效的政府宏观调控。作为现代市场经济主体的政府，其发展目标是建设服务型政府。在农村社会养老保险事业发展中，政府的职责应定位为提供公共品：中央政府全额支付最低标准基础养老金，并对中西部地区最低标准基础养老金给予全额补助；地方政府对所有参保农民给予缴费补贴；对农村重度残疾人等困难群体代缴部分或全部最低标准保险费；对选择较高档次标准缴费的农民给予适当鼓励。

[1]李晓超.前三季度国民经济企稳回升势头逐步增强[D B/O L].h t t p://w w w.s t a t s.g o v.c n/t j f x/j d f x/t 2009102 2_4 0 2595251.h t m

[2]劳动和社会保障部.2006年度劳动和社会保障事业发展统计公报[Z].2007.

[3]国家统计局.中国统计摘要(2001)[Z].北京:中国统计出版社,2001:36.

[4]曾毅.中国人口发展态势及对策探讨[M].北京:北京大学出版社,1994:59.

[5]邵彦敏.新农村建设与发展范式的转变[J].东北师范大学学报(哲学社会科学版),2008(4).

C913.7

A

1673-1999（2010）08-0035-02

高宁（1982-），女，安徽淮北人，安徽师范大学（安徽芜湖241003）社会学院2008级硕士研究生。

2009-12-07