汶川地震救援中民间组织与政府互动探析

汪红花

汶川地震救援中民间组织与政府互动探析

汪红花

以民间组织参与汶川地震救援为背景，深入调查两家较为出色的民间组织，分析民间组织与政府互动的情况及存在的问题,提出民间组织与政府实现良性互动的措施和建议。

民间组织；政府；互动

民间组织是指“不以营利为目的、主要开展公益性或互益性活动、独立于政党体系之外的正式的社会组织。这些组织具有不同程度的自治性与志愿公益性，不是宗教、政党、宗族组织”［1］。民间组织具有显著的独立性。“5·12”汶川地震后，全国各地的民间组织立刻采取行动参与救援，仅在四川省民政厅登记的就有5600多个，数量之大是历史罕见的。同时，民间组织在地震后的快速反应也让人吃惊。地震当天，华南地区约有20家民间组织就投身救援的信息搜索工作。各民间组织也不约而同地采取了“联合行动”的模式，显示出了与一般志愿者行为不同的“有序”特征。5月14日，上海5家民间组织联合开展 “新驼峰行动”，他们根据灾区需求募集物资组织运送［2］。

一、民间组织与政府互动情况

汶川大地震发生后，全国各地的民间组织立即采取救援行动，在当地，有两家民间组织的工作开展得极为突出，它们分别是“NGO备灾中心”和“四川5·12民间救助服务中心”。笔者对这两家组织进行了深入的调查，获取了他们在地震救援中与政府互动合作的相关材料，并由点及面映射民间组织与政府的互动关系。

2008年5月13日，由“NGO发展交流网”、“多背一公斤”等40多家民间组织倡议发起民间救援行动，最后参与倡议的民间组织达100多家。5月14日，这100多家民间组织在成都成立了“NGO四川地区救灾联合办公室”（以下简称“联合办公室”），借助成都“根与芽环境文化交流中心”办公场所正式展开工作。联合办公室总协调员为张国远（原攀枝花市东区志愿者协会秘书长），主要执行成员单位有成都根与芽环境文化交流中心、中国麦田计划、贵州乡村善治研究中心等。联合办公室的各项紧急救援工作于2008年5月30日结束，联合办公室也随之解散。“NGO备灾中心”则延续了其在绵竹市汉旺镇的后期工作，继续开展灾后重建工作。

2008年5月15日，成都当地部分民间组织与北京、陕西、贵州、上海等地的合作伙伴及志愿者团队等共同成立 “四川5·12民间救助服务中心”（下文简称“服务中心”）。服务中心为民间组织和志愿者有序地参与救灾提供有效的信息服务，并提供对志愿者的培训和管理的技术支持。

（一）紧急救援阶段与政府的互动

首先，在采取救援行动前，服务中心向抗震救灾指挥部提交了书面报告，介绍该组织的性质，并说明其在哪些方面可以配合政府实施救援工作。在抗震救灾期间，服务中心每星期给政府发传真，积极汇报救灾工作进展情况。政府也委派一个机构参加服务中心的会议，以获取救灾信息。

其次，深入灾区进行活动时，服务中心一般先与当地官办型民间组织联系，再由这些组织向当地政府介绍，这样服务中心就可以顺利地在灾区进行服务了。服务中心成员机构救灾行动野外组根据安排和中心的协调，分别在都江堰、德阳、绵阳、彭州设点进行救助服务。

再次，协助政府救援。由于服务中心自己不能募捐物资，但是它能够搜集到灾区的物资需求信息，在紧急救援阶段，服务中心可以向政府部门申请救灾物资，然后直接到灾区发放到灾民手中。它们的信息服务组通过网络发布党和政府的相关政策和法规，对政府的救灾信息进行宣传。

（二）灾后重建阶段与政府的互动

“NGO备灾中心”由联合办公室原班人马组成。基于联合办公室在应急救援阶段的突出表现，该中心产生了一定的影响力，赢得了公信力，所以他们在灾后重建从事基层服务项目时，一般是在灾区发现需求，把这些需求作为工作的切入点，待一切工作准备就绪后，再直接与当地政府进行沟通，寻求地方政府的帮助，如免费提供场地等。

“NGO备灾中心”在灾区从事灾后重建项目的过程中，探索了一种社会力量与政府合作在灾后安置区通过社会工作重建社区的工作模式，即“汉旺模式”。“NGO备灾中心”在进入灾区时，他们清楚地认识到与当地政府沟通与合作的重要性，并本着“不添忙、不增压、做好政府助手”的原则开展相关工作。“NGO备灾中心”从服务站的选址建立到服务站开展的所有工作都与当地政府保持着良好的沟通，及时向当地政府汇报工作的开展情况。“NGO备灾中心”的工作人员本着“有爱心、有能力，要把事情做好而不是只求做好事”的处事方法，认为在政策允许范围内做事、取得政府的帮助是最好的方式，但如果没有政府的帮助，也坚信自己能把事情做好，坚信自己的付出会得到政府的认同。

二、民间组织与政府互动中存在的问题

（一）政府的不信任

笔者在调查中了解到，服务中心的工作人员表示很想拥有与政府之间良好关系的政治资源，但由于民间组织自身的性质特点以及政治背景的缺乏，他们很难与政府取得沟通的机会。由于汶川地震的破坏性极大，政府需要动员全社会的力量参与救援，从而给予民间组织较大的活动空间，但是政府对民间组织的一些救援活动还是表现出不信任的态度。

例如，有个外来志愿者在绵阳集结了一个20多人的团队到九洲体育馆进行志愿服务，他们自己管理物资，也帮灾民进行募捐，但该团队还是受到公安、民政等相关部门的反复盘查，原因是他们违反了政府关于救灾物资必须经“指挥部”统一分配、募捐必须经民政部门批准的规定。在灾区，除了官办型民间组织可以发放救灾物资外，其他的民间组织都不可以随意发放救灾物资。擅自发放救灾物资被政府部门盘问的情况在灾民安置阶段时有发生［3］。

（二）民间组织与政府之间缺少沟通

在汶川地震的救援过程中，政府除了与官办型民间组织时刻沟通外，与其他类型民间组织的互动程度不是很高，基本上是这类组织主动与政府进行沟通与合作，政府很少主动与这类组织分享救灾信息。这就使得政府与民间组织两个主体因各忙各的事而丢失了很多的救援机会。

绵阳市政府为保证救灾道路的畅通，从5月14日起在通往北川的道路上设置了路卡，需要进入北川的人及车辆必须出具绵阳市抗震指挥部的路条，否则不予通行。有很多外地来川的民间组织并没有和团市委联系登记（市团委可直接联系“指挥部”发放路条），而是直接奔赴北川，结果被挡在外面，不得不折回团市委临时办公地点登记，再索取路条。

在抗震救灾由紧急救援向灾民安置转变阶段，政府由于对灾区物资信息掌握不灵，使得一些地方的救灾物资已经饱和但仍在源源不断地运过去，而一些地方严重缺乏救灾物资却得不到及时、必要的补给。民间组织参与救灾的一项重要任务就是搜集救灾信息，然后与其他组织分享。民间组织由于其自身的灵活性，使得他们能够深入到一些容易被忽视的地方，为政府救灾填补了空白点。如果政府主动与民间组织沟通，双方在救灾时进行合作，那么就不会出现政府救援不平衡的问题，民间组织也不会因为无法进入灾区而难以施展自己的专长。所以，民间组织与政府之间良好的沟通与合作能够最大限度地减少灾难对人民造成的损害。

（三）政府缺乏对民间组织的统一管理

在汶川地震救援中，政府给予了民间组织很大的活动空间，但是由于在救灾期间缺乏对民间组织的统一管理，政府没有对民间组织如何从事救灾工作进行具体的安排，也没有规定哪个部门来管理这些民间组织，使得大量的民间组织到达灾区却不知道找哪个部门接洽，更不知道从何着手进行救援活动。于是，各个民间组织都按照自己的方式从事救灾工作，这样就导致很多民间组织从事重复的工作，其工作具有严重的自发性和无序性。由于对信息掌握的有限性，一些民间组织往往选择去媒体曝光最多的地方，当地政府部门也没有对这些民间组织进行疏导与管理，导致这些地方的物资与人员“扎堆”，造成了一定程度的混乱和资源浪费。

三、实现民间组织与政府良性互动的对策思考

（一）政府转变治理理念，为民间组织的发展创造良好的环境

地震的突发性和破坏性是世人皆知的，应对这种自然灾难，不管政府拥有多大的力量都很难应对得面面俱到，而仅仅依靠政府救援也是一种不切实际的行为，所以在救灾过程中，政府应该转变全能政府的观念，搭建政府与民间组织良性互动的平台，着力培养民间组织在处理危机方面的能力，为民间组织自身的生存和发展提供良好的体制环境。但是，我国的民间组织还处于起步阶段，他们有不成熟的一面，因此政府在与民间组织互动的过程中，首先应当承担起主导性作用，充分调动民间组织的积极性，使其具体参与到抗震救灾的微观层面。政府除了引导民间组织参与救灾，还应不失时机地为民间组织的发展提供良好的政治环境，促使民间组织的发展，充分共享政府与民间组织在互动合作中带来的收效。

（二）政府要科学规划,引导民间组织有序发展

政府对民间组织的管理应体现主导性原则和引导性机制相结合的方法，科学引导、总体规划，实事求是地针对民间组织目前的状况，结合市场发展规律和社会发展需求等要素，以有选择、有目标、分布合理的思路培养一批民间组织。政府要积极扶持与地方建设和人民群众生活相关的民间组织，以便体现民间组织在政府引导下积极为人民服务的原则，从而构建一个类型齐全、结构合理、布局适中的民间组织体系［4］。

（三）民间组织要依法取得与政府之间的合作

民间组织要严格遵守国家的法律法规，依法办事，积极配合政府管理，同时，不断通过各种方式加强与政府的交流与互信，坚持以政府的管理和指导为行动原则。民间组织处在公民和政府的中间，起着桥梁和纽带作用，应不断将自己所代表群体的利益和要求，用正式的政治参与方式呈现给政府，这样，既能实现自身的发展需要，又能为政府的决策提供参考。另外，民间组织应将政府的相关政策及时地传达给公民和自身所代表的群体，使得公民及时掌握政府的决策动态，增强对政府的信任度，使政府、民间组织、公民之间形成大的互动循环。

（四）民间组织要加强与政府的沟通和联系

由于中国目前缺乏制度化的渠道来保障民间组织与政府之间的沟通，在产生效果方面只能依靠精英式的个人和媒体［5］。从目前的情况可以看出，民间组织的创办者大都曾从事与社会问题联系较为紧密的行业。他们或通过自身的社会影响力加强与政府和其他社会阶层的交流互动，或者借助传媒的力量使得组织的存在得到社会和政府的认同。所以，这些民间组织的存在与其创办人之间有着很大的关系，包括这些组织所代表的群体也是和领导者相关联的。例如，“NGO备灾中心”主任张国远原来在“攀枝花市东区志愿者协会”工作，此组织主要从事妇女儿童维权方面的活动，由于工作做得比较出色，在整个攀枝花市产生了很好的社会影响，张国远本人受到过当地政府的多次褒奖。汶川地震发生后，张国远带领自己的组织团队来到成都，第一时间投入到抗震救灾中，并为其他民间组织提供救灾信息交流平台，成为成都民间组织中最大的两个救灾信息平台之一，他们引起社会的广泛关注，其社会公信力也得到了极大提高。抗震救灾工作进入灾后重建阶段后，张国远凭借其在民间组织领域中的社会影响力，与地方政府展开合作，建立了“汉旺模式”，成为政府与民间组织在灾后重建中的合作模范，是其他民间组织学习的榜样。

当然，如果一味地凭借领导者的个人魅力与政府之间展开交流和联系，势必对民间组织的可持续发展带来隐患。只有建立一整套的制度，才能促进民间组织与政府的长远交流，使彼此之间取得互信、互动。

[1]王名,刘培峰.民间组织通论[M].北京：时事出版社，2004:13.

[2]郭虹.抗震救灾中民间救助的社会学思考[EB/OL].http://www.512ngo.org.cn.

[3]陈晓舒.危机处理中的政府角色[J].中国新闻周刊，2008（52）．

[4]李臣.浅析非政府组织在抗震救灾中的作用及其拓展:以汶川大地震为例[J].广州社会主义学院学报，2008（4）．

[5]邓国胜.中国新生代非政府组织NGO崛起［J］.经济,2008（1）.

C916

A

1673-1999（2010）08-0045-03

汪红花（1982-）,女，安徽巢湖人，曲阜师范大学（山东日照276826）政治与社会发展学院2007级硕士研究生，研究方向为政治学原理与中国政治发展。

2009-11-07