新河镇“参与式预算”对基层民主的创新

王万志，李新军

新河镇“参与式预算”对基层民主的创新

王万志，李新军

浙江温岭市新河镇的“参与式预算”是中国公共预算最早、最具代表性的基层民主创新，是民主恳谈与基层人大制度改革的结合。它对基层民主的改革体现在从民主意识的提高到民主能力的提升，从民主形式的创新到民主内容的拓展，从民主程序的创设到民主权利的落实。新河镇的“参与式预算”是在借鉴国外经验基础上符合中国国情的创新，具有可推广的现实意义。

参与式预算；基层民主；创新

近年来，我国将基层民主建设作为发展社会主义民主政治的基础性工程进行重点推进，基层民主的创新取得了引人注目的成绩。沿着“民主恳谈”的逻辑产生的新河镇“参与式预算”，是具有中国乡土特色的社会主义民主创新，是为了解决各种新问题而发展出来的新型治理模式。新河试验是中国式的公共预算，代表了我国建立公共财政的方向［1］。

一、新河镇“参与式预算”概况

新河镇“参与式预算”就是在现有法律框架内将民主恳谈和基层人大制度结合，以预算为突破口，使民主恳谈围绕公众关心的公共事务做出合法决策；它将民主恳谈这一原创性的基层民主形式导入了可持续发展的轨道，使之逐步走向制度化、程序化和规范化。

（一）新河模式的缘起

民主恳谈发端于1999年温岭松门镇 “农业与农村现代化教育论坛”。随着民主恳谈深入发展，乡镇重大事务决策及政府职能部门处理公共事务都广泛引入了民主恳谈机制。2005年7月，新河镇再次创新，把民主恳谈的方式引入人代会，让民众与代表参与到公共预算的审查和监督过程中来。至今，历经四年多的发展与完善，新河模式逐步走向完善。

（二）新河模式的程序与特点

新河“参与式预算”的程序分会前初审、大会初审和会后监督。每一个程序都体现了民主、参与、科学的特性。主要表现在以下几点：

1.公民参与的广泛性。公众参与是参与式公共预算的必然要求，也是充分表达民意的基础。公众参与者在初审阶段与人大代表有同等的发言权，可就预算草案质询政府，提出建议和意见；在人大代表审查阶段，公民可以旁听，并向人大代表书面或口头陈述建议和要求。实施参与式预算的三年间，新河镇共计有872名公众参加了预算的审查和讨论，提出的建议和要求达350条，充分显示了公众参与的广泛性和有效性［2］。2007年，新河镇对审议的程序和方式进行了改革。一是增加讨论次数，采取两次分组、两次集中进行审议，使参与者发表意见的机会大大增加。二是改进讨论方式，设置分小组讨论的程序。参与者之间可以随时发言，直接地进行辩论和协商，从而使每个参与者都有表达意见的机会。

2.审议过程的公开性。公开性主要体现在两个方面：(1)公开预算草案和细化说明。预算草案在预算初审前发给人大代表和公众参与者，他们可以将预算草案和细化说明带回家里，或带回单位和其他人讨论、商议，这就相当于将预算草案向全镇公开。(2)公开审查过程。在完全公开、透明的状态下进行预算初审、人代会审查、修改预算草案、提出预算修正案和预算草案的表决。

3.民主程序的创新性。新河镇“参与式预算”在民主程序的创设上体现出创新性，主要创设了预算修正程序和辩论程序。“预算修正议案”的设置是对政府纠正最有力、民意表达最充分的程序安排，这是“国内第一起人大代表行使预算修正权”；人大财经小组负责对政府财政预算执行情况进行有效监督，它是首次在乡镇一级设置具有常任性质的财经监督机构，它和“辩论”程序、票决程序共同促进了人大预算审查权的落实。

二、新河镇“参与式预算”民主创新的体现

新河模式从一个特别重要的向度揭示了中国农村基层改革和制度变迁的重要方式，它在既有的制度框架下进行改进与创新，“为民主政治寻找和确定新的生长空间”［3］。它对基层民主的创新既体现在从民主意识的提高到民主能力的提升，又体现在从民主形式的创新到民主内容的拓展，更体现在民主程序的创设到民主权利的落实。这一切最终集中表现为公民权利对政府核心权力即财政权的刚性约束，使基层民主从形式民主走向实质民主。

（一）从民主意识的提高到民主能力的提升

民主实践是培养民主意识和提升民主能力的最好学校。民主恳谈和“参与式预算”的实践，使新河公民的民主意识已经渐渐成了一种习惯——民主的习惯。新河镇的民众知道他们有权知道村里的大事怎么办、镇里的钱怎么用，他们可以发表自己的意见和想法。只要是和村民利益有关，不管是大事还是小事，都要经过村民集体讨论才能最后决定。2005～2008年，新河镇政府邀请了中山大学马俊和清华大学贾西津等学者来授课，把公共预算的课堂搬到了新河镇。通过对人大代表的预算专业知识和履职知识的培训，人大代表增强了表达自己所代表公众的需要的能力，并学会了和政府进行对话和协商，与其他利益集团的代表进行正当的利益博弈，人大代表理性有序的政治参与能力得到极大提升。

（二）从民主形式的创新到民主内容的拓展

在民主形式上，新河镇“参与式预算”将“民主恳谈”引入人大的预算审查监督。民主恳谈作为一种新的基层民主形式，是没有法律地位的，属于体制外的自然生长。把民主恳谈引入人大体制，“激活”了处于“死机”状态的基层人大，促进基层人大更好地履行其法定职责。经过几年的改革，新河镇在公共预算改革领域有一定的突破，取得了一些成果。此外，“参与式预算”将中国特色社会主义政治发展中形成的协商民主与票决民主在基层人大的预算审查监督中有机结合。这在中国的人代会上是第一次出现。

在民主内容上，新河镇“参与式预算”把政治领域的知情权、参与权、表达权、监督权运用于经济的核心领域——财政预算。新河镇“参与式预算”通过民主的手段来规范政府的收入和支出，推动政了府决策行为民主化和政府职能转变，促进了预算改革的发展，使基层民主从政治民主拓展到了经济民主，使民主向纵深发展，实现了民生与民主的结合。

（三）从民主程序的创设到民主权利的落实

为了保证预算的广泛“参与性”，新河镇为预算的全程创设了相对完整的程序。在人代会前的预算草案初审程序中，公民可以自愿参与，可以向财经小组提出意见和要求，由财经小组结合公民的建议形成初审报告。在人代会召开期间，人大代表就预算草案进行质询，镇政府领导给予答复和解释。结合人大代表的意见，政府形成预算修改方案。接着，人大代表分组讨论、审议镇政府提出的预算修改方案。各组代表就方案进行利益的博弈，即辩论。最后代表投票表决“预算修正案”和已经修改的预算草案。在人代会闭会期间，新河镇设置了财经小组监督预算执行的程序。

正当合理的程序是公民行使权利的基本保障。新河“参与式预算”的很多程序的设置保障了公民正当权利的行使，特别是落实了人大代表的法定权利。如“辩论”程序的设立，使得代表们有更多的机会为自己所代表人民的利益进行更充分的博弈，这在中国也是第一次。人代会期间用票决方式取代举手表决方式，这在中国乡镇一级人代会上也是第一次。人大代表“预算修正权”的行使改变了政府的财政预算由“政府主导、人大形式审查”的现状，真正做到了“还权于民”，它和辩论程序、票决程序共同使人大代表的预算审查权由法律权利成为现实权利，由形式权利成为实质权利。

三、新河镇“参与式预算”的意义

（一）新河镇“参与式预算”的创新意义

“参与式预算”最早在巴西实行。巴西的“参与式预算”是通过公众的直接参与和议会来决定预算的。在巴西，部分与公众关系密切的预算项目如市政项目由公众讨论决定后直接交由政府实行，其他预算内容则由议会审查批准。如阿雷格里市从1989年开始的财政预算，就是通过参与式预算方式由公民决定的。它包括公众直接参与财政预算的制定、决定预算开支和投资的方向、监督预算开支过程及效益等不同环节，其直接的动因有两个方面：一方面为了推进地方和基层的民主化治理，另一方面是为了加强预算管理，提高预算效益，实现财政资源的公平分配［4］。而美国的“参与式预算”则是通过专业预算研究机构及议会的参与来实现的。美国政府编制的预算草案交给议会讨论和听证，一些非政府的研究预算的智库机构，代表社会对预算进行专业评估，其意见通过议会对政府施加影响，使政府的预算更符合社会的需要。无论是巴西式的公众直接参与型还是美国式的社会专业机构参与型都不能在中国直接复制，因为他们的“参与式预算”需要议会和政府的制衡关系的存在、需要反对党的存在、需要完善的公民社会的存在等，而中国不具有这样的政治体制。

新河镇“参与式预算”改革，将“民主恳谈”的基层民主形式和基层人大制度的改革有机结合，把公共预算的全部权利交给人大代表，实现了预算民主、阳光理财，真正落实了人大代表的预算权利。它从地方政府的公共预算入手，使老百姓“以管钱来管权”，让他们从政府的公共开支入手来参与政治、参与决策。这是实现民主的最好方法之一，它体现了以权利约束权力的社会主义民主法治精神。新河镇的预算改革试图通过加强人大权力对政府权力实行制衡，符合当前我国社会主义民主政治发展的需要。新河模式是在借鉴国外“参与式预算”的经验基础上，探索符合中国市场经济发展、经济体制改革和民主政治发展对公共预算的需要，而且符合中国的国情和政情的预算民主制度的改革。在这个意义上，新河镇的“参与式预算”不是移植的，而是原创性的。

（二）新河镇“参与式预算”的现实意义

温岭新河镇的“参与式预算”改革不仅是一种具有乡土性、原创性的基层民主，而且实践证明还具有可复制性，这是这一改革的现实意义所在。据悉，2008年温岭市已经将新河模式推广到大溪等五个镇，温岭市政府还把预算改革推广到了市一级的交通局，这标志着“参与式预算”已经向市级迈开了成功的第一步。温岭市人大常委会财经工委何培根主任说，他希望明年有更多的温岭市政府所属单位出来参与预算改革，这说明了新河镇“参与式预算”模式是可以复制的。

目前，新河“参与式预算”要进一步发展就必须有制度作保证，而且制度建设要自上而下加以规范。但是，制度的建设任重而道远，在科层制的现代社会大背景下，新制度的建立往往会遇到各种异质力量的阻碍，公民权力的扩大意味着公共决策权的转移，势必要触及现行的一些“潜规则”。［4］“导致制度创新的供给方面的变化的集体行动牵涉到不同既得利益集团间的斗争。”尽管如此，温岭市在制度建设上仍取得了一定的成果。近几年，温岭市先后制定了《中共温岭市委关于“民主恳谈”的若干规定（试行）》和《温岭市财政预算民主恳谈实施办法》等制度。这些实施办法的制定，为温岭市的预算改革提供了制度保障，也是改革能继续推进的最主要的保证之一。

新河镇“参与式预算”改革实验的成功，已经说明了这一模式的可复制性。但是要想推广新河模式，首先就必须要有制度上的保证。如果没有制度作保障，改革仅仅依靠领导人，那么改革就不可避免地会出现“人走政息”的现象。因此，政府要想复制新河镇的改革模式，首先要自上而下制定一套相关的规章制度，为改革提供制度上的保障。

四、结语

尽管温岭新河的“参与式预算”仍在探索之中，形式并非完美，程序尚待完善，但是它代表了财政预算的民主化方向，为基层民主政治建设提供了新的观察视角。“参与式预算”是勇于创新、善于创新的浙江人通过基层民主的创新推进中国特色社会主义民主政治发展的一个生动范例。

[1]胡念飞,马骏.新河试验是中国式的公共预算[N].南方周末, 2006-03-16(A 16).

[3]陈奕敏.预算民主：乡镇参与式公共预算的探索[N].学习时报,2007-09-06(A 5).

[2]丹尼尔·W·布罗姆利.经济利益与经济制度:公共政策的理论基础[M].陈郁等译.上海：上海三联出版社,2006:75.

[4]朱圣明.从原生到孪生：基层民主政治建设的现在进行时[J].甘肃行政学院学报,2007(3).

D616

A

1673-1999（2010）08-0029-03

王万志（1979-），女，河南固始人，杭州电子科技大学（浙江杭州310018）人文学院2007级硕士研究生，研究方向为思想政治教育理论创新与发展。

2009-11-25