国有企业产权制度改革回顾与展望

鄢波

国有企业产权制度改革回顾与展望

鄢波

在由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中，产权制度改革是整个经济体制改革的中心环节。从我国国有企业产权关系上存在的主要问题出发，分析了产权制度改革的必要性及其核心内容，并就目前依然存在的问题，提出了一些利于进一步解决这些问题的建议。

国有企业；产权；产权制度；改革

以1978年12月党的十一届三中全会为标志，中国国有企业改革至今已走过30多年的历程。而这场改革最革命的一点便在于它不仅触及了企业制度，而且随着改革的深入，越来越从根本上触及到了国有企业的产权制度。尤其是在明确了整个改革的目标是建立社会主义市场经济体制后，为适应市场经济的基本要求，不断改造以往与计划经济相吻合的传统国有制企业产权制度，中国国有企业在内在机制与外部环境上均发生了深刻的变化。同时，我们也应看到，由于计划经济体制下所形成的复杂的产权关系，必然导致我国的国有企业产权制度改革将是一个长期的、系统的工程，改革的任务还远未完成［1］。

一、国企产权关系存在的主要问题

建国以后，我国模仿苏联的社会主义实践，追求“一大、二公、三纯、四空”的公有制经济模式，建立起了不考虑客观经济规律、急于求成、盲目求纯的公有制经济［2］。国有企业在产权关系上存在以下问题：

第一，人格虚化。从根本上说，国有企业的产权主体是明确的，即国家所有。但是在现实的管理过程中，作为产权主体应有的许多职能却被人为地肢解并分属于政府的不同部门进行管理，造成国企资产的人格代表不明确。

第二，主体单一。长期以来，我国主要实行单一的公有制，认为在企业内部，公有制越纯，则社会主义的比重越高，社会主义的优越性也越充分。造成主体单一的另一个重要原因，是对股份制形成的片面性认识。

第三，条块分割。国有企业的资产长期以来由于隶属关系不同，要么归属某一个行业的条条管理，要么归某一个地方政府的块块管理。条块分割管理存在的严重问题即行政手段管理，使企业难以完全按经济规律办事。

第四，战线过长。在公有制越大越公越好的思想指导下，国有企业曾经几乎覆盖了社会生产和经营的所有行业，形成了无所不在和无所不为的局面。

二、国有企业改革面临的根本体制性矛盾

在社会主义市场经济体制的建设过程中，正因为国有企业在产权关系上存在上述问题，导致了国有企业在制度上难以适应市场经济的基本要求。这是占统治地位的国有制的内在逻辑与市场经济作为配置资源的基本机制的内在逻辑之间的冲突［3］。这种冲突主要集中在三个方面：

（一）市场经济要求的政企分离与国有制内在的政企合一间的冲突

市场经济作为配置资源的基本方式，要求社会占主体地位的企业在制度上必须是政企严格分离的，至少在产权制度上保证企业产权具有纯粹的经济性质，不能具有任何超经济的性质。而国有制就是以国家为主体直接占有生产资料，其中的权利关系不可能是单纯的经济关系。要求国有制企业实施严格的政企分离，就产权关系而言不仅是不可能的，而且也是不应当的。因为，要求国家不管、不监督国有企业，实际上是对所有者（国家）的侵权，除非要对其实行非国有制改造，因而政企分离问题的关键是在整个社会经济结构中合理地确定国有制的比例和分布方向问题，是所有制结构的改革问题。

（二）市场经济要求的权利与责任的对称性与国有制企业委托——代理中的权责失衡间的冲突

市场经济作为彼此让渡为实质内容的交易的经济，其有效性的重要制度基础在于企业产权界区必须清晰。产权界区清晰，一方面使权利不被侵犯并且可以在市场交易中得到证实，另一方面使权利无以逃避相应的责任约束，否则便会导致权利的滥用。而在我国现阶段，国有企业改革中由于产权界区不清，不论是采取承包制还是股份公司制的委托——代理方式，都存在严重的权利与责任失衡的问题。而这个问题本身就是企业法人制度建设问题，不通过所有制改革和企业产权制度改造根本不可能解决。

（三）国有企业的改革成本筹集

国有企业改革作为一项极其复杂的社会工程，必然会涉及方方面面的利益关系，发生高昂的制度变迁成本也就在所难免。这种成本至少包括以下五个方面的费用：（1）离退休人员的费用；（2）职工的医疗费用；（3）职工住房的费用；（4）冗员问题；（5）国有企业体制性、政策性的债务负担。就目前我国社会各经济主体的能力来看，在政府、企业、居民三者中间，无论哪一主体均难以支付国企改革巨大的成本，而改革又不能因成本高昂而停滞，停止下来的成本更加高昂。因此，只有通过所有制改革，特别是通过对一些中小型、处于非主导领域的竞争性国有企业的非国有化改造，通过各种形式出售部分国有企业资产，筹集改革的费用［4］。

三、明晰产权是国企产权制度改革的核心

1993年11月，中共十四届三中全会指出，国有企业改革的方向是建立“产权清晰，权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。而其核心应该是国有企业产权的明晰化。惟有国有企业产权明晰，才能实现政企分开、政资分开，才能实现国有企业的自我约束、自我发展。

“产权清晰”至少应包含两层含义：一是财产的归属关系是清楚的，即财产归谁所有，谁是财产的所有者或谁拥有财产的所有权是明确的；二是在财产所有权主体明确的情况下，产权实现过程中不同权利主体之间的权、责、利关系是清楚的。而就我国来说，“国有企业的所有权归国家（全民）所有”，但从经济角度看，却很模糊。按张五常的说法，私有财产包括了使用权、收入的独享权和转让权；明晰产权就是要把这“三权”落实到个人，如果最终没有人能够在法律的保护下放心大胆地行使财产的“三权”，那么，这份财产的产权就不能说是明晰的。因此，法律赋予的无法行使的权利是虚的，国有企业的产权仍然是模糊的。为了彻底清除国有企业存在的种种弊端，提高其经济效率，必须从明确产权入手［5］。

第一，产权清晰是建立规则有序的社会主义市场经济不可或缺的基本前提。在市场经济中，规则有序的交易是以交易客体的所有者明确为前提的，如果产权模糊，没有保障，交易是无法进行的；而界定产权耗费的成本往往会消耗本来可以用于生产方面的资源，即没有清晰的产权边界，规则有序的市场经济无法建立起来，市场配置资源的功能就不可能有效发挥。

第二，产权清晰对于产权主体具有激励和约束的功能，在此基础上才能构建富有活力的高效率的企业组织。主体产权的确立，主体利益和责任界区的明晰化，可以使产权主体用产权来谋求自身的利益。那么，对产权模糊的国有企业组织制度进行改造，使财产所有者与使用者之间权、责、利明确起来，变无人负责为人人负责，既有利益激励，又有责任约束，就能够大大提高人们的积极性，真正转换企业经营机制，从而建立起富有活力的企业组织。

第三，产权清晰能够使产权主体产生风险和利益预期，从而为建立有效的宏观间接调控体系奠定市场经济的微观基础。产权边界限定了行为主体在什么范围内有权使用资源和进行交易，并由此而受益；在什么范围之外无权使用资源和进行交易，否则就是对他人的侵权，并要由此而负赔偿责任。只有人们能确切地知道自己的利益和可能的风险时，他才会对市场和政府发出的对他有利和不利的信号做出反应，从而使市场和政府的调节能发挥有效作用。这些以趋利避害为己任的财产主体构成了宏观间接调控的微观基础［6］。

四、国企产权制度改革有待突破

经过30多年改革，中国经济体制的产权基础已经发生了结构性变化，就产权制度改革而言，已经初步确立了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。现代市场经济所要求的微观经济基础已经形成雏形。在社会财产结构方面，据统计，1978年的工业总产值中，国有企业占77.6%，集体企业占22.4%，个体、私营、三资及其它经济类型企业为零；到了1999年，国有及国有控股企业所占比重为28.2%，比1978年下降了近50个百分点；个体、私营、三资及其类型经济成份所占比重由零上升到44.3%，其余为集体经济。可见，国有经济成份所占的“份额”是明显下降了［7］。在微观层面，就国有企业本身来说，从1994年开始进行现代企业制度试点工作，国务院试点的100家企业加上各地方选择试点的2700家企业，绝大部分已实行了公司制改革，初步建立了现代企业制度的框架［8］。虽然它们在实行政企分开、转换经营机制方面还远远没有到位，但不少企业正朝着建立和完善法人治理结构的方向努力。

改革虽取得了很大进展，但离建立比较完善的社会主义市场经济体制的要求尚有很大的距离，一些深层次的矛盾并未解决，致使产权改革产生了一定程度的滞后问题。这说明，我国的产权制度改革还存在一些需要澄清和进一步研究的问题。具体表现在以下几个方面：

第一，分级管理与分级所有。中央和地方政府有各自独立的财权。明确承认哪一级政府投入的资本和所形成的所有者权益就属于哪一级政府的资产，应是“产权清晰”的原有之意。而现阶段，名义上是国家统一所有、实质上是分级所有的这种模糊的产权制度已造成了许多弊端。明确资产的分级所有，更有利于落实产权责任。

第二，不能因“所有制”与“所有权”概念混淆致使行使所有权的主体混乱。“所有制”是指生产资料占有的社会属性，是政治经济学的概念；而“所有权”是所有权人（自然人和法人）依法对自己财产享有占有、使用、收益和处分的权利，是法律概念。不能认为所有制性质属于国家的企业，政府都可以行使所有权，都可以直接干预。政府作为出资人的企业，政府可以通过股权行使机构直接行使所有者权利；国有法人投资和拥有股份的国有性质的企业，则应由国有法人行使所有者权利，政府不应也无权直接干预。

第三，国有出资人的权能必须由统一的机构集中行使。对国家直接监管的企业，由数个部门多头行使国家出资人的权利，由于信息不对称，为经营者利用部门之间的矛盾实现内部人控制创造了条件。对于国有企业，如果由政府股权行使机构统一行使国家出资人权能，只要其权力到位则有利于责任到位，从而做到“产权清晰，权责明确”。

第四，对国家授权经营机构应分两类管理。一类是国家必须控制的行业和领域，特别是提供公共产品、国家管制性领域的授权经营机构，它们的目标是以最低的成本、最好的质量满足社会的需要。对此，政府应对其进行有效监督，明确政府与授权经营机构的产权关系。另一类为竞争性行业的企业，政府不应再给它们设定非经济目标，国有资本完全按市场化原则运作，以权益最大化为目标，有进有退，与民营投资并无两样。

第五，强化对法人产权、私人产权的法律保护。经济主体市场活动的基础是产权；经济主体市场活动的动力和约束力也来自产权。只有对产权稳固的法律保护才能使各产权主体产生正常的市场行为。而目前，我国在产权保护上存在缺陷，在产权保护的立法程度上也有差别，对不同产权实行不同的法律保护程度，会使部分产权主体有后顾之忧。只有给法人产权、私人产权和外商产权以国有产权同等程度的法律保护，才有利于明晰国有产权责任，促进多种所有制经济的共同发展。

[1]魏杰.现代产权制度辨析[M].北京:首都经济贸易大学出版社,2003(8).

[2]张春霖.公平何处求[M].北京:中信出版社,2006.

[3]张仁德.论国有企业改革的关键[J].南开管理评论,1999(4).

[4]周鸿勇.国有中小企业产权制度改革形式选择[J].商业研究, 2002(5).

[5]刘世锦.中国国有企业的性质与改革逻辑[J].经济研究,1995(4).

[6]李培林,张翼.国有企业社会成本分析[J].社科文献出版社, 2007:280.

[7]王广亮,张屹山.国有企业产权改革的规则[J].中国工业经济, 2005(7).

[8]国家发改委宏观院《深化中央企业改革》课题组.国企改革出现新情况和新问题[J].党政干部文摘,2007(9).

F271

A

1673-1999（2010）08-0055-03

鄢波（1979-），女，湖北宜昌人，广东海洋大学（广东湛江524088）经济管理学院讲师，从事财务管理、会计学教学和研究。

2009-12-09