铁路基层民警工作积极性探析

覃淑平

(麻阳车站派出所，怀化麻阳419400)

一、目前现状

积极性是指个人表现出来的对周围人和事的积极的、良性的愿望并付诸行动的内在因素的总和。民警的工作积极性是指民警对其工作任务完成或达到最佳目标的良性的心理愿望及由此产生的工作动因的总和。它表现为强烈的工作责任心，较高的工作热情，理性的工作思路，良性的心理状态等。在现实中，因种种原因，铁路基层民警的积极性并没有得到最大限度的发挥，表现为内驱动力不足，工作压力过大，创新意识缺乏，价值观念偏移，敬业精神弱化等。

二、成因分析

长期以来，广大铁路民警特别是基层民警忠于职守，任劳任怨，默默奉献，为铁路公安保卫工作作出了不可磨灭的贡献。但这并不能掩盖其积极性不足的客观存在。对于铁路基层民警工作积极性存在的问题，部分领导及相关部门往往归咎于民警世界观、人生观存在偏差，过分强调民警自身存在诸多的缺陷和不足，对于相关内在原因明显认识不足。

(一)定位混乱

铁路改革步伐加快，特别是部分单位的撤销、合并，导致铁路的管理出现空当和盲区，加上铁路公安的公务员转制后续工作滞后，使得铁路公安自身的定位混乱，这在相当程度上制约和遏制了铁路公安机关作用的发挥。一是职责定位过于随意和草率。由于对铁路公安机关的性质和职责尚无明确界定，难以清晰解答“铁路公安是什么”的问题，虽说铁路公安民警“公务员身份”已基本确定，但因其后续工作滞后，铁路公安机关的铁路依附性的问题并没有得到妥善解决，这就导致多头指挥，工作重复交叉的情况十分普遍，以致铁路公安机关在日常工作中履行了大量的非警务性职能，大大增加了基层民警的工作强度。同时，因标准不一，随意性大，要求过多，基层民警不得不平均用力，难以聚合集中冲刺的能量，疲于“全力应付”，难以取得预期效果。比如在铁路交通事故的查处中，铁路公安作为事故的调查方，履行的本应是调查取证、查清原因及认定性质等职能，然而现实机制却将铁路交通事故的发生或高发定责于铁路公安工作滞后、防控不力等，将事故查处的职责承担者变更为事故的“责任者”，完全混淆了其职能定位，其角色完全偏离。更有甚者，在治安隐患排查行动中，将涵洞积水的调查和排除也归列于铁路公安管理范畴，将生产设施缺陷与治安隐患颠倒混淆。这些都导致铁路公安的管理触角伸得过长，管理范围过宽过泛，以致什么都管，什么都管不了，什么都管不好，让民警在与铁路内部单位协调过程中“很无耐”，久而久之，广大基层民警甚至是领导对自己的职责范围和角色定位颇感困惑和茫然。二是认识错位。长期以来，公安机关的部分领导一直视基层民警为“简单劳动者”，从事的是“粗放性经营”活动，干的是“粗活”，其地位往往处于低端和末梢。基层民警的待遇总体上偏低，与职级、责任、贡献量相适应的分配制度并未形成，与权责相适应的平衡点未能找到，向基层一线倾斜的政策没有得到切实落实，没有真正认同公安工作“成也基层，败也基层”的实质。如现行民警自上而下的交流就带有一种惩罚性和歧视性，且长期以来，上级单位往往将有违纪违规等“问题”的民警“发配”到基层单位特别是基层派出所，使民警一向“引以为荣”的单位成了接受处罚场所，使基层民警敬业工作、默默奉献而体现价值的“家”成了“鬼地方”，大大地损害了基层民警的荣誉感和自豪感。加之在基层单位立功受奖的机会较少，民警自感升迁无望、提级无果，导致敬业意识淡化。

(二)执法环境恶化

一是执法外部环境恶化。我国正处于各种社会矛盾纠结的违法犯罪高发期，一些有怨气的群众经常将冲击铁路作为制造影响、解决问题的首选手段，使得铁路公安任务十分繁重。加之，公安机关的执法权威下降，执法保障不力，使得基层民警的执法底气不足，心理负担沉重，不敢执法、不愿执法情况较为常见。二是内部因素纠结。因机制变革整合，职能定位转变，硬性“激励”规则众多，特别是不切实际地强推目标管理、绩效考核制度等，并实行末位淘汰，导致排名末位的民警将被淘汰而落聘，排名靠后单位的领导有可能被免职，致使单位领导、民警间关系紧张，基层民警精神压力大，人为负担过重，自身安全感下降，职业荣誉感淡化。民警除了与违法犯罪分子作斗争外，还要与同事、领导“斗智斗勇”，以保住自己的一席之地，身心疲惫。三是执法硬件落后。铁路公安基层单位的装备已严重滞后并远远不适应现实工作要求。在侦查办案中除了两个人一支笔一个本外，似乎没有更好的调查取证设备，科技投入少、含金量低。基层民警除了一身“警服”，与常人无异，与上辈民警相比，不仅少了群众的支持，还少了“一条枪”，执法办案往往还是赤膊上阵，至于技术含量高的有效取证设备，更是无从谈起。

(三)激励机制缺陷

由于现行铁路公安工作中存在的三种矛盾，即民警队伍素质的“低能”与现实要求的“高标”、法律规定的“超前”与办案手段的“滞后”、领导指示的“苛刻”与基层落实的“空泛”之间的矛盾，对铁路公安民警管理模式提出了严峻的挑战，相关单位纷纷改革现有的管理模式，各项队伍管理的措施纷纷出台。在此情况下，目标管理下的绩效考核激励机制应运而生，有本单位特色的管理措施纷纷登台亮相。通过实施，虽在一定程度上缓解了现存的矛盾，但由于实施过于粗糙和草率，其规则设计过于功利化、非理性的成分过多等，在取得业绩即硬性指标大幅上升的同时，也在相当程度上伤害了基层民警的工作热情，损害了民警队伍中互帮互助、团结协作、同舟共济的凝聚力和难得的战友情谊。

1.事前调研不足。国外的绩效考核与目标管理，有其可取之处，但将其移植于我国的政府或行政单位，不管是理论上还实践中都仍处于争论和摸索过程中。我们的“拿来主义”，很有必要对其可行性进行评估，要着重调研公安工作能否物化成具体的指标，不同单位、不同岗位甚至是类似单位或岗位之间有无具体化的可比性。而我们的实施显得过于苍促和草率，强推的利与弊暂时难以得到科学认证。

2.目标过于盲目和不确定。铁路公安管理的最终目标是什么，没有人能给予科学界定。为了履行职责，人们最终往往将目标指标化，将宏观目标具体化，将长期目标短期化。其目标往往成了要破多少案，要排第几名，要抓多少逃犯，要罚没多少款额。特别是在目标制定的过程中，基层民警的参与性不够，目标不叫目标，叫强迫，目标推行的结果不是由“要我干”变成“我要干”，而是从“要我干”变成“逼我干”。在实施期间，一旦单位排名靠后，还要适度调控，层层加码，竭尽所能实现第几的目标。由于客观条件的限制、单位之间地域资源差别等，为了实现目标，有的单位不得不降低要求，胡乱凑数，恶性竞争，甚至不择手段，弄虚作假，真可谓“人有多大胆，地有多大产”，已完全偏离了制度设计的初衷。

3.规则设计过于功利化。不是将铁路公安基本职能的落实作为首要标准，更不是将公平公正执法作为制度设计的出发点和落脚点，而是将奋斗目标量化成指标，并层层分解，最后落实到基层单位和民警，目标指标化，排名功利化。由于没有考虑到目标的可考量性，先进的管理方法被肢解成平庸的管理规则，“一竿子到底”，职能设置和职责履行简单化。

4.非理性成分过多。表现为在推行过程中非理性的盲从和乐观，重结果轻过程。没有对推行的可行性、时机及后果等提出建设性意见，且盲目乐观地认为，推行绩效管理是解决队伍管理问题的灵丹妙药，对风险评估不足。

5.管理层或高层参与的局限。在目标管理实施办法的制定中，目标管理的实施对象往往只是中层或基层民警，高层或管理层只是目标的制定者，其实施压力完全下移，导致目标制定有简单化、随意化、理想化和情绪化的倾向。

(四)维权机制梗阻

压制有余、疏导不足的硬性工作措施，使铁路基层民警缺乏职业安全感、自豪感和归属感。维权空泛、引导机制的缺失，导致不同职级利益冲突并难以得到调适，影响铁路公安队伍的健康、可持续发展。

1.民主氛围不浓却强制有余。公安机关性质的特殊性，决定了下级对上级的服从性。民警无条件的、盲从性的服从，导致了上级对基层民警强制有余而疏导不足，上级部门习惯于作指示、下命令等“程式化”操作，很难倾听基层的心声和诉求，缺乏对话、沟通机制，各级单位也层层仿效，导致基层民警有苦难言。

2.公平理念缺乏产生利益分歧。公正执法是公安工作的生命线，同样，公平公正对待、一视同仁管理也是铁路公安工作永葆活力的保障。随着铁路公安体制改革的进一步深入，公安队伍中“职级待遇”正逐步形成，而与之相适应的责任承担并未建立，因此，上职级与下职级的利益差别甚至利益冲突的局面的出现已很难回避，如在铁路公安公务员转制考试中，副科职以上及曾任相当于副科职以上职务的在职人员将采取考核过渡的方式，实质上就是免考，除此之外，则全部采取考试的形式过渡。仅以是否担任过“领导职级”作为考核考试界线的划分方法，由于缺乏制度性支撑和“人性化”的设置，对“非领导职务”的普通民警造成了极大的伤害，尤为严重的是，相当部分领导出于对自身利益的考虑，认为应服从上级安排，既没有人质疑制度设置的公正性，也没有人站出来为“民警说话”，还耐心地做“民警的思想工作”，大大降低了上下级之间的信任度。除此之外，由下而上的待遇差别和自上而下的责任追究，导致责任与利益不对等，在相当大的程度上动摇了公安队伍最可贵的同甘共苦的“战友情谊”，这已成为公安队伍健康发展的重大障碍。

3.个体需求被忽视，使公信力丧失。通过对基层民警的了解，发现大部分民警均感到自己没有受到应有的尊重和重视，自己的价值并没有得到应有的体现，才能施展的途径少，难以有所作为。应该说，绝大多数的民警都是怀着豪迈之情步入这支队伍的，他们对自己的职业均有着强烈的热爱并把它视为终生事业，但努力的结果，往往不如人意。工作压力越来越大，成绩越干越不突出，事情虽做了不少，但“回头一看”，不仅自己不满意，领导不满意，群众也不满意，久之，他们就会产生职业失落感和厌倦感。有的民警因此将自己曾向往的“警察事业”变为一种职业、一种谋生的手段。在工作成效上只求过得去，不求过得硬，在职责的履行上只求对得起自己，不求对得起别人，有的民警还因此走上了违法犯罪的道路。

三、对策与出路

(一)科学定位，规范职责职能

只有在解决铁路公安的职责职能定位的前提下，才能谈及职责、职能的适当履行。在此过程中，应当处理好“三种关系”，解决“三个问题”。一是要处理好公安本质属性与铁路行业特色的关系，解决铁路公安“是什么”的问题。现行铁路公安在完成公务员过渡之后，也可以被描述为系公安部派驻到铁路企业，履行铁路治安管理职能和行使刑事司法权的专门机构。因此，可以说，铁路公安机关有为铁路服务的责任，但其并不属于铁路的组成部门，更不是铁路的隶属单位，是具有服务的职能却又完全独立的部门。二是要处理好公安治安管理与企业生产秩序的关系，解决铁路公安“干什么”的问题。铁路公安机关是在铁路辖区内代表国家行使治安行政管理权和刑事侦查权的机关，它与铁路部门最显著的区别就是它拥有治安行政管理和刑事侦查权，与铁路企业的生产行为有着本质的区别。铁路公安部门的治安管理秩序与铁路的生产秩序虽然也有重合的部分，但仍属于两种不同性质。现实中，人们往往将铁路的生产秩序与治安管理秩序混同，人为扩大了治安管理秩序维护的范围。比如旅客进出站、上下车秩序就属于典型的铁路生产秩序，在现实中，这些往往也归属于铁路治安管理秩序的范畴。再如车站站内候车旅客较多所导致站区生产秩序相对混乱的状况也往往被视为站车治安秩序不好，也属于此列情形。当然，如果在铁路生产秩序中因治安原因引起秩序混乱、人身伤害或财产损失的，也会演化为治安管理秩序混乱的范畴，如打架斗殴或偷扒窃违法犯罪行为、聚众闹事影响正常行车秩序等。因此，铁路公安管理的主业就是治安秩序而非铁路生产秩序。三是处理好公安执法的严肃性、法定性与铁路运输生产服务性、广泛性的关系，解决铁路公安“为谁干”的问题。国家的法律法规对公安机关、人民警察的职责和执法规范有明确的规定，不容许任意改变或增减，因此可以明确地说:铁路公安机关是在党委的领导下对法律负责，为铁路运输生产服务，但不附属;有铁路特色，但有自己固有的规律。四是要正确处理上级领导的宏观性、强制性与基层落实的具体性、服从性之间的关系，解决“怎么干”的问题。由于铁路公安机关管理的垂直性，上级制定的某些措施在实际落实时灵活性不足，基层单位在落实时地域适应性不强，在一定程度上打压了基层单位的自主权的发挥。比如，在要求极严的安检工作中，对于沿线小站村民带秤乘车赶集贩物时，因秤坠属钝器而严禁携带的做法就有违常理，而在沿线小站的严查中，往往引发民愤，导致对铁路公安工作的质疑。因此，在不违反法律法规精神的前提下，在上级制定措施的框架内，给予基层单位一定的自主落实权，更符合工作本身的要求。

(二)多策并举，优化执法环境

一是规范执法，维护公平正义，优化执法外部环境。目前我国正处于社会转型期，也是经济发展高速增长期，更是社会利益纠结期，因此，执法部门只有坚持规范、公正执法，守牢公平正义的社会底线，人民群众才能信法、学法和守法，只有树立执法权威，人民群众遇有纠纷、冤屈才会求助执法机关或走司法途径，才会保持理性和克制，也只有这样，才能逐步取得群众的理解和支持，使执法的外部环境得到优化。二是理顺机制，重塑执法信心，优化执法内部环境。健全培训机制，加强民警的教育培训，提高培训的针对性、实用性、实战性，尽快提高民警的综合素质，减少素质“剪刀差”。三是加大投入，改善硬软件设施，优化民警工作环境。加大对基层单位的科学投入，改善硬件设施，并充分提高其利用率、转化率，逐步缩小差距，消除“两种矛盾”，提高基层民警的综合素质和执法信心，从而使执法环境实现良性循环。

(三)以人为本，健全激励机制

一是找准症结，优化模式，大力调适“三种”矛盾，即调适民警队伍素质的“低能”与现实要求的“高标”、法律规定的“超前”与办案手段的“滞后”、领导指示的“苛刻”与基层落实的“空泛”之间的矛盾。二是科学理性，改革方法，全力解决“四个问题”。调研不足的问题，非理性的问题，功利性的问题，责任均衡的问题。三是以人为本，健全机制，倾力处理“五层”关系(上下级的关系，近期目标与远期规划的关系，人性管理和简单指令的关系，硬性指标和柔性管理的关系，基本任务和理想目标的关系)。

(四)重视需求，畅通维权渠道

一是营造公平氛围，提高队伍的凝聚力。通过多种途径，采取多种形式，大力营造公平民主的氛围，以实际行动和现实表现，不断净化团结互助的环境。坚决防止领导层与民争利，大力提倡“与民共享”，坚决防止领而不导、率而不范，大力倡导身先士卒，率先垂范，努力造就官兵平等、团结一致、良性发展的队伍建设之路。二是尊重个体需求，引导好民警的内驱力。在社会发展多元化的趋势下，在法律允许的范围内，尊重民警的选择，适度满足民警的多元个体需求，正确引导和用好其内驱力，最大限度地激发其工作积极性。三是创新思想工作机制，重拾职业荣誉感。完善现行思想政治工作机制，灵活形式，充实内容，完善方法，强化示范作用，同时将可行的思想政治工作融入到实际的工作中，提高解决实际问题的能力，正确处理好思想理想信念与积极性之间的关系，树立正确价值观和工作观，切忌假大空的工作作风，提倡真、细、实工作方法，重塑民警职业荣誉感。四是拓宽沟通渠道，正视民警诉求。完善民警意见征询机制，健全“内部维权”措施，畅通信息渠道，建立健全领导约束机制，使领导层能正视民警的正当诉求，使基层民警敢于、能够、乐于维护自己的合法权益，从而提高基层民警工作水平和执法信心，为铁路公安队伍正规化建设打下坚实的基础。