矿难频发的法理学思考
——以规范政府行为为视角

张锐

(文山学院思想政治理论课教学部，云南文山663000)

矿难频发的法理学思考
——以规范政府行为为视角

张锐

(文山学院思想政治理论课教学部，云南文山663000)

经济转型时期，我国的煤矿行业取得了迅速发展，但是矿难也随之频繁发生。矿难事故的发生有其错综复杂的原因，文章仅从法理学的角度对矿难事件背后的政府行为进行剖析，以期通过规范政府行为来更好地主导经济发展，实现社会公共利益，切实保障矿工的生命健康权利。

矿难;法理学;规范;政府行为

从2010年3月1日到2010年4月1日，我国先后发生了数起矿难。3月1日，内蒙古骆驼山矿难;3月7日，四川广安矿难;3月10日，湖南瑶岗仙矿难;3月15日，河南东兴矿难;3月22日，河南顺达矿难;3月28日，山西王家岭矿难;3月31日，河南伊川矿难;4月1日，黑龙江七台河市矿难;4月1日，陕西泉子沟矿难……短短一个月，矿难接踵而来，动辄数名同胞殒命!煤矿生产安全事故频繁发生是不争的事实，引起了社会各界的广泛关注。纵观其发生原因，有经营者、矿主的安全措施不到位、违法问题，有矿工的安全培训程度不高或是自然环境因素问题，也有政府执法力度不够以及监管乏力等问题。笔者主要从法理学的角度对如何规范政府行为进行分析，首先对政府责任进行定位和明确，其次分析政府行为存在的具体问题及成因，最后对如何规范政府行为作出法理论证。

一、煤矿生产语境下的政府责任

煤矿生产是一个特殊的场域，一旦发生生产安全事故，指向的是公共安全与公共利益，涉及到人民的生命健康和财产，自然环境等诸多要素的安全。因此，作为社会公众代理人的政府，理应在这一特殊场域内通过明确定位自己的责任，来实现对社会公共利益和公众安全的保护。

第一，保护公共利益和人权。在现代社会生活中，政府既是最大范围内公共利益的代表，又是各种不同群体或阶层的意志和利益主体之间的协调者和仲裁者，更是广大人民群众的利益代言人。政府不仅在名义上获得了广泛的授权，而且在实际上掌握着巨大的公共资源。因此，政府在煤矿生产领域应做到维护公共利益和保障矿工人权。

第二，制定公共政策。政府作为公共权力的执行者以及公共利益的代理人，在煤矿生产这一特殊事务中，必须制定完善、公平、安全有序的政策。政府无论在法律上还是在实际上都掌握着关于政策议程的决定性权力。

第三，调节相关利益关系。在目前的煤矿生产中，主要涉及三方面利益主体:煤矿企业、矿工以及地方政府。从政治角度讲，政府没有自身的利益，政府的利益就是公众的利益，但是“现实的政府具有二重性，一方面，作为公共管理机关，可以成为公共利益的代表、公共资源的整合者和调配者;另一方面，政府在社会结构中的特殊地位、作用和职能，又使它有可能成为一个特殊的利益集团”［1］。因而地方政府“地方利益”的存在，表现出了对煤矿生产的极大偏好。基于此，政府有必要摆正自身的利益立场，充分协调好相关的利益冲突。

二、政府行为存在的问题及成因分析

公共选择理论认为，政府也是“经济人”，是自利、理性的效用最大化者，追求政府自身利益而非公共利益的最大化者。因此在政府行使公共权力的过程中，如果缺乏监督，就会出现背离公共利益的目的，以追求政府自身利益为目标的行为。

(一)存在的问题

第一，审批许可不严格。根据我国法律法规规定，持有“工商营业执照”、“矿长合格证”、“采矿许可证”、“煤炭生产许可证”、“安全生产许可证”等证件是获取煤矿生产经营的前提，故相关证件的审批和发放就成了规范煤矿生产经营的重要环节。而在我国，相关证件的审批和发放是由几个政府职能部门共同完成的，这样一来， “证出多门”就容易导致审批发放不严格问题的出现。

第二，安全监管的缺位。安全监管的缺位主要表现在两个口子上，首先，对于证照的发放由几个政府职能部门共同完成，政府的监管动机是好的，但部门之间往往没有形成制约机制，每一部门也没有把好市场准入关;其次，监管本是源于对公共利益的保护，基于责任与服务意识，政府本应在安全评估、安全检测、人才培训、技术推广等方面做好监管工作，但结果却是监管的疲软。

第三，行政处罚乏力。就目前我国煤矿安全生产而言，对于违法生产经营的处罚还主要停留在行政处罚上，而且具体的处罚还不到位，这就给煤矿企业违法运作降低了成本，故而带来一系列的问题。

第四，权力寻租。详言之就是，政府机关拥有高度垄断性的规制权力，实际是一种稀缺、排他性的资产，而这一资产所能带来的高额垄断收益，事实上构成一种租。企业为获得政府规制保护所开展的活动，被称为寻租行为，于是资本与权力的结盟形成了。

(二)成因分析

第一，政治、经济及社会环境的消极影响。政治环境:首先是政府角色的错位，政府还停留在传统的“权力行政”的行政主导范式，因此而生的观念范式、规则范式以及操作范式就不可能更好地指向公共利益和维护人权。其次，由于政治理性的贫乏，地方政府官员争相积累政治利益，而政治口碑很大程度依靠经济发展，我国目前煤矿经济的强势发展为他们提供了很大的保证，也为权力寻租打开了缺口。经济环境:其一，政府本应以裁判者的身份来调节相关利益关系，但基于上述的政治立场，政府已然加入了利益博弈的一方，卷入了利益漩涡，致使政府行为产生偏离。其二，经济转型时期的利益驱动最终使资本与权力结盟，寻租产生的“俘获”现象使得政府行为不可能是以公共利益为本，以人权为本。社会环境:相关行业组织未建立或不健全，媒体报道或有不实，加之工会组织监督能力薄弱等导致社会监督与制衡的乏力，政府行为因之而偏离公众视野。

第二，相关煤矿法律法规不健全。目前我国的煤矿法律法规主要存在两个问题，一是法律缺乏明晰的理论假设和利益相关方的均衡博弈以及有效避免游戏规则的禁忌。二是法律法规缺乏有效的制约与激励机制和对矿工的全面保护以及执法标准。由此看来，作为主要社会控制手段的法律若出现问题，政府行为必然要受到影响。

三、规范政府行为的法理论证

(一)完善相关的法律法规

庞德认为，法律是进行社会控制的最主要手段。与其他无论哪种社会控制手段相比，法律的手段具有更明显的优势。Donald J.Black也曾说过:“从结构主义的角度来看法律与社会的关系，我们会发现这样一个历史过程:社会结构越复杂，社会交往的深度和密度指数越高，对国家法律的需要会越多。”［2］当前我国处于转型期，社会结构呈复杂趋势，由此可见，对政府行为的规范应首先并主要通过法律来进行。

当然，也正是因为社会转型，对法律制度提出了新的要求，即法律制度要适应社会、政治及经济的发展。正如博登海默所言:“法律必须跟上时代的需要和要求，必须巧妙地将过去与现在连接起来，在运动与静止、保守与创新、僵化与变化间寻求某种和谐。”［3］煤矿法律法规中，一是要注意填补立法空白和内容缺漏，消除立法之间的矛盾和冲突，增强规定条款的可操作性;二是要在立法上明确界定煤矿安全监管监察的职能职责，理顺煤矿安全监管监察体制，建立科学的执法责任追究制度;三是要体现以人为本的价值取向，加强对煤矿工人的全面保护。

徒法不足以自行，在完善法律法规的同时，应加强贯彻执行的力度。首先，在法律法规可操作性增强的前提下，行政机关要强化依法行政的意识，并积极完善相应的执法工作制度;其次，推行行政执法责任制，积极强化责任追究，通过反向机制来促进执法;最后，加强对执法的合法性监督。

(二)转变政府行为的价值取向和理念

第一，人权与秩序价值，政府行为的应然诉求。政府应该树立以人权和秩序为依归的价值取向。所谓人权，乃是人之为人的基本权利，在矿难事故中就具体表现为矿工的生命健康以及相关权利，政府的行为指向应是以人为本、以人权为重。博登海默认为秩序是行为的一致性、稳定性与连续性，由此可见秩序是行为的产物。因此，秩序是一种和谐的社会状态，这种状态带给人们的是心理的安全性，行为的规范性，并使主体间形成相处的和谐性。当然，秩序的形成需要倚重于人权得到保障，所以政府行为的价值取向应是人权得到保护，继而实现秩序价值。

第二，转变政府职能。政府应转变理念，建设新型的服务型、责任型、法治型政府。在这一过程中，应形成政府官员对服务、责任及法治理念的精神情感认同，形成以主体自由追求和理性自律为内核的政府行为意识。要求政府以全社会的公共价值为依归，政府意志要服从社会意志，维护公民的自由人权;任何政府权力都要接受法律的制约;任何政府官员都要树立服务和责任的意识。

第三，积累经济理性和道德资源，提高政府官员素质。在权力寻租过程中，政府官员脱离道德价值的评判而走向权力腐败，是因为政府官员也是一个经济人。基于此，要从正向激励上来引导和积累政府官员的经济理性，来源可以是政绩评定、晋升、奖金激励或是监管得当的政治、经济利益的加总。通过建立科学的政府内部控制机制，使政府官员把握正确的行政伦理观。与此同时，政府官员要注重平时的修为与素养，通过内化来积累道德资源。

第四，提高执行力度。其一，通过行政执行文化建设，形成各种有利于行政执行的理念和氛围，促进政府工作效率的提高和政府行政人员工作作风的转变。要意识到执行既是一种激励，也是一种合力，应牢固树立人本化的执行理念，形成抓执行的强大合力。其二，创新执行机制，提升行政执行效率。建立和完善政府职能的执行机制，形成规范的、有章可循的执行制度。

(三)强化行政监督机制并培育社会的监督与制衡能力

从行政法学的角度来讲，对于各项法律法规的执行、落实是有一套制度加以保障的，即行政监督制度。行政监督包括对行政审批事项执行情况的监督，也包括对非审批事项是否按法律法规的规定实施的监督。但在实际工作中，行政监督缺位、错位现象还是比较严重。针对这些情况，政府应该真正落实行政监督义务，加强监督的主动性，要主动开展行政监督，主动查处违反法律法规的行为。在行政监督的实践中，应该采用多层次、全方位的监督体系，并运用检查、审查、调查、检验、鉴定、勘验等具体措施将监督工作做好。

与此同时，积极培育社会的监督与制衡能力。首先，加强工会的监督能力，扩展监督渠道应被纳入考虑的范畴;其次，相关行业组织和行业协会也应对官商背后的利益链进行制衡，加强公众参与，只有扩大公众参与，才能够从根本上将责任行政的基本观念——对公众负责，落实到政府工作人员作为“公共人”的心理价值体系和各种管理行为之中，提高管理的有效性和公共服务的质量和水平。［4］

［1］金太军，张劲松.政府的公利性和自利性［J］．中国政治学，2003，(3):15－18.

［2］Donald J.Black.The Behavior of Law［M］.New York:Academic Press，1976.

［3］［美］博登海默.法理学:法律哲学与法律方法［M］.邓正来.译.北京:中国政法大学出版社，2001.

［4］王阳亮.矿难治理中政府管制失灵的原因及对策选择［J］．山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2009，(3):6－8.

Abstract:Domestic coal-mine industry develops rapidly in economic shift period，butmine disasters occur frequently.There are complicated reasons behind themine disasters.The paper only analyzes the government action in point of nomology and expects to regulate its action and direct economic development，so as to realize social public benefits and ensure theminers’life and health rights.

Key words:mine disasters;nomology;regulate;government action

(责任编辑 查明华)

Dwelling on Frequent Mine Disasters in Point of Nomology: From the Perspective of Regulating Government Action

ZHANG Rui
(Department of Ideological and Political Education，Wenshan University，Wenshan 663000，China)

D920.4

A

1674－9200(2011)01－0081－03

2010－06－18

张 锐(1980－)，男，云南文山人，文山学院思想政治理论课教学部讲师，云南大学法学院硕士研究生，主要从事法学理论研究。