风险社会下我国食品安全规制的困境与完善对策

刘 畅

（吉林大学 公共卫生学院，吉林 长春130012）

风险社会下我国食品安全规制的困境与完善对策

刘 畅

（吉林大学 公共卫生学院，吉林 长春130012）

在风险社会下，食品安全不仅关系着广大人民群众的身体健康和生命安全，还影响着经济发展与社会稳定。而我国目前，由于食品安全规制建设起步较晚，其在基础性法律规范制定、安全标准的科学性与体系化、行政管理体制等方面还存在诸多问题。因此，健全食品安全标准体系，建立高效的食品安全管理体制，引入食品安全风险分析制度，完善食品安全规制的法律体系，势必成为今后我国食品安全规制改革的重中之重。

食品安全；食品安全法律制度；风险规制

一、风险社会下食品安全规制的解读

当今社会的发展具有较大的不确定性和潜在的风险，它既是一个常态管理的社会，也是一个风险高发的非常态管理社会。因此，无论我们是否承认，人类社会都在经历着由“工业社会”向“风险社会”的转变。这种转变不仅意味着社会生产力和科技水平的提高，同时也意味着人们生活方式和制度设计的变更。因为，只有当基于传统视角的现代制度设计和政治运作对于这一时代转变展开积极回应后，社会需求才能与社会发展处于一种同步状态［1]。

事实上，无论是农业社会还是工业社会，“零风险”的生活状态始终都是人类的一种梦想。在工业社会时期，科学技术的发展，不仅没有将风险的种类降低，反而使其有所增加。例如，各种添加剂的发明，虽然使食物的种类、口感和保存期限都得到了不同程度的提升，但同时也增加了食品污染的可能性。也就是说，“我们经历了一次这样的革命，那就是识别随科技而来的副作用并努力去控制他们。”［2]因此，对于人类社会而言，问题的关键不在于风险的是否发生，而是我们如何能将各种风险控制在大众所能承受的范围之内。

具体到食品安全领域中，“风险”更是无处不在。因为，不仅食品及其原料本身天然存在有害物质，而且，食品及其原料在生产、加工、运输、包装、储存、销售、烹调等各个环节中（即“从田头到餐桌”），都会因为农药、废水、污水、病虫害、霉菌毒素、食品添加剂等因素的作用，而产生有害身体健康和生命安全的危险［3]。食品安全风险和事故的出现，是已到来的风险社会的一部分。那么，究竟如何才能将“食品安全风险”控制在大众可以承受的范围之内？这就需要在风险社会理论的基础上，对食品安全进行科学的风险分析。

何谓风险分析？它指的是由风险评估、风险管理和风险交流三个基本要素共同构成的一个科学规制体系。在这个体系中，风险评估不仅可以为突发食品安全事件的处理提供科学依据，同时也是制订和修改食品安全标准，确定食品安全监管重点，以及评价食品安全规制措施实施效果的必要依据。风险管理则体现为一种过程化，在这一过程中，管理者要权衡可以接受的、需要减少的或者降低的风险性，并选择和实施恰当的规制措施。而风险交流则确保生产者、经营者、消费者和相关的利益主体获得必要信息，减少食品安全危害的发生，并促使风险管理和风险评估更为有效地发挥作用。因此，利用风险社会理论来研究、加强和完善我国食品安全规制，为该问题的研究解决提供了一个新的视角。

二、我国食品安全规制的现实困境

目前，我国食品安全法制建设在经过多年的发展和积淀后，已取得了显著成效。如，相继颁布了《产品质量法》、《消费者权益保护法》、《食品安全法》等专门性法律。此外，在制度实施方面，建立了食品安全追溯制度、信息收集制度、安全标准制度等多项食品安全规制制度。但是，我们也应清醒得看到，由于我国食品安全法制建设基础相对薄弱，消费者对食品安全的认知度不高等原因，致使我国食品安全规制还存在诸多现实问题，主要体现在以下几个方面：

首先，食品安全法律法规的系统性与专业性不强。我国目前现存的一些涉及食品安全规制的法律法规比较落后，其规定的标准、涉及的对象无法满足新形势下食品安全规制的需要，并且很难将分散在各相关机构之间的执法职能进行统一和整合，很容易出现法律监管上的盲区和误区。因此，可以说虽然我国制定了《食品安全法》，在一定程度上弥补了食品安全立法方面的不足，但是，要想建立一个科学、高效的食品安全规制法律体系，尚需一段相当长时间的努力。

其次，食品安全委员会职能定位模糊。根据《食品安全法》的规定，我国成立了食品安全委员会。但从该委员会的职能设置看，其与发达国家的食品安全委员会却有着本质的不同。例如，日本和欧盟的食品安全委员会都是独立的风险评估机构，专司风险评估职能。而我国的食品安全委员会则被定性为议事协调部门，在具有风险评估职能的同时也兼有风险管理的职能，并没有真正实现风险评估与风险管理的相分离。再次，我国《食品安全法》中并没有明确规定食品安全委员会的成员性质、人数和职能，这也导致了食品安全委员会的构成、分工和职能的模糊性。因此，如何实现风险管理和风险评估的职能分离，从而发挥食品安全委员会的真正作用，应是我国下一步食品安全规制改革所应解决的问题。

再次，政府监管体系缺失。根据《食品安全法》的规定，在国务院下设食品安全委员会，负责协调国务院卫生行政部门的食品安全工作，而质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门则依照其本部门的职责，分别对食品生产、食品流通等活动实施监督管理。因此，仅从《食品安全法》的规定来看，我国的食品安全管理体制除了强化国务院的领导和明确食品安全委员会的综合协调职能之外，各管理部门及其责任分工并没有发生根本性的改变，依然沿用了多部门分段管理的模式。而这种模式已经被证明了很难有效的实现对食品安全的规制。

最后，食品安全标准体制明显欠缺。在全球经济一体化的背景下，实施科学而又严格的食品安全标准体系，不仅是保障本国食品安全的有力武器，同时还是在国际贸易中的一种自我技术保护手段。目前在我国的食品安全国家标准中，只有40%左右等同或等效地采用了国际标准。这就造成了我国食品安全标准缺乏必要的科学性和严谨性，不仅为食品安全留下了隐患，还直接影响了食品出口贸易。此外，我国的食品安全标准体系还存在标准短缺，标准复审和修订不及时、实效性差，标准体系不配套、缺乏协调性等诸多问题，应该说，如何建立科学、严谨的食品安全标准体系已经成为困扰中国食品安全问题的重心所在。

三、我国食品安全规制的完善对策

（一）完善食品安全规制的法律体系

首先，贯彻“消费者利益优先”的指导思想。我国的《食品安全法》中虽然没有以法条的形式直接体现出“消费者优先”的指导思想，但是整部法律的核心价值之一就是以“消费者利益优先”，这种理念的提出也符合了目前我国食品安全规制发展的现实需要。因此，在今后的立法工作中，我国应将“消费者利益优先”理念作为修改和制定食品安全配套法律法规的最高价值准则。同时也要重视消费者与食品安全行政机构之间的信息交流，广泛听取消费者的各种意见，并将其中的合理化建议反映到食品安全规制中，使得“消费者利益优先”理念能够真正发挥实际作用。

其次，加强法律法规的系统性和专业性。《食品安全法》的颁布，使我国食品安全行政机关和企业实现了有法可依，国民也拥有了权益保障的第一道屏障。但是食品安全问题并不是仅依靠一部法律就能实现的，它需要建立和完善一整套食品安全法律法规体系。参照发达国家的经验，我国应在《食品安全法》的基础上，制定一个包括相关配套法规在内的，覆盖营养改善、健康增进、信息公开等方面的法律体系。同时也应加强食品安全的专业性立法，如在保健食品、转基因食品等领域。总的来说，我国应将食品安全规制对象专业化、系统化，科学地分析和定位其规制的范围，从而避免出现以往存在的法律上的盲区和误区。

（二）引入食品安全风险分析制度

首先，实现风险评估与风险管理的分离。因为风险评估是风险管理的前提，如果风险管理与风险评估职能合一，势必不能中立、公正、有效的进行风险管理［4]。因此，我国应参照国外的成功经验，明确食品安全委员会的职能——风险评估，打破原本由食品安全行政部门统一执行风险管理与风险评估职能的权力格局。也就是说，应先由食品安全委员会进行科学、中立的风险评估，再由食品安全行政部门根据风险评估的结果进行风险管理。以此实现风险管理与风险评估的分离。但这里也需强调一点，由于风险评估有着较高的技术和专业要求，因此，食品安全委员会的构成应是由各领域的专家组成。而为了保持专家系统的独立客观立场，还应明确专家的选聘、人数、职能、权利义务等，以此真正发挥专家系统的权威性、科学性和严谨性。

其次，确保风险信息的对称与流畅。为此，我国不仅要建立一个信息的发布渠道，同时还要建立一个信息的收集渠道，实现信息的双轨运行机制，促进风险评估与风险管理的有效性和权威性。例如，我国应加大风险信息的透明度，应将食品安全标准的制定目的、内容和参考基准等公诸于众，从而提高法律法规的公信力。同时还应开展多元化的信息交流方式，使消费者能真正参与到食品安全监管当中来。

（三）建立高效的食品安全行政管理体制

首先，明确各部门的职权划分。法治社会要求任何组织或个人的任何活动都必须遵循法律的规定，严格依法办事。根据我国《食品安全法》第6条的规定，“县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。”该法条虽然明确了食品安全规制的行政主体有哪些，但却没有明确各主体之间权限范围。因此，我国必须以法律的形式重新对食品安全监管部门的监管职能和权限予以明确，对监管职能存在交叉和重复之处进行分工确认，防止相互推脱情况的出现。

其次，建立无接缝制管理体制。食品安全规制中存在多样化的管理部门是正常的，但是九龙治水、各管一滩则是异常的。纵观我国近些年发生的食品安全事故，由于食品安全行政部门之间的合作不足导致损害的发生甚至扩大的情况屡见不鲜。因此，在职责明确、分工合理的前提下，消除部门之间的人为分割，建立高效的食品安全管理机制显得尤为的重要。为此，我国可以根据各行政部门自身的特点，统筹各部门的规划、计划和决策，完善各部门管理中的共性制度，整合各部门的执法力量，进而消除部门之间、环节之间、地域之间管理的冲突、重复与空白，为实现食品安全全程化管理建构一种高效的行政协调机制［5]。

（四）健全食品安全标准体系

首先，提高食品安全标准的科学性与严谨性。“三聚氰胺”让国人对乳制品行业失掉信心，“起云剂”让民众对饮料行业失去信心。而随之而来的就是，民众对整个食品安全标准体系提出了强烈质疑。同时，根据《食品安全法》第23条的规定，食品安全标准的制定依据是风险评估的结果，同时还要参照相关的国际标准和国际食品安全风险评估结果。因此，我国今后应将食品安全标准制定的重心切实转向对食品安全进行风险分析与控制，力求通过标准的制定和提升来引导食品产业结构的升级。另外，还应加强对国外食品安全标准的跟踪与研究，使我国的食品安全国家标准能更好地适应食品安全监管全球化的需要，从而提高我国食品生产经营者的国际竞争力，更好地保障公众身体健康和生命安全。

其次，明确食品安全标准的制定程序。科学的食品安全标准需要内容与程序的双重保障，而我国的《食品安全法》虽然以整章的形式规定了食品安全标准的制定原则、法律效力、标准类型、标准内容，但却没有明确食品安全标准的制定程序。因此，我国应以法律的形式对标准的制定程序加以严格的规制。如，应明确程序制定的三方主体，即标准的起草方，审议方和批准方。同时，还要明确程序制定的步骤，即制定安全标准的研制计划，风险评估报告，确定起草单位，起草标准草案并广泛征求意见，委员会审查，卫生部批准等。同时，这里需强调指出的是在制定标准研制计划程序之后，应增加一个风险评估程序，将风险评估结果作为起草和审查的科学依据，这也是《食品安全法》明确规定的。

［1]杨春福．风险社会的法理解读．［J]．法制与社会发展，2011（6）：106．

［2]［英]费斯科霍夫，等．人类可接受风险［M]．王红漫，译．北京：北京大学出版社，2009：2．

［3]沈岿．风险评估的行政法治问题——以食品安全监管领域为例［J]．浙江学刊，2011（3）：18．

［4]刘畅．从警察权介入的实体法规制转向自主规制——日本食品安全规制改革及启示［J]．求索，2010（2）：127．

［5]张涛．食品安全法律规制研究［M]．厦门：厦门大学出版社，2006：159－160．

The Predicament of Our Country's Food Safety Regulation in Risky Society and Strategy of Perfection

LIU Chang
（College of Public Sanitation，Jilin University，Changchun 130012，China）

In risky society food safety does not only concern the great masses'health and life security，but also affects economic development and social stability．At present in China due to the late beginning of food safety regulation construction，there are many problems in the making of basic law regularization，in the scientificity and systematicness of safety standard and in the system of administrative management．Therefore，the perfection of food safety norm system，the establishment of effective food safety management system，the introduction of food safety risk analysis system and the perfection of food safety regulation law system are of vital importance to our country's food safety regulation reform afterwards．

Food Safety；Food Safety Law System；Risk Regulation

C913．33

A

1001－6201（2012）04－0021－04

2012－02－28

吉林省社会科学基金项目（2012BS02）；吉林省卫生厅软课题项目（2011R001）；吉林大学基本科研业务费项目（2011QY047）；日本住友财团亚洲共同研究项目（108025）。

刘畅（1982－），女，吉林长春人，吉林大学公共卫生学院讲师，法学博士，吉林大学公共管理博士后科研流动站研究人员。

［责任编辑：秦卫波]