农村中小学布局调整政策执行阻滞现象成因及对策探讨*——基于政策主客体非对称博弈的视角

● 姚 松

一、问题提出

农村中小学布局调整（以下简称“布局调整”）是中央政府应对农村生源减少、农村税费改革、人口城镇化加速等带来的挑战，改变农村中小学师资办学条件差、教育资源利用率低，教育质量偏低等问题而采取的重要政策。2001年，国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》，其中明确规定：“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。”[1]随后，2001年3月，教育部、财政部联合下发《关于报送中小学布局调整规划的通知》，正式推动各地布局调整工作的开展。从农村学校撤并数量来看，布局调整政策取得显著效果。农村小学由2000年的44.03万所下降至2009年的23.4万所，下降约46.9%。到2009年全国农村小学寄宿生总规模达926.4万人，占在校生总数的11.2%。[2]通过农村学校布局调整，农村学校及教学点总量减少，改建后的学校平均班额增加，师生比例提高，办学条件得到优化、教育投入得以重点使用。

但在政策执行中也暴露一系列突出问题：部分地方政府过度撤并学校而配套措施落实滞后（政策执行局部化），推行“一刀切”（政策执行机械化），私自变卖闲置校产及挪用专项资金（政策执行变异化）等，致使政策执行出现阻滞，产生诸多负面影响。为此，中央政府连续在2004年、2006年、2009年、2010年多次发文，试图加以纠偏，但上述现象仍屡禁不止。政策执行是实现政策目标的核心环节，“在达到政策目标过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效执行。……