康雍乾廉政建设的特色及演进*

单卫华

［山东警察学院，济南 250014］

康雍乾廉政建设的特色及演进*

单卫华

［山东警察学院，济南 250014］

康雍乾;廉政建设;乾纲独断;皇权

康熙、雍正、乾隆三帝把廉政建设作为巩固皇权专制统治的一项重要内容，在继承明代廉政基本制度基础上，并加损益，形成了独具特色的廉政体系，有效地推动了当时社会经济的发展。康雍乾廉政建设的首要特色是“乾纲独断”，维护皇权的绝对权威;康雍乾廉政建设的另一特色，在于将吏治与民生联系在一起;制度的创制和改革也是康雍乾三帝廉政建设的一道风景。

清王朝建立初期，为了争取汉族官僚地主的支持，稳定政局，曾利用了一批明代旧臣，但也把明代的腐朽官风延续了下来。因此，清初的吏治腐败绝不亚于明代，朝廷官员个个“贪如虎狼，敲骨吸髓”， “贪私之弊，满汉皆然”，这对新王朝的生存和发展构成了极大威胁。所以，清初历代皇帝都将廉政建设作为巩固皇权专制统治的一项重要内容，特别是康熙、雍正、乾隆三帝，他们在继承明代廉政基本制度的基础上，以一种力革前朝流弊的锐气，形成了独具特色的廉政体系，推动了清王朝的廉政建设，顺应了民心，促进了当时社会经济的发展，出现了史学家们所称道的“康乾盛世”那样一个封建社会晚期的新高峰。

康、雍、乾三帝为了加强皇权，避免明朝的弊端，更加明确了“乾纲独断”的原则，参政大臣只有建议权。相应地，廉政目的亦更加鲜明、直接：廉政的中心宗旨就是维系君主的专制统治。所有廉政制度，都是以皇权为中心设计的。其廉政指向不再是防范腐败，而是防范官吏的失控，保障皇权的绝对行使。这集中表现为三点。

第一，中央廉政机构的集权统一。清代实行科道合一，使中国封建廉政监察机构达到空前统一。清初廉政监察机构沿袭明制，在中央设都察院为最高监察机关，同时仿明制设六科给事中，“六科自为一署”，监督六部事务，为独立的廉政监察机构。由于六科给事中具有“封驳”皇帝诏书的权利，虽然清帝假意称“朝廷设言官，原为绳愆纠谬;事关朕身，尚许直言无隐”，［1］但是康雍乾三帝在强化封建专制君权的过程中，决不允许下查上的谏官冒犯“天威”，于是逐步地削停了六科给事中的职权，言谏制度走向败亡。先是康熙帝削减谏官数量;继而是雍正以“廷议纷嚣”、 “恣情自肆”为理由，将谏官六科给事中并入都察院，“听都御史考核”，即所谓的台谏合一，使六科封驳诏谕监督皇帝的权利丧失殆尽，从而加强了皇权;乾隆颁布的监察法规—— 《钦定台规》更明确了皇权对督察院的绝对控制权，规定监察过程的各环节如参劾、议复、复核等须请示皇帝，监察的最后结论也由皇帝亲裁，即“条陈在臣下，而允行则出朕旨”。

皇帝对各种事务“乾纲独断”，这是封建君主极权专制发展的必然结果。廉政机构的集权统一，维护了皇帝的绝对权威，在一定程度上震慑了官场，狠煞了贪风。不过，对皇权的依附性决定了廉政监察官们不可能有独立的人格和完全独立的执法权，更多的是哑口无言、明哲保身。这种集权下的廉政制度的实施效果，就越来越依赖于皇帝个人的英明程度和表率作用。廉政制度成为皇权的依附品，人治的色彩更为浓厚。

第二，通过官场权力制衡，防范官吏擅权贪腐。鉴于明代内阁首辅擅权和宦官专政产生的严重贪腐问题，康、雍、乾三帝在排除权臣弄权、宦官涉政，维系皇帝独揽大权方面，采取了一系列有效举措来制衡官场。先是康熙帝在宫内设置了皇帝亲自掌握、承担皇帝秘书职能的南书房。南书房又名南斋，创设于康熙十六年 (公元1677年)，当时，康熙抽调自己亲信的翰林官入房办事，为他起草重要的上谕或传达谕旨。这个机要班子的设立，实际上削弱了议政王大臣会议和内阁的权力，许多重大政务不再交付议政王大臣会议讨论，许多重要的谕旨也不再交付内阁草拟。到雍正时，又设军机处，处理军国要事。至此，清代的辅政机构，在明代的基础上更加突出了分权制衡。南书房分了内阁之权，军机处又分了南书房之权，军机处大臣则直接受皇帝控制，很难擅权。而且军机处临近皇帝寝宫， “天子无日不与大臣相见，无论宦寺不得参，即承旨诸臣，亦只供传述缮撰，而不能稍有赞画与其间亦”。［1］这些措施不仅大大加强了皇帝的集权，而且彻底解决了宦官干政问题，也使大臣权力得以有效制约。后继者乾隆虽在上任之初将军机处撤除，但是在乾隆二年 (公元1737年)，他又下令重设军机处并扩大其权力，职权范围由雍正时的“筹办军务”，扩及到“内而六部卿寺、暨九门提督、内务太监之敬事房，外而十五省、东北至奉天、吉林、黑龙江将军所属，西南至伊犁、叶尔羌将军办事大臣所属，迄于四裔诸国，有事无不综汇”，［2］涉及到清王朝政治生活的各个领域，职权也超出内阁之上而成为全国政治的中枢。为了防微杜渐，乾隆朝军机处各项制度尤其是廉政性的防范措施也不断完善。例如规定“办理军机事务印信”八字印信平时由内奏事处之夸兰达太监收存，用印时，由值班军机章京以镌有“军机处”三字之金鍉将之请出，用毕缴还。为了保密，军机处听差皆由十五岁以下不识字幼童充任。同时，还有御史往来军机处稽查，不准任何人窥探。乾隆帝的这些措置，使军机大臣尽管有“真宰相”之称，但能够受到如此严密的控制，不无廉政意义。

第三，建立密折奏事制度，鼓励官吏之间相互纠举制约。康、雍、乾三帝的“乾纲独断”，使廉政制度产生了一定程度上的异化。其异化的主要表现是密折奏事制度。奏折始于康熙，定型于雍正，在乾隆朝得到进一步的发展。鉴于有明末官吏结党徇私、吏治腐败的教训，清初统治者特别强调对官僚结党的纠察。早在皇太极时就重启了“风闻言事”告讦之风，旨在使“贪官似有儆畏”。顺治帝延续之。至康熙时，虽然康熙深知“风闻言事”有助长攻讦之风的弊端，但又认为：“朕于科道官员，许其风闻入告者，专为广开言路，使自督抚以下各官……皆知所顾忌而警戒也。”［3］于是，康熙就明确诏令，科道官所言不实，也不问罪。继而又要求大臣密奏所知的一切， “若不可用露章者，应当密奏”，［4］上奏的内容仅皇帝一人知道。皇帝在密折上的朱批，则作为对进折人的指示，发还本人，不得传与他人。雍正时，“诚恐向日效力微员借称王府旧臣，在外招摇吓骗，生事干法，其害甚大，断难姑容。尔等可不时留心察访，一有闻见，著即密参”，［5］进一步将密折奏事强化和制度化，扩大了密折者的范围，在全国布置了密折网，地方上藩臬二司，甚至一些经特许的道员、知府、知县以至通判，都拥有密折奏事的权力。到了乾隆朝以后，由密折演变而来的奏折，则正式取代了题奏。毫无疑问，密折制度的出现是皇权专制的产物，可以保证皇帝充分了解下情。但是，从廉政的角度看，它成为遏制官员腐败的一道利器，在一定程度上达到了保障廉政的效果。因为，对于百官臣僚来说，朱批密折的存在可时时给他们以震慑。由于每位官员密折上奏时，密折内容和朱批都不为外人所知，所以，官员间相互牵制，彼此监视，只有对个人的言行时时反省，真正做到清正廉明，才能保证自己的官爵俸禄，以至于人人存戒心，不敢妄为。

康、雍、乾三帝在治国方略中，都十分强调君民一体、以民为本，注重发展农业生产。这是清朝社会稳定、政治安定、经济发展、财政雄厚、国力强盛的一个重要原因。康熙多次强调：“但宜实心任事，洁己爱民，安辑地方，消弭盗贼。钱粮不得加派，刑名务期明允，赈济免必使民沾实惠，以副朕察吏安民之意。”［6］在如何做到民生与吏治统一的问题上，他提出了澄源流洁，大法小廉之方。“吏不廉，则民生不安，大臣不法，则小臣不廉。”［7］也就是改善吏治须从督抚廉政入手，中央约束地方督抚高级官员的廉政情况，然后由地方督抚的廉政约束其管理范围内的下级官员的廉政。这样层层以廉制廉，做到大法小廉，官员队伍廉政才能保证民生安乐，最终实现国家的长治久安。雍正在位时，专门发布上谕阐释“君民一体”思想，称“君民上下之间，休戚相同，本属一体，《论语》曰‘百姓足，君孰与不足’，是民间之生计，即国计也。”［8］(P36)他这是从国家大业与民间生计的一致性去认识君民的一致性，去理解君民一体。在执政实践中，雍正帝更侧重倡导臣下在廉政爱民上务实效，希冀“天下督抚统率有司，屏弃虚文，敦尚实政。平时则劝农教稼，辟地垦荒，崇俭黜奢，储粮积粟，以立其根本”，［9］并称“果能洁己爱民，奉公尽职，此所谓实也。治行称首，民歌舆颂，此所谓名也。实至而名随之，如本立而华茂焉。”［10］雍正以此名实观为指导，注重综核名实，端本清源，对整顿官风士习有重要作用。

为实现澄源流洁、大法小廉，确保廉政爱民落到实处，康乾二帝更把清廉爱民作为他们选任督抚的主要标准。康熙帝多次在诏谕中强调，“吏治以操守为本”，“而督抚为一省之大吏，惟以奉公守法、洁己爱民为要”。［11］(P1096)更于康熙二十一年五月，御书“清慎勤”三大字，“颁发直省各督抚”，［12］以砥砺其为官清廉勤政为民之德。由于清廉是其督抚选任的主要标准，所以，康熙朝的督抚以清官辈出为主要特征，如两位于成龙、汤斌、范承勋、傅拉塔、张伯行、李光地、赵申乔等等，皆为称著一时的清官。他们大多因操守清廉、勤政为民，由知县等低级官吏而“荐吏部院封疆”。在督抚的选用上，清高宗认为“督抚为一省表率”，［13］与康熙一样注重选拔具备高素质并能按照法规行事的廉官贤吏。他对督抚的要求是，“务得有猷有为，佣爱民者”。［14］在乾隆最赏识的“五督臣”中，尹继善、陈宏谋、方观承等就属此类。所谓“乾隆间论疆吏之贤者，尹继善与陈宏谋其最也。尹继善宽和敏达，临事恒若有余;宏谋劳心焦思，不遑夙夜，而民感之则同”。［15］尹继善释褐五年即任封疆，年不过三十余，但其“莅政明敏，遇纠纷盘错，纡徐料理，靡不妥贴。一督云贵，三督川陕，四督两江。在江南前后三十年，最久，民德之亦最深”。［15］陈宏谋也是“外任三十余年，历行省十有二，历任二十有一”，颇著劳绩，是乾隆所深信之地方大吏之一。对那些不法督抚则进行严厉的制裁，如康熙五十年的噶礼案即是典型一例。对督抚贪赃的制裁在以后的乾隆朝也频频出现。如甘肃折捐冒赈案、云贵总督李侍尧贪纵营私案、山东巡抚国泰案、浙江巡抚福崧受贿案、两广总督富勒浑、闽浙总督雅征婪赃案等这些实际上都体现了统治者希望通过对督、抚的整顿从而达到澄源流洁，大法小廉的效果。

从康熙帝创设南书房到雍正增设军机处，从雍正时的密折演变成乾隆时的奏折，无不体现了康、雍、乾三帝锐意创新廉政制度的胆识和勇气。特别是雍正朝“耗羡归公”与“养廉银”制度的施行，更是雍正非凡的廉政创举。它们的推行，不仅使康熙末年以来的吏治恶化的问题得到了明显的改善，并且对清代甚至以后的廉政建设都有十分重要的借鉴作用。

高薪未必养廉，而低俸却肯定会助贪。明代过低的俸禄加速了明中后期的贪糜盛行。正如明末清初的顾炎武所言：“今日贪取之风所以胶固于人心而不可去者，以俸给之薄而无以赡其家也。”［16］

清代沿用了明代的低俸制，俸禄过低导致了征收火耗或索要馈送的常规化。所谓火耗，本意是指零碎银两熔铸成银锭时的损耗。不过在事实上，火耗主要被用于充实地方官吏的私囊，变成了加征。征税解交后，所余火耗就成为州县衙门自己掌握的经费，以帮助他们维持一个体面的生活水准，也是地方官吏用于赠与京官礼品的来源，称为耗羡。其在清前期法律上一直被予以禁止，清顺治元年就明确规定：“官吏征收钱粮，私加火耗者以赃论。”［17］康熙年间，也曾经严禁火耗，但是却禁而不止，凡地方办公、上司之规费、京官之馈赠，无不出自火耗。于是，加征火耗便成了诱发地方官吏贪腐的首要环节。到康熙末年，火耗附加越来越重，地方官吏巧立名目，搜刮百姓，以至民怨载道。康熙五十六年 (1717年)，河南宜阳、渑池一带农民曾举行过一场矛头直接指向火耗的武装暴动。为了解决这一问题，雍正即位后，接纳山西巡抚诺岷的建议，变革创新，推行“耗羡归公”与“养廉银”制度。规定以各地征收火耗的实际数额为基数，把征收火耗由非法变为合法，明确稳定征收额度，规定各地应当提解的耗羡数额，再把这一款项全部分配给各级地方官吏作为养廉银。养廉银既用于补充官吏个人收入，又用于延纳幕宾，犒赏兵勇，补充办公费用。

“耗羡归公”与“养廉银”制度是对顺治、康熙二帝所确立的祖宗成法的重大改革，这一廉政改革对于整肃贪官污吏起到了积极的推动作用。一方面，“耗羡归公”意味着原来无限制的非法侵渔，转变为制度化的定额合法收入，多征无益，避免了地方官吏擅自扣留加征耗羡的情况，也算是减轻了农民的一些负担，多少缓解了社会矛盾。另一方面， “养廉银”实施后，大小官吏的俸禄收入明显增加，对提高官吏的工作积极性，制止官吏的贪污腐化具有非常重要的作用。正如雍正帝自己所言：这一制度“上不误公，下不累民，无偏多偏少之弊，无苛索横征之扰，实通权达变之善策”。［18］乾隆年间，对养廉银制度进行了调整，并针对京官无养廉银的问题，建立了恩俸制度。即在京官文职于应得正俸外，另加增一倍俸数赏给“恩俸”，亦即领受双俸。这对消解官员低俸制度带来的横征暴敛弊病，起到了一定的遏制作用。

乾隆帝的廉政创新则体现在立法建制上。乾隆朝六十年堪称有清一代立法惩贪最为严厉、也是最有建树的一段时期。乾隆帝还注重加强对监察行为本身的规范，颁布了中国廉政制度史上第一部以皇帝的名义编撰、以独立形式存在的监察法规—— 《钦定台规》，丰富了廉政制度建设内容。

康熙帝则侧重对宫廷用度的改革。康熙认为，奢侈是吏治腐败的根源，抓吏治、抓廉政建设、抓反贪立廉，必须从戒奢崇俭抓起。而且他深知：“帝王致治，首在维持风化，辨别等威，崇尚节俭，禁止奢侈。”为了消除明末“奢侈无度、贪婪放纵”的颓风恶习，康熙帝“躬崇简朴”，对宫室用度进行了改革消减。明季宫人九千，内监十万，康熙时减至四五百人;明光禄寺岁用六七十万两，康熙朝只有四五万两;故明宫内岁用木炭两千六百余万斤，康熙朝减至六七百万斤，红螺炭也由一千二百余万斤减至万余斤;还有许多项目的开支，被完全裁削。在康熙帝的影响下，宫中日常开支大大减少，甚至比明末减省百分之九十以上。身教重于言教，康熙“一应服食俱从节俭，诸王大臣亦皆效法”，对官场风气起了潜移默化作用。

总之，康、雍、乾三朝的廉政方略及建设保持了连续性，互为继承，各有发展，最重要的一条，就是围绕维系君主的专制统治，构建了系统完备、独具特色的廉政体系，避免了明朝的一些弊端，在一定程度上遏制了腐败，为清朝全面盛世的出现打下坚实基础。但是，这种依附于专制皇权的廉政制度，不可能从根本上消除腐败现象，势必走向命运的极限。然而，康雍乾盛世时期的反腐措施，对我们今天的廉政建设仍有一定借鉴意义。

［1］［清］延煦，等．钦定台规 (卷2)·训典二［Z］．光绪十八年刻印本．

［2］梁章钜．枢垣记略 (卷22)·军机处提名记［Z］．

［3］古今图书集成 (卷337)［Z］．

［4］康熙实录 (卷275)［Z］．

［5］清世宗实录 (卷4)［Z］．

［6］康熙起居注 (册1)［Z］．

［7］清圣祖实录 (卷250)［Z］．

［8］冯尔康．雍正帝［M］．中华书局，2009．

［9］清世宗实录 (卷17)［Z］．

［10］清世宗文集 (卷1)［Z］．

［11］康熙起居注 (2册)［M］．北京：中华书局，1984．

［12］清圣祖实录 (卷102)［Z］．

［13］清高宗实录 (卷15)［Z］．

［14］清高宗实录 (卷536)［Z］．

［15］清史稿 (卷307) ·陈宏谋传/尹继善传［Z］．

［16］顾炎武．日知录 (卷12) ·俸禄［Z］．

［17］王庆云．石渠余纪 (卷3)·纪耗羡归功［Z］．

［18］清朝文献通考 (卷90)·职官十四［Z］．

K249

A

1671-7511(2012)04-0107-04

2011-04-01

单卫华，女，山东警察学院政治理论教研部副教授。

* 本文为山东省社会科学规划重点研究项目“中国廉政文化史”(项目号：07JDB110)的阶段性研究成果。

■责任编辑/张瑞臣