珠三角农业流动人口“代耕农”及其相关问题透析
——以广东省开平市长沙区民强大队“代耕农”为中心

向安强，吴惠萍，马 骏

(华南农业大学 公共管理学院，广东 广州 510642)

改革开放以来，随着珠三角地区城市化的推进，第二、三产业飞速发展，很多农民放弃农业生产，进入工厂或自办实业，造成大片粮田丢荒弃耕[1]。为了减轻国家公购粮任务，不少地方政府以入户为承诺招来一些贫困山区的少地农民前来代耕，这种“代耕农”在珠三角地区大概有10万人[2]；90年代以后,在利益的驱动下,越来越多的外省农民主动地流入珠三角的农村地区租地耕种[3]，这种“代耕农”实质上是“租约农民”。据2005年的粗略统计，代耕农在珠三角地区大概有20-30万人[2],而且人数在逐年上升。随着这个群体的增加，无论是他们的生产还是生活以及心理情感都面临着一系列的问题，突出表现在入户问题、子女教育问题、土地使用问题以及社会保障问题。“代耕农”作为中国数以亿计的农民中的一个特殊群体，是游离于城乡之间的“编外农民”[4],他们面临着更多的生存困境，但社会给予他们的关注非常不够，对于他们的生存状况和未来出路等方面很少去关注和思考。因此，研究代耕农及其相关问题，寻求妥善处理“代耕农”问题的方法和途径，有助于社会大局的稳定,有助于和谐社会的发展。

一、开平市长沙区民强大队“代耕农”概况

(一)长沙区民强大队概况

长沙是开平市的政治、文化、经济、商贸中心，经济发展在五邑地区首屈一指。民强大队作为长沙区的一个村委会，共管辖11个村，总人口为2073人，其中务农人口1501人。总耕地1601亩，其中水田1501亩，用于种植水稻。大部分土地还是由本地村民耕种。目前“代耕农”总共代耕了600多亩。改革开放以来，民强大队共有两次分田：第一次是1985年，村民每人分得0.7-0.8亩，期限为15年；第二次是2000年，每人0.5亩，期限为30年。民强大队土地使用权的流转方式主要是集体出租土地和民强大队村委会作为中介征集村民闲置的土地转租，还有一种是当地农民直接出租土地，但这种方式规模不大。三种土地使用权流转方式都有签订土地租赁合同，一般为3-5年。

(二)长沙区民强大队“代耕农”概况

1.代耕历程

1994年开始有“代耕农”流入本地，主要来自广西、阳江、信宜，最初只有5-6户，举家搬迁共20多人迁入。每人代耕3亩，共代耕60亩左右。主要种植水稻、蔬菜，代耕土地都有签订土地代耕合同，一般是3-5年，土地租金为200元/亩。

1999年 “代耕农”流入的具体人数没有统计数据，已无从考究。基本上也是来自广西、阳江、阳春、信宜，主要种植蔬菜。土地租金为300-400元/亩不等。

2004年，“代耕农”发展到45户，约180人，此时以阳江、阳春的为多，广西、信宜人数变少。以每户两个劳动力计算，每人代耕5-6亩，共代耕450-540亩，租金为500-600元/亩。

“代耕农”从1994年初次迁入到现在，人数小幅度增长，到目前有50户，总人口大概200人，“代耕农”流出地依然以阳江、阳春、信宜、广西等为主。以每户两个劳动力计算，每人代耕5-10亩不等，总共代耕约600亩，主要种植蔬菜、玉米，还有两户广西籍的“代耕农”种植十多亩的水稻。土地租金600-900元/亩。

2.代耕农流入方式

第一种流入之式为主动寻耕的“开荒者”。据村委会人员介绍，当年“代耕农”是自己前来向当地村民征询代耕土地的，双方达成协议后知会村委会，代耕关系就确定，这类“代耕农”称之为“开荒者”。第二种流入方式是先到者牵桥搭线。当“开荒者”在流入地安顿好后，往往会呼朋唤友一起到此代耕以寻求脱贫之路。随着越来越多的“代耕农”流入，土地流转有了一定的规模，村委会就征集村民闲置的土地转租给“代耕农”。

3.代耕农流出地与种植结构

民强大队的“代耕农”主要来自阳江、阳春、信宜、广西，尤以阳江、阳春居多，主要种植蔬菜，而广西籍的“代耕农”主要种植水稻和玉米。这种差异主要是受他们的种植习惯和种植技术以及经济效益的影响。大部分“代耕农”选择种植蔬菜而非水稻就是由经济利益所驱动。水稻的种植生产周期过长，不利于跟进市场价格。蔬菜种植，每年可依市场价格走势选择好几个品种的作物[5]。水稻生产周期长，不便于换种市场新需要的品种。种植水稻成本高，收入低[5]。

4.代耕农文化程度

“代耕农”的文化程度主要集中在小学和初中，各占50%，文盲和高学历的几乎没有。

表1 “代耕农”文化程度百分比表

5.代耕农年龄结构

“代耕农”的年龄大部分在30-45岁，占80%，45-60岁占20%，几乎没有30岁以下和60岁以上的。

表2 “代耕农”年龄结构表

6.“代耕农”流入原因

一是流出地为山区、人多地少，耕作环境差。一位阳春的“代耕农”声称，他们原籍那边都是山区，下田还要翻山，路难走，而且每户只有0.3-0.4亩田，实在难以糊口。

二是流出地交通闭塞，种田难以形成收益。交通条件落后，信息闭塞，农业基础设施差。村民种植的作物品种相同，供大于求的状况十分严重，农产品急迫需要外销，但交通不便，农产品难以外销，即使收成再好也只能供自家消费，种田难以形成收益，脱贫之路遥远。

三是养家糊口，外出寻求温饱之路。当问及为什么要离乡别井到这里耕田？回称是家里田少，种出的粮食都不够吃，家乡太穷。“代耕农”纷纷离乡别井，就是为了走出山区，改善生活，寻求脱贫，甚至致富之路。

四是流出地种植成本高，收益低。由于是山区，水源不足，在水利灌溉方面要投入相当大的资金，再加上土地短缺所导致的生产规模过细，占用大量劳动力，成本过高。另外，由于农用生产资料价格上涨，使得农业生产成本增加。

五是流入地有市场需求，预期收入比原籍地高。

7.从事“代耕农”的原因

一是生活习性使然。“代耕农”本是农民，习惯了日出而作，日落而息的生活习惯，耕作时间弹性大，比较随意，但进工厂打工，难以适应定班定点的工作模式，觉得处处受制。

二是时间由自己支配，便于照顾家庭。由于“代耕农”多半是拖儿带女过来代耕，为照顾家庭，有些人即使有技能可入工厂也做放弃。

三是自身条件局限性使然。 除了种田，缺乏其他技能。年龄大，除了务农，没有其他工作可做。

8.“代耕农”的收支情况

调查过程中，每个被访“代耕农”都声称，种田没有利润可图，只能刚好维持生活，从他们的费用支出(表3，表4)中，可以粗略推算出“代耕农”年收入在8110-12560元间，往往没有多少盈余。

因大部分“代耕农”代耕5-6亩土地，以6亩计算。种植一批菜需要2.5担化肥，一年大概可以种5-6批菜。推算出总的生产和生活成本如下表4。

9.“代耕农”所面临的风险与地租攀升

“代耕农”所面临的风险有农业风险和病残风险。农业风险包括：气象灾害、病害、虫害等自然风险；经济风险(或称市场风险)，地租的不断攀升，种子、化肥和农药等农业生产资料价格上升和农产品价格的下降，让许多“代耕农”的农业生产停留在保本、微利的层面上，一遇到无法抗拒的市场风险则要独自承担。病残风险包括生病伤残，由于没有本地户口，“代耕农”无法参加本地的农村医疗合作保险，昂贵的医疗费用是“代耕农”所无法承担的。

表3 “代耕农”支出表 (单位：元；以种植蔬菜的“代耕农”为例)

表4 “代耕农”总支出表 (单位：元/年)

二、“代耕农”的社会贡献与影响

(一)缓解人地矛盾，优化资源配置

人多耕地少是中国不容忽略的基本国情，土地是农业生产最基本的生产要素，耕地面积日趋减少，人口日益增多，导致人多耕地少的矛盾十分突出。当大量农业劳动力与有限的耕地结合在一起，形成狭小而分散的农业经营模式，使得农业经营表现出低商品率、高成本的特点。[6]要解决农民的温饱问题，最根本的就是改变人多地少的局面，“代耕农”的流出减少了流出地的土地压力。而对于流入地而言，“代耕农”流入可避免农田大量搁荒，形成了优势互补，使得人地资源得到优化配置。

(二)有效保护耕地，促进流入地社会经济发展

随着珠三角地区城市化的推进，第二、三产业飞速发展，很多农民放弃农业生产，进入工厂或自办实业，造成大片粮田丢荒弃耕，“代耕农”的出现有效地保护了耕地面积。随着经济的发展，流入地农民希望洗脚上田，流向城市工作，以改善生活，但是公交粮的任务束缚了大部分当地农民，“代耕农”的出现解决了他们的难题。“代耕农”完成了公交粮任务、保障了当地农产品供应，为流入地市场提供丰富的农产品。把当地农民从农业中解脱出来从事第二三产业[3]。促进了流入地社会经济发展。

(三)为农业人口流动提供新的模式

我国农业人口流动有三种模式：一种是“离土不离乡”[7]模式，即农村劳动力在农村工业化发展的吸引下向乡镇地区转移，是三元经济产生的结果[8]；第二种是由农村流向城市[3]；第三种是与前两种流动方向相反的农民工从城市回流农村，成因被归结为“一潮带三潮”[9]，农民由出外打工(打工潮)回流到农村从事农业开发(开发潮)，为乡镇企业的蓬勃发展(创业潮)做贡献，并成为新兴小城镇的重要建设力量(建城潮)；另一些学者则认为这种现象是“创业潮”引起的[10]。而“代耕农”现象的出现，为欠发达地区的农村剩余劳动力转移提供了新的模式：“离乡不离土”模式，即农村劳动力在不同区域的农村与农村之间流动。[3]

(四)缓和流出地与流入地间的贫富差距的拉大

中国区域经济发展不平衡是我们无法忽略的现实，珠三角相对于“代耕农”原籍地有更大的市场，更多的机会，市场机制相对完善，不少种植能手在这经过辛勤劳动，走上了脱贫，甚至致富之路。大量“代耕农”流出原籍地，减轻了原籍地的土地压力，减轻农村隐性失业的压力。也点燃了留守农民的希望。随着土地等资源的人均增加而增加收入,增加人均产出率。使一部分人口受益。通过农村劳动力的转移，缓和了流出地与流入地之间贫富差距的拉大。

(五)给流入地带来新的种植技术

本地农民种植农作物，是为自家消费而非盈利，故追求先进种植技术的动力不足，通常只种植易于打理的普通品种。但“代耕农”以种地为生，种植的经济效益直接关系到他们的生存，因此在多年的生产中，总结出一些先进的种植技术，例如他们采取独特的架杆技术，来种植本地人很少种植的玉米；利用细线和细竹交错搭起棚架来帮助瓜苗攀长，相比本地人全部使用竹子架构大大节省了成本。

(五)土地“三低一深”问题逐渐显现

大部分“代耕农”采取的是家庭式的小规模种植模式，既不具备先进的种植技术，也没有充足的资金，长年累月只种植蔬菜，导致农业产出值整体偏低，此为“一低”。二是本地农民收益低。由于“代耕农”的农业产出值低，导致本地农民获得的田租也低。三是蔬菜生产安全系数低，由于种植成本高，收益低，“代耕农”为了节省生产成本，往往使用劣质农药。“一深”即是耕地受伤程度深。随着地租的上升，“代耕农”的种植成本越来越高，为了追求经济利益，“代耕农”对土地的使用通常是物尽其用，蔬菜一造一造地种，完全没有休耕的概念，而且过量使用化肥，导致土地酸性增高，呈现“疲态”。长此以往，土质必定难以恢复[11]。

三、“代耕农”问题与困境

(一)入户问题及其困境

“代耕农”现象在长沙民强大队已有10多年历史，许多“代耕农”在这里生活了10多年，甚至产生了第二代，已经本土化。但他们却仍是“外地人”，他们的户口不在这里。大部分“代耕农”都有落户开平的愿望，但政策不允许，他们只好承受着这种“人户分离”的尴尬，奔波于流出地和代耕地之间。这些“代耕农”都是在经济利益驱动下自寻而来的，不同于中山、惠州等地“代耕农”持有当地村委承诺入户的协议。“代耕农”入户难，究其原因，最主要是当地农民与“代耕农”的利益之争，允许“代耕农”入户于此，必然会摊薄当地原村民的利益。随着农村土地升值，种粮补贴增多，当地村民更不愿意让外来人口分一杯羹。

“人户分离”在中国户籍制背后牵涉出诸如土地制度、教育制度、选举制度等许多错综复杂的问题，造成“代耕农”在流入地不能安居乐业，过着两栖生活，路费、生活费随之增加，子女上学费用、住房代价也随之上升。作为弱势群体，他们没有受到社会权益保障，反而蒙受更多的经济损失。

(二)住房问题及其困境

中国土地管理法规定，农村土地属于集体所有，农民宅基地也不例外。农民宅基地属于集体所有，只能在本村流转。“代耕农”没有本地户口，不属于本地村民，因而无权申请宅基地。为劳作方便及费用限制，80%多的“代耕农”都在租耕田地边用石棉瓦或沥青纸搭建简易房舍，即使建造这样简陋的棚屋也要1200-1300元一间。个别条件较好者用砖砌成自建房居住，但都没有办理土地使用证和房产证。 “代耕农”把房屋建在租耕的土地上，一旦合约到期，本地村民要收回代耕地，到时房屋的产权归属如何界定，又是一个问题。

这些房屋都没有取得土地使用证和房产证，往往被扣上“违规建筑、影响村容”的帽子，得不到法律的任何保护。如在东莞曾发生过强制清拆“紫金围”事件，在开平苍城镇也发生过外岀民工返乡争地，强拆外地“代耕农”屋舍事件。我们如果不能从“紫金围”清拆事件、苍城民工回乡争地，强拆外地“代耕农”屋舍事件中吸取教训，尽快制定相关法律法规保护“代耕农”利益，如此“过激”行为还会重演。

(三)社会保障问题

社会保障制度的一个主要功能就是充当社会的“安全阀”或“减震器”[12]，农村社会保障是保护农民利益的“安全网”[13]。在社会保障问题上，国家长期实行重城轻乡、重工轻农的政策[14]，用于农村扶贫和社会救济的资金十分有限。“代耕农”作为中国农民中的特殊群体，似乎没有分享社会公共成果的资格。农村医疗合作保险、养老保险、社会救济之类几乎是空白。

1.农村养老制度

家庭养老、土地养老是中国农民养老的传统方式，“养儿防老”的观念深植人心。但农村家庭规模大大缩小，家庭养老功能日益弱化[15]。农业人口流动的速度和规模在不断上涨和加大，而流动者大多数是青壮年人口，这又加速了农村人口的老龄化。这些都使得农村老年人口的生活保障成为一个突出问题。而“代耕农”作为农民中的特殊群体，面临问题更加严峻。

传统的土地保障功能也面临着严峻挑战[15]，不能对土地养老保障作用寄予太多的希望。对于“代耕农”来说，他们在流入地只有合约规定的几年土地经营使用权，而流出地只有那么几分田，土地养老对他们来说更不现实。但很少有人关注到“代耕农”这一群体的养老问题。农村社会养老保障制度亟待建立。如果说流入地农民是社会保障制度的失宠儿，那么“代耕农”就是社会保障制度的遗弃儿。

2.农村医疗合作保险制度

农村合作医疗制度是由政府支持、农民群众与农村经济组织共同筹资、在医疗上实行互助互济的一种具有医疗保险性质的农村健康保障制度[16]。只有本组织村民购买医疗保险才能得到村集体或者乡、区、镇三级政府补贴，“代耕农”户口不在流入地，不是本组织的成员，无法在代耕地购买医疗保险，若要参加农村医疗合作保险只能回到原籍地购买，但是他们与原籍地的社会联系渐淡，“代耕农”缺乏购买医疗合作保险的积极性。

(四)子女教育问题及其困境

“代耕农”的子女教育问题一直是他们心中的一根刺。由于没有本地户口，子女上学波折重重。“代耕农”子女求学，经历很艰难的历程：绝对排斥——自我解决——有限接纳——享受教育权。

义务教育阶段的经费主要由地方政府负担，义务教育资源也是按户籍分配，“代耕农”子女因为没有流入地的户口，无法享受由流入地政府财政负担的教育经费，而他们户籍所在地政府又不愿划拨经费，于是造成了“代耕农”子女教育经费的真空[17]。据了解，当年“代耕农”子女上学需要每人每年缴纳500元的借读费，俗称“书桌费”，这对于低收入的“代耕农”来说难以负担。在生存与教育之间，“代耕农”无可奈何选择了前者，许多孩子早早辍学或根本没有上学，跟在父母背后到田地里帮忙劳作。

现在，流动人口子女教育问题受到社会各界关注，“代耕农” 和本地人一样，子女享受义务教育的待遇，取消了借读费，免除了学费。

(五)政治权利不平等问题

调查得知，“代耕农”都没有参加政治选举活动、党政生活以及参军等。原因是：第一，“代耕农”常年不在流出地居住、生活，与流出地的经济社会联系淡化，且返回原籍地参加这些活动对他们无利可图，因此“代耕农”对参加原户籍地的选举积极性不高；而在流入地，双方都缺乏认同感，“代耕农”总觉得自己是外地人，参加流入地选举的积极性也受到影响。第二，在组织选举时，流出地把“代耕农”视为在流入地参加选举，而流入地又将“代耕农”按回原籍地参加选举考虑安排，结果导致两头落空。“代耕农”的政治生活权利在有意无意之中被剥夺。

(六)土地承包纠纷引发的“代耕农”出路问题

随着全面免征农业税、种粮补贴的逐年增加，以及金融风暴导致大量外出打工的村民回流农村，一些地方的村集体经济组织和农民纷纷要求收回土地，也有一些待合同期满后，就不再租地给“代耕农”，到时“代耕农”无地可耕，他们的出路又在哪里？假若再出现开平苍城村民返乡强行收回土地，驱逐“代耕农”的情况[18]，他们又该如何寻求救助？

四、“代耕农”困境制度性成因分析

(一)现行户籍制度

户籍制度的原本功能只是户口登记和户口管理[19]，但我国户籍制度在特定社会背景下形成了一些特殊的“附属”功能和限制功能。附属功能就是附属于户籍制度的门类繁多的社会福利制度。限制功能就是限制人口迁移和流动的功能。

在现行的户籍制度下，“代耕农”被归入流动人口进行管理，只能申请暂住证，户口不能随着人的流动而迁移。把人和土地紧紧拴在一起，户籍制度异化成了利益分配功能，并渗透到社会生活各方面，与合法居住地、身份、就业、福利、教育、公用设施等紧密联系。“代耕农”迫于生存的压力，移居他乡，但现行的户籍制度却无情地把他们屏蔽在代耕地提供的社会公共资源之外。

一张薄薄的户口纸，成了“代耕农”生存困境的根源。由于没有当地户口，他们无法办理土地使用证和房产证，他们的住房朝不保夕，面临着随时被拆迁的危险；他们的子女必须支付高昂的借读费才能完成九年义务教育；他们是社会保障的遗弃儿，一切风险只能自己承担；他们遭遇着“同命不同价”的不公对待；还有他们的党政生活，履行选举与被选举的权利等等都遇到障碍。

户籍制度确定和区分了不同利益群体所能享受到的公共资源是有差别的[20]。像“代耕农”这一外来群体，就被屏蔽在公平享受公共资源的门外。拿教育来说，教育资源是通过国家财政建立起来的，每一个公民都应该平等享受。但现实是：本地学校一般不愿意接收外来人口的子女，即使接收，也要收取高昂的借读费，这往往让许多“代耕农”望而却步。另外，现行户籍制度造成的“人户分离”，加大代耕农购买农村医疗合作保险的阻力，使他们得不到任何保障。因为，各地购买医保的缴费水平是不一样的，人员在流动过程中难以对接，一旦离开原缴纳地，原有的医保就无法再享受。

(二)土地制度

我国存在两种土地所有制形式，即国家所有制和农村集体所有制。土地集体所有制下农民对土地的所有权是一种特殊的所有权:这种所有权是一种集体共享权，不能具体分割。它只能以集体的名义和形式行使，不能单独存在和行使[21]。而且这种所有权是以拥有本农村户口为条件的。这就强化了户口对农民土地权益的关键作用。而土地权益对农村居民是至关重要，甚至生死攸关的。[21]土地权益是农民最基本的经济权益，也是农民其他权益和整个社会地位的基础。在农地集体所有的土地制度下，农民的土地权益是与农民的“身份”连接在一起的，而这种农民身份的具体表现就是农村户口，也就是说，农地集体所有的土地制度赋予了农村户口重要的经济属性，把农村户口变成了农民获得土地权益的一个基本条件，农民户口成了农民获得土地权益的一个媒介[21]。“代耕农”就是因为缺乏流入地集体组织的户口，而处处被排除在外。

五、“代耕农”问题的制度性破解方略

(一)改革户籍制度，剥离依附于户籍制的特权

中国的户籍制度，不只是一个单纯的户口登记制度，而是被附加了诸多利益，甚至是特权，涵盖了教育、医疗、社会保险、养老、就业以及公共服务等诸多方面。户口制度及依附其上的福利制度导致中国社会政策体制的地方化。在城乡之间、大城市与小城市之间、区域之间构筑一道道藩篱，阻碍了人的自由流动。也导致了“代耕农”等弱势群体的合法权利被无情的剥夺了。

改革户籍制度势在必行。但是户籍制度改革并不是取消户口，而是要剥离附加于户口制度的种种特权。取消粘附在户口上的各项利益差别,体现社会身份与“国民待遇”的平等性。但是如何剥离?如何将户籍改革与经济社会配套政策衔接好?地方利益与国家利益如何协调?将户籍制度背后的利益关系理顺才是户籍制度改革中的根本问题[22]。

(二)完善土地承包制度，维护“代耕农”的合法利益

近年来，国家惠农政策相继出台，土地价值不断提升。流入地村民与“代耕农”之间的矛盾和利益冲突日益凸显，当地村民收回土地或增加租金的意愿越来越强烈。因此，完善土地承包制度，显得越来越迫切。应完善土地流转制度、土地承包制度，妥善处理“代耕农”和流入地农民的土地纠纷问题；否则，流入地村民与“代耕农”之间的土地纠纷会越来越多，势必影响农村的稳定。政府必须高度重视，切实维护“代耕农”合法权益，及时化解不稳定因素。

(三)加快农村社保建设，保障“代耕农”的社保权利

农村社会保障体系是我国整个社会保障体系的重要组成部分。加快我国农村社会保障体系建设，事关广大农民的切身利益，事关社会的和谐，事关我国的发展。广大农民群众目前的基本要求与愿望是“生(存)有所靠、病有所医、老有所养”，因而农村最低生活保障、农村养老保险和农村医疗保险三项制度建设是其重点[16]。在完善这三项制度的同时，把“代耕农”这一弱势群体纳入农村社会保障之中，统筹全国农村社会保障，使农业流动人口也有享受社会保障的权利。“代耕农”作为全国农民中的特殊群体，应该被更多的关注，保障“代耕农”也能实现“生(存)有所靠、病有所医、老有所养”的简单愿望。

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