西藏自治区基础教育公办学校内部管理体制调查研究

魏兆锋，李 波，孙淑文

(西藏民族学院 教育学院，陕西 咸阳 712082)

一、引言

我国是一个多民族组成的地域辽阔、人口众多的国家，西藏是我国社会主义大家庭中一个有着特殊宗教信仰和风俗习惯的民族。和平解放前，政教合一的政治制度极大地束缚了教育的发展，使西藏教育处于非常落后的状况。和平解放后，在党的民族政策的指引和推动下，通过西藏人民的共同努力和内地的援助，西藏的教育事业发生了突飞猛进的变化。各级政府教育主管部门及各级学校在教育管理方面积累了丰富的经验，也有许多深刻的教训。

我国教育发展的历史实践证明，教育管理体制在一定程度上影响着教育管理的效率，或者说存在着阻碍教育管理效率的一些弊端，必须加以改革，以适应经济体制与政治体制的变革。从西藏来讲，要实现经济社会的跨越式发展，教育必须先行。本研究将通过问卷调查了解西藏现行基础教育内部管理体制的现状，在此基础上提出西藏教育管理体制改革的基本思路及对策，为西藏教育改革与发展提供一些有价值的参考。

二、概念界定

(一)基础教育在本研究当中，基础教育系指包括小学、初中、高中这三个阶段教育在内的教育。

(二)公办学校

由政府财政划拨教育经费而办的学校称为公办学校，与民办学校相对而言。

(三)学校内部管理体制[1]

此处的学校当然指的是基础教育阶段的学校，因而这里的学校内部管理体制实际上指的就是基础教育阶段学校内部管理体制。而所谓学校内部管理体制，一般包括学校内部领导制度、学校人事制度、学校分配制度、学校日常工作管理制度以及管理机构的系统设置等方面的内容。众所周知，当前进行的基础教育学校内部管理体制改革，不是对传统学校内部管理体制的修补完善，而是根据社会主义市场经济对基础教育提出的一系列新的要求，从改革管理体制入手，彻底摆脱计划经济体制的束缚，立足于教育规律对学校内外部制度进行的根本性变革与创新。这一改革主要包括密切相关的两个方面，其一是调整政府与学校的关系，适度扩大学校办学自主权，使学校形成“自主经营”的机制；其二是在整个适度放权的前提下，通过对学校的领导制度、用人制度、分配制度等的改革，建立与完善诸如校长负责制、教师聘任制、岗位责任制、结构工资制、工作评价制等学习管理制度，以理顺学校内部各个方面的关系，解决好学校内部运行机制问题。

综上所述，并结合西藏区情，在本研究当中学校内部管理体制主要包括扩大学校办学自主权、校长负责制、学校党支部、教职工代表大会、校务委员会、教职工聘任制、岗位责任制、校内分配制度等八个方面。

三、研究方法

(一)工具

本研究采用自编调查问卷《西藏教育管理体制调查问卷》。问卷主要由扩大学校办学自主权、校长负责制、学校党支部、教职工代表大会、校务委员会、教职工聘任制、岗位责任制、校内分配制度等八个项目共31道问题组成。

(二)被试

本研究采用多级抽样法随机选取了西藏的拉萨市、山南地区、日喀则地区、那曲地区、林芝地区的部分中小学校，共发放调查问卷100份，回收79份，回收率达到了79.0%。其中男性52名，约占65.8%，女性27名，约占34.2%；汉族41名，约占51.9%，藏族38名，约占48.1%；有13人来自小学，约占16.5%，29人来自初级中学，约占36.7%，37人来自高级中学，约占46.8%；其中教师有58名，约占73.4%，校长4名，约占5.1%，校长兼教师3名，约占3.8%，中层领导(副校长及以下领导)6名，约占7.6%，中层领导兼教师8名，约占10.1%。

四、调查结果

(一)对于学校办学自主权的看法

所谓扩大学校办学自主权，实质即调整政府与学校之间的关系，使学校形成“自主经营”的体制。而目前，我国基础教育阶段的学校已经普遍实行了校长负责制。因此，学校校长权力的状况基本上可以反映学校办学自主权的大小。

表1 关于教职员工对校长权力态度的适合性检验

表2 关于教职员工对校长权力态度与民族性的独立性检验

表3 关于教职员工对校长权力态度与性别的独立性检验

(二)对于学校领导体制的看法

在本研究当中，关于学校领导体制，主要包括相互联系的三个方面：校长负责制、学校党支部以及民主管理。因为校长负责制是一种高度集中的领导体制，为了在这样一种领导体制下防止校长滥用权力，保证校长决策的正确性，保证教职员工的合法利益，不仅要发挥学校党支部的保证与监督作用，而且还必须依靠群众，实行民主管理。而民主管理的实现途径有两种，其一是建立以教师为主体的教职工(代表)大会制度，其二是建立在校长领导下的校务委员会和定期会议制度。

1.关于校长负责制

表4 校长产生方式(%)

由本表可知，在所调查学校当中，只有5.1%的校长是通过“公开招聘，竞争上岗”这一途径走马上任的，88.6%的校长来自于“上级教育行政部门任命”。

在所调查学校当中，校长的责任和权力主要包括：(1)学校发展规划的制订(69.6%)(2)学期工作计划的制定(82.3%)(3)学校内部机构的设置(75.9%)(4)中层领导的选拔(81.0%)(5)德育和教学工作的组织领导(69.6%)(6)教职工聘任及解聘权(41.8%)(7)后勤保障(53.2%)(8)财务管理(54.4%)(9)创收和分配(44.3%)(10)奖励和惩罚(74.7%)。

表5 校长权力(%)

由本表可知，认为校长权力“刚好”的有39.2%，而认为“太大”与“不够”的一共占到了38.0%。

2.关于学校党支部

在所调查学校当中，学校的校长和党支部书记是同一个人的约占17.7%。

学校的党支部的作用主要包括：(1)抓党的路线、方针、政策、法规的宣传和贯彻(88.6%)(2)抓教职工的思想领导和思想政治教育(79.7%)(3)支持校长实现任期目标和对教育教学工作的统一指挥(59.5%)(4)组织领导教职工代表大会、工会、共青团、少先队工作(64.6%)(5)抓干部的培养、考察和推荐工作(32.9%)(6)抓党组织本身的思想建设和组织建设，提高党组织的威信(59.5%)(7)抓统战工作(15.2%)(8)协调人事、思想、团队等党政交叉工作(22.3%)。

关于学校党组织在监督校长正确地行使权力，保证党的教育方针、政策和法规在学校的贯彻执行中所起的作用可参见表3：

表6 学校党支部对校长的监督作用(%)

3.关于民主管理

在所调查对象当中，83.5%的人回答他们的学校有教职工(代表)大会，16.5%的人认为他们的学校没有。有教职工(代表)大会的学校，教职工(代表)大会主要包括以下职能：(1)对学校重大决策的建议权(48.1%)(2)对学校重要规章制度的讨论通过权(48.1%)(3)对学校行政领导的监督权(31.6%)(4)对教职工重大生活福利问题的决定权(27.8%)。

有教职工(代表)大会的学校，其教职员工对他们的教职工(代表)大会所起作用的满意度参见下表：

表7 学校教职员工对其教职工(代表)大会所起作用的满意度(%)

在所调查对象当中，有68.4%的人回答他们学校有校务委员会，有26.6%的人回答没有，有5.0%的人不清楚到底有没有。

关于学校校务委员会在协助校长对重大问题进行决策的过程中所起作用，见表8。

(三)对于学校内部管理制度的看法

学校内部管理制度主要包括三个方面：教职工聘任制、岗位责任制和校内分配制度。

1.关于教职工聘任制

在所调查对象当中，有62.0%的人回答他们的学校实行了教职工聘任制，有38.0%的人认为还没有。

在实行了教职工聘任制的学校，其教职员工对他们实行的这一制度的满意度参见表9。

表8 学校校务委员会的作用(%)

表9 学校教职员工对聘任制的满意度(%)

2.关于岗位责任制

在所调查对象当中，有82.3%的人回答他们的学校实行岗位责任制，有17.7%的人认为还没有。

在实行了岗位责任制的学校，其教职员工对他们实行的这一制度的满意度参见下表：

表10 学校教职员工对岗位责任制的满意度(%)

3.关于校内分配制度

在所调查对象当中，31.6%的人回答他们的学校实行了校内分配制度改革，46.8%的人认为还没有，21.6%的人不清楚。

陕西省西安市雁塔区高新科技路市政工程在施工过程中需要合理设计施工组织，避免对人们出行及日常生活产生影响，构建绿色施工组织管理体系，明确市政工程的施工技术要求与具体措施，合理安排施工进程与施工顺序，保证在规定的时间内完成工程，需要明确施工各个阶段的要求，合理施工[1]。

在实行了校内分配制度改革的学校，其教职员工对他们实行的这一制度改革的满意度参见下表：

表11 学校教职员工对校内分配制度的满意度(%)

五、思考与建议

(一)大胆探索与试验，继续进行扩大公办学校办学自主权的改革

对表1、表2和表3实施X2检验可知，所调查学校教职员工对校长权力的大小基本上是满意的，这说明西藏自治区基础教育公办学校办学自主权的改革还是取得了一定的成绩。但认为校长权力“太大”与“不够”的一共占到了38.0%的事实表明着当前这一改革还存在许多问题。因此，西藏自治区各级政府在国家教育方针政策指导下，依据有关教育法规对基础教育加强宏观管理的同时，仍然需要大力支持基础教育公办学校扩大办学自主权的改革，使广大学校迅速成为面向西藏社会实际自主办学的主体。

在给予学校办学自主权的教育管理体制改革中，不能把中小学也作为完全独立自主的单位，更不应把它们推向市场，通过市场交换独立地承担起自主办学的责任。否则，一方面，学校行为必将发生畸变，也就是说，学校将不得不为维持学校生存而四处奔波以至于使创收成为学校的头等大事，而不是把教育人、培养人，不断提高办学质量和教育水平作为其目的；另一方面，作为基础教育的中小学之间的差距将会越来越大，义务教育的公正与平等将很难得到保证，本应是缩小和抑制社会差距与不平等的义务教育，反而在一定程度上促进了社会的不平等。

由于历史和现实的原因，西藏基础教育与内地相比相对处于不利境地。从人类社会的公平、正义理想来看，它需要国家政策对其予以相应倾斜，以提高其参与社会竞争的能力。应该进行制度创新，以更好地实现社会公平与正义。

西藏基础教育与内地相比相对处于落后状态。因此，在探索如何扩大公办学校办学自主权的改革当中，我们完全可以发挥我们的“后发优势”，实行“拿来主义”，借鉴内地的成功经验，吸取内地失败的教训。但与此同时，我们还应该避免西藏现行基础教育管理体制“全盘内地化”，毕竟，西藏的区情和内地不完全一样。

(二)落实和完善校长负责制，确立学校党支部的保证与监督作用，坚决实施民主管理

由表4可以看出，在所调查学校当中，88.6%的校长来自于“上级教育行政部门任命”，而只有5.1%的校长是通过“公开招聘，竞争上岗”这一途径走马上任的。因此，校长产生方式应该多元化，针对这一实际情况，应该多加鼓励采用“公开招聘，竞争上岗”的方式，坚决杜绝“外行管内行”现象的发生。

通过上述正当途径走马上任的校长，各级地方政府应该给予大力支持，尤其是在办学经费和用人自主权方面，而不要采用行政手段干预学校的正常运行。

在所调查对象当中，约有17.7%的人回答他们的学校“校长和党支部书记”是同一人。这就意味着西藏自治区基础教育部分公办学校存在着党政不分，以党代政现象。这一现象的存在，一方面将导致校长负责制难以真正落实，另一方面也将影响自己对国家教育方针、政策和法规在学校贯彻落实的保证作用和对校长行使权力的监督作用。

在所调查对象当中，83.5%的人回答他们的学校有教职工(代表)大会，16.5%的人认为他们的学校没有。而由表7可知，有教职工(代表)大会的学校，其教职员工对他们的教职工(代表)大会所起作用感觉“非常满意”和“满意”的一共只有25.7%。因此，为了确保校长决策的正确性，使学校形成强大的凝聚力，在西藏自治区基础教育公办学校当中必须坚决实施和完善教职工(代表)大会制度，充分发挥教代会的咨询和审议职能。

民主管理的另一重要形式是建立校长领导下的校务委员会和定期会议制度。凡涉及方针政策、长远规划、学术性等重大问题，都应提交校务委员会集体讨论审议，为校长决策提供现实依据。在所调查对象当中，约有68.4%的人回答他们学校有校务委员会。而由表8可知，关于学校校务委员会在协助校长对重大问题进行决策的过程中所起作用感觉“非常满意”和“满意”的一共只有46.3%。因此，在西藏自治区基础教育公办学校当中同样必须坚决实施和完善校务委员会和定期会议制度。

(三)稳步实施校内用人制度改革，继续完善岗位责任制，积极推进校内分配制度改革

在所调查对象当中，有62.0%的人回答他们的学校实行了教职工聘任制，有38.0%的人认为还没有。而由表9可知，在实行了教职工聘任制的学校，其教职员工对他们实行的这一制度感觉“非常满意”和“满意”的一共只有32.6%。鉴于西藏基础教育尤其是广大农牧区基础教育的相对落后和引进人才的困难，用人制度改革宜稳步实施，可以先试点，在取得切实可行性的情况下再逐步推开。

中小学内部管理制度改革的另一个重要内容是实行岗位责任制，即建立全员岗位规范，使上自校长，下至每一位教职工都明确自己所在岗位的任务和职责。在所调查对象当中，有82.3%的人回答他们的学校实行岗位责任制，但仍有17.7%的人回答还没有。在实行了岗位责任制的学校，其教职员工对他们实行的这一制度的满意度也不是很高。因此，针对这一实际情况，一方面，在没有实施岗位责任制的学校应该继续推行岗位责任制；另一方面，在国家教育方针政策和教育法律法规的指引下，建立岗位规范应该充分发扬民主精神，而不是自上而下从外部把规范强加到教职员工身上，否则，建立起来的规范就会变成一种形式，根本起不了规范教职员工的作用。

校内分配制度改革是学校内部管理制度改革的热点和难点问题，是调动广大教职员工积极性、主动性和创造性，克服平均主义和“大锅饭”思想，增强学校内部活力的关键。在所调查对象当中，只有31.6%的人回答他们的学校实行了校内分配制度改革。而在实行了校内分配制度改革的学校，其教职员工对他们实行的这一制度改革感觉“非常满意”的没有，感觉“满意”的有40.0%。鉴于这一实际情况，在西藏基础教育领域，我们应该积极推进校内分配制度改革，并继续完善这一制度改革，以求最大限度激发广大教职员工的积极性、主动性和创造性，增强他们的职业成就感。学校在确保绝大多数教师工资相对稳定的前提下，对优秀教师和紧缺专业教师(主要指英语和数学教师)，能适度提高其工资，或给予他们较大奖励。

参考文献：

[1] 冯大鸣，吴志宏.教育管理学教学参考读本[M].上海:华东师范大学出版社,2002:229-266.