民事申诉案件检调对接机制的难点与应对

文◎付厅

民事申诉案件检调对接机制的难点与应对

文◎付厅*

【典型案例】寇某诉饶某建设工程施工合同纠纷案始于2003年。当时，饶某和寇某签订建筑工程施工合同，双方约定由寇某以包工包料方式为饶某修建一幢二层楼房，饶某按工程竣工后的实际建筑面积以每平方米520元的标准结算工程款。2003年12月，饶某把未经竣工验收的工程投入使用，其中一层商铺出租给他人商用，二层由自己居住。饶某前期根据工程施工情况向寇某支付了部分工程款共计91000元，剩余工程款以工程质量不符合约定为由拒付。工程竣工后，由于质量、工程款问题，双方产生争议，遂引发诉讼。2009年至2011年，本案经临潭县人民法院、甘南藏族自治州中级人民法院审理，判决饶某支付寇某剩余工程欠款并支付逾期付款利息共计98000余元。饶某不服甘南藏族自治州中级人民法院的生效判决，向甘南藏族自治州人民检察院申诉，甘南藏族自治州人民检察院审查后向甘肃省人民检察院提请抗诉。甘肃省人民检察院经审查认为，本案一审法院认定工程建筑面积的依据是一审法院委托临潭县城建局作出的房屋面积测量报告，而该局没有房屋测绘资质。后二审法院又委托甘肃宏威司法鉴定所对诉争房屋的面积和质量进行了鉴定，但二审判决肯定了甘肃宏威司法鉴定所作出的甘宏威［2010］工鉴字第075号对房屋质量的认定，否定了对房屋面积的计算，对诉争房屋面积们以临潭县城建局的测量报告为准，因而终审判决存在采信证据不当等错误。但考虑到若抗诉后再次启动司法鉴定程序，势必增加当事人诉累，如能通过检调对接，引导当事人达成和解解决该案，能达到较好的法律效果和社会效果，遂决定对该案借助检调对接工作平台，对双方当事人进行引导和解。随后，案件承办人商请甘南藏族自治州人民检察院及饶某和寇某所在的临潭县新城镇政府予以协助，经过大量耐心细致的工作，2013年1月15日，饶某和寇某均作出让步，最终达成调解协议，双方当事人同意取两份鉴定结论的中间数据，寇某少收1万元工程款，饶某当场支付工程剩余价款。至此，一场历时达十年之久的民事纠纷得到了圆满解决，节约了司法资源，减轻了当事人的诉累。

本案中饶某和寇某经过层层诉讼，有较深积怨，要使双方当事人心平气和地达成和解意愿，有很大难度。而作为被申诉人的寇某认为法院生效民事裁判已对双方当事人之间的权利义务进行了确认，不愿通过和解对此进行重新分配，对和解的积极性不高。检察机关在办理本案过程中适用检调对接机制，对于缓解当事人之间的对抗，化解当事人之间的矛盾，促使当事人息诉，提高社会大众的法治意识，促进社会和谐稳定具有重要意义。但由于检调对接机制不是在成熟理论指导下建构的，其生长发展于实践，这一机制在运行中还存在不少问题。笔者拟就民事申诉案件检调对接机制中存在的几个难点问题作一探讨。

一、检察机关在民事申诉案件检调对接机制中的角色定位

检察机关在民事申诉案件检调对接机制中，通过履行检察职能与调解职能，实现检察机关与其它社会主体的对接，充分运用调解等手段，有效化解相关社会矛盾纠纷。

那么，在检调对接机制中，检察机关究竟应当扮演怎样的角色，主导者还是辅助者？有学者认为，检调对接机制在化解社会纠纷当中，虽并不强调检察机关或检察职能具有当然的主导作用，即在机制运行中，其他主体可以直接化解当事人之间的矛盾纠纷，而不必依赖检察机关的直接参与（包括主持调解和现场监督）。但是，检调对接机制的任何一次启动都必须是对检察职能的回应。换言之，检调对接机制应强调检察机关在机制创设和启动意义上的主导作用。［1］也有学者认为，修改后的《民事诉讼法》并没有禁止或限制当事人的和解方式，当事人有权利申请由检察机关主持和解，检察机关作为国家法律监督机关可以直接主持和解。［2］笔者认为检察机关的角色定位不应是主导者，而更应趋向于辅助者。首先，检察机关行使法律监督权，这种法律监督权具有专门性和具体性，主要是针对具体案件的监督，是对有关单位和个人遵守法律情况的监督。检察机关在民事申诉案件中适用检调对接机制时，案件仍然处于审查处理阶段，检察机关理当享有监督权，这种监督是抗诉权、检察建议权等权能的延伸。但是监督并不是主动调解。尽管检察机关工作人员熟知法律，熟悉案情，但在检察权的具体权能中并不包含调解权在内，依据职权法定原则，检察机关在适用检调对接机制时理应保持审慎态度。其次，在构建和谐社会的背景下，调解成为化解矛盾纠纷的优先选择，检调对接机制正是“调解优先”理念下的制度创新。检调对接的实质在于期望尽量避免运用冰冷的司法程序去解决矛盾纠纷，而更多地通过宽缓的、带有人情味的柔性方式来解决矛盾、化解纠纷、修复受损的社会关系。因而，作为执法者的检察机关应当尽量避免主导整个矛盾纠纷的化解过程，将主动权交给双方当事人，交给社会矛盾纠纷调处中心，以辅助者的姿态维持调解的顺利进行即可。

检察机关作为辅助者的定位并不代表不作为，否则整个检调对接机制将无法运转。具体而言，检察机关应当做好以下工作：第一，审查。在相应的案件管理部门受理案件之后，应对案件进行初步审查，如果案件属于检调对接机制的适用范围，则应及时启动检调对接程序。第二，告知。检察机关在拟启动检调对接程序前，有义务告知双方当事人享有选择调解的权利以及因此可能带来的法律效果，并就是否愿意和解初步征询双方当事人的意见。第三，对接。检察机关在审查确定适用检调对接机制后，要及时做到与调解机构进行对接，与调解机构进行沟通确认，做到在规定的期限内，相关案件材料、人员的流转和对接。另外，在案件经调解机构调解完毕，无论是否成功，检察机关都应积极与调解机构就相关调解材料、处理意见的移交进行对接和联系。第四，监督。检察机关在以辅助者的身份出现在检调对接程序时，不意味着检察机关在调解过程中可以完全置身事外，检察机关应当对当事人和解的全过程进行监督。监督的内容应当是调解过程的合法性、调解协议的合法性和调解协议的履行情况，即调解过程中是否存在威胁利诱、漫天要价、趁人之危、弄虚作假等问题，调解协议是否违反法律法规的强制性规定、侵害其他第三人的利益等。第五，处理。检察机关在受案之后，初步了解当事人的和解意向，通过预调解尽可能地促成双方达成合意。而且，在调解过程中，如果检察机关发现调解过程、调解协议、履约情况出现上述问题，则应及时提醒、纠正。如果情况严重，则应终止调解，重新进入案件实体审查程序。如果当事人达成调解协议并已履行协议的，可以做出终结审查决定；对符合《民事诉讼法》规定的抗诉条件的，检察机关应当向人民法院提出抗诉或者检察建议。［3］

所以，本案中检察机关在审查办理饶某与寇某建设工程施工合同纠纷一案时，积极履行法律监督职能，适时启动检调对接机制，合理促成双方当事人达成调解协议，其更多担任的是引导调解的角色，真正的专职“老娘舅”还是由行政调解组织来担任的。

二、民事申诉案件适用检调对接机制的范围

目前，学界与实务界对检调对接机制适用民事申诉案件范围的论述有失笼统，未能完整涵盖检察工作中办理民事申诉案件的主要类型，容易造成操作中的空白或混乱。因此，本文试图对此作进一步明确：第一，当事人不服人民法院原生效判决、裁定向人民检察院提出申诉，而原判决、裁定案件事实清楚、证据充分的。此类案件原则上检察机关会以不抗诉结案，维护法院生效判决的既判力。但如果当事人有和解意愿且具有和解基础，检察机关认为适宜和解处理时，应当引导双方和解并督促履行和解协议，当事人不同意或不履行和解协议的再以不抗诉结案。第二，人民法院的生效判决、裁定存在瑕疵，但没有必要或不宜启动再审程序，且标的较小、争议不大、易即时履行、抗诉效果不好的案件。如法院生效裁判违反法定程序但基本不影响案件实体判决结果的，检察机关即使抗诉，其作用效果也很难体现，司法资源的投入产出亦不成比例。第三，案件本身不符合抗诉要件，但被申诉方确实存在一定过错，有损申诉方实体权益的案件。如在医疗损害赔偿纠纷中，虽然法院生效裁判不具有民诉法规定的法定再审情形，但有相当一部分患者往往对法院生效裁判认定的赔偿数额不满意而申诉，检察机关可以引导双方当事人和解，达成和解协议后督促履行。第四，发生在家庭、亲属、朋友、邻里之间的案件，矛盾尚未激化，经过劝解，当事人能够尽释前嫌，有和解希望的。第五，因特殊原因导致法院迟迟不能执行已生效判决，被执行人有和解意愿的。

结合当前办案实际，对检调对接机制适用民事申诉案件的具体范围可以限定为以下两方面：第一，根据民事申诉案件的性质，检调对接机制适用的民事申诉案件范围包括：财产损害赔偿案件、人身损害赔偿案件、医疗损害赔偿案件、劳动合同纠纷案件、可能引发上访的民事案件、可能民转刑的民事案件和其他可以适用检调对接的案件。第二，根据法院生效裁判的错误情形，检调对接机制适用的民事申诉案件范围包括：人民法院裁判违反举证责任分配规则、证据证明力判断标准，造成赔偿责任承担明显不当的；对致害行为与损害后果之间的因果关系和原因认定有误的；判决结果有失公平，社会效果不好的；判决虽有瑕疵，但未达到抗诉或检察建议标准的案件。

另外，不应纳入检调对接范围的民事申诉案件应排除在外，包括：涉及国家、集体、第三人合法权益受损的案件；判决严重错误、社会影响大、涉及人数众多的案件；涉及国家法律强制性、禁止性规定的案件；其他不宜纳入检调对接范围的案件。

三、检调对接机制中调解协议的法律效力

司法实践中，对于通过检调对接机制达成调解协议的法律效力，《人民调解法》和“两高”的相关司法解释没有做出明确的规定，导致司法实务者将其或者等同于行政机关、人民调解组织或其他具有调解职能的组织调解达成调解协议的效力，或者等同于当事人在执行程序中达成的执行和解协议的效力。［4］在我国现有法律体系内，仅有人民法院调解达成的调解协议和仲裁机构调解达成的调解协议具有法律效力，其分别可以转化为人民法院、仲裁机构作出的调解书、判决书或裁决书而具有强制执行力，而在其他调解主体主持下当事人达成的调解协议仅具有合同效力。当一方当事人不履行或不完全履行调解协议时，另一方当事人只能要求对方履行原生效法律文书所确定的义务，而不能申请强制执行，导致检调对接机制成为费时费力的无用功程序，既浪费有限的司法资源，又增加当事人的诉累。因而，如何认定通过检调对接机制达成调解协议或和解协议的效力呢？本文认为，在检调对接程序中要实现检察监督与审判执法的“无缝衔接”。

第一，要规范民事申诉案件审查程序中检法联动调解工作。办理民事申诉案件，从案件受理、审查到提出抗诉或者检察建议的每个办案环节，应当坚持调解优先原则。承办检察官注意发现案件和解因素，讲究疏导和调解办法，申诉时案件已进入执行程序的，可以邀请执行法官协同做双方当事人的疏导工作，务求取得和解意向。当事人达成和解协议后，应当将和解协议以有效形式固定下来，使其具有法律约束力，并将和解协议及履行情况告知执行法院，由法院按照法定程序结案，实现检察和解与法院执行程序的衔接。

第二，要规范再审程序中的检法联动调解工作。（1）通报调解信息。法院裁定再审后，承办检察官应当将审查案件时发现的有利于调解的信息及时通报再审法官或者出席再审法庭的检察官，引导当事人积极配合法院的调解工作。（2）积极参与再审调解。案件审理过程中，承办检察官应当与再审法官协商调解方案，对于需要行政机关或者其他相关单位配合的案件，积极配合法院共同做好各方面的协调工作，为案件调解创造条件。（3）监督调解结果。当事人在法院主持下达成调解协议，或者当事人自行达成和解协议并要求法院制作调解书的，督促法院制作调解书；和解协议履行完毕且当事人未申请制作调解书的，督促法院裁定终结诉讼。

注释：

［1］汤唯建、徐全兵：《检调对接机制研究——以民事诉讼为视角》，载《河南社会科学》2012年第3期。

［2］张顺：《检调对接机制实证研究》，载《国家检察官学院学报》2011年第6期。

［3］同［2］。

［4］最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第20条规定：“经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的调解协议具有民事合同的性质。”

*甘肃省古浪县人民检察院［733100］