惠农政策中的公平性问题探究

黄杰华

[摘要]惠农政策作为支持农村、农业和农民发展的政策，目前呈现出面向增多、力度增大的体系化特征。惠农政策在富裕农民、发展农业和建设农村方面发挥了显著作用，但惠农政策在设计和执行中存在的不公平问题也引发了农民的不公正感以及农民心理和行为的变异，并进而产生了对国家和政府的抱怨。因此，在当前惠农政策范围增大、类型增多、力度增强的大背景下，应特别注重惠农政策的公平设计和公正执行问题，避免惠农政策变成“激怨”政策。

[关键词]惠农政策；不公平；直补政策；治理

[中图分类号] F320

[文献标识码] A

[文章编号]1007-8487（2014）04-0093-04

一、当前惠农政策的发展动向

自国家推动农村税费改革后，为了从“抽取型”向“多予型”转换，特别是为了化解因政策性或策略性的抽取农村资源或农民财富行为导致的日益激化的社会矛盾，国家加大了对农村、农民和农业的支持和帮扶力度，加上惠及农村、农民和农业的公共政策不断出台，惠农政策的内容、范围、强度都得到了一定的提升。为了建设农村、发展农业、富裕农民，国家及相关部门先后出台了一系列惠农、支农、富农、强农政策。惠农政策涉及面日益广泛，惠农政策的补助力度日益增大，惠农政策的针对性和及时性日益显现。从面向上看，惠农政策涉及粮食种植、农资农贸、家电汽车、林业保护、灾害灾难、移民迁居、生活保障、计划生育、住房改造、就业指导、技能培训、创业帮扶等方面，具体包括良种补贴、粮食种植补贴、农资综合补贴、奶牛补贴、能繁母猪补贴、农机具购置补贴、汽车下乡补贴、家电下乡补贴、农村最低生活保障、农村养老保险、农村社会保险、优抚优待、救灾补助等，此外，国家部委和党的部门还设计了更为多元和丰富的惠农政策，如农家书屋、农村党员远程培训、农业技能培训等，还有一些对口支援或帮扶的惠农项目，包括中低产田（地）改造、农村公路建设、病险水库除险加固、新农村典型示范村、重点建设村、扶贫攻坚村、民族团结示范村等。据农业部门公布的相关资料，我国惠农相关政策已经达到28个大的类目，并且每一大类下面又可以细分为多个具体的惠农政策项目。从惠农资金上看，每一大类类目所涉及的资金投入少则数十亿，多则数千亿。可以说，惠农政策涵盖了农业生产、农民生活、农村建设、农村产业转型、农村公共服务等政府依据职能可以采取行动的几乎所有领域，惠农面之广、惠农力度之大前所未有。而从效果上看，惠农政策在缓解农村社会矛盾、提高农民收入水平、改进农业产业发展等方面都取得了显著的成效。当前，惠农政策的类型仍在不断增加，既有保障性的政策，也有补偿性的政策，既有救急性的政策，也有发展性的政策。

二、惠农政策中存在的不公平问题

虽然惠农政策在化解农村矛盾、提高农民收入、改进农业产业等诸多方面产生了积极影响，但惠农政策本身的不公平性内容以及惠农政策执行中的不公平现象却不断出现，且导致了一系列的问题。

（一）惠农政策设计中存在的不公平问题。

从惠农政策的设计上来看，一些政策出台过于仓促，使得惠农政策在设计环节中有些地方考虑不周全。不少惠农政策在设计时未考虑区情的差异和村庄的差异，如未考虑平原区和山林区的差异，未考虑农业生产方式和种植品种的差异，也未考虑某些农民的策略性应对行动，从而使得惠农政策本身蕴含着一些不公平问题。有些惠农政策的执行加大了农村内部的差异和差距，形成了新的分化和矛盾。在惠农政策设计环节的不公平问题包括以下几个层面：

1.惠农资金不准抵扣债务引发的不公平现象。在国家惠农政策发展之前，国家采取的是抽取农村资源和农民财富的政策，当时有些农民或者因为困难或者因为不愿意缴纳各种税费而欠下了大量的政府债务。在推出惠农政策时，国家为了避免惠农资金被截留、挪用或抵补，明确规定不允许将农民的惠农资金抵补其所欠的政府债务。于是，在这一政策导向下，那些长期欠政府税费的农民也获得了惠农资金，这使得那些积极缴纳农业税费的农户产生了不公平感，并进而使得部分农民产生了一种反向的认知，即今后与政府打交道过程中，应该做“逆民”，而不应该做“顺民”，因为在惠农政策的执行中，“逆民”并没有获得比“顺民”更少的补贴。

2.惠农补贴内容不均衡引发的不公平现象。从惠农政策的设计看，为了推动农业良性发展和农民收入有效增加，国家设计了各种形态的资金直补政策，但有些形态的直补政策由于只惠及部分农户或部分产业而诱发了不公平问题。如在早期的惠农政策设计中，牧民无法享受农民的多种补贴，如农民可享受到良种补贴、粮食直接补贴、农资综合补贴、大型农机具补贴、优质后备可繁奶牛补贴、能繁母猪补贴等，而牧民只能享受到农机具购置、优质后备奶牛、能繁母猪补贴，由于牧区牧民很少购置大型农机具，主要饲养牛马羊而很少养猪，牧民所获得的政策性补贴收入与农民所获得的政策性补贴收入相比，相差超过十倍[1]。再如，早期直补政策只注重对小麦、水稻等粮食品种的直补，而忽视了对玉米、油菜、大豆、马铃薯等种植项目的补贴，使得一些种植玉米、马铃薯的地区及其农户无法得到补贴，这种区分对待的补贴政策挫伤了这部分农民的积极性。

3.惠农政策未考虑区域差异而引发的不公平问题。为了保护山林，国家采取了退耕还林政策，对承包山林的农民进行补贴。在山林补贴的操作中，主要是根据农民具体承包山林面积的多少进行补贴。而从区域分布看，不同地区的农民承包山林的面积差异巨大，平原地区农民、集镇或城郊地区农民承包山林面积少，而山区人烟稀少的地区农民承包的山林面积大。另外，有些家庭因为历史原因而分得了较多的山林，或者由于人口变化而使得当前的人均山林面积较大。于是，在与山林相关的补偿中，有些农户或家庭可以享受几千甚至几万元的补贴，而有些农户或家庭只能享受几十元或几百元的补贴，山林补贴存在着巨大的差异。对于不少农户而言，同属一个区域甚至同属一个村组，补贴却差异巨大，这使得不少农民在对比中产生了国家政策不公平的感觉。

（二）惠农政策执行中的不公平问题。

有些惠农政策不仅在设计中存在着不公平问题，而且有些惠农政策因为本身的漏洞或被人为操纵，在执行中也存在明显的不公平问题，这种不公平往往是农民可以感知的。政策执行的不公平使农民丧失了对政府、官员的信任和认可。

1.良种和粮食补贴执行中的不公平问题。从粮食补贴政策执行看，由于具体掌握农民每年种植粮食的面积、品种等难度较大，绝大多数地方在粮食直补政策的操作中都是根据税改前农民承包地的计税面积进行直补操作的。在农田补贴中，按规定直补款应依据种植的田亩面积发放，但在实际操作中却演变为按人口平均分配粮食直补款，在种粮补贴的兑现上，将面积作为唯一的依据。这种不管种什么、种多少、种好种坏一个样甚至耕种与撂荒一个样的补贴模式在操作中引发了一系列问题，有些土地承包经营权人并未耕种农田或农地，或者将农田或农地流转了，却仍然能够享受补贴，而实际上从事农田和农地种植的农户却难以享受到相应的补贴。这种补贴方式使得粮食直补政策的初始设计目标被替代，并使种粮大户产生了不公平感。同时，有些农户为发展高效农业，利用机动地大量开挖精养鱼塘或种植果树等，而这些被占用的土地仍作为粮食种植面积上报并领取粮补资金。

2.农资农机和家电汽车等生产性和消费性惠农政策执行中的不公平现象。在农机具政策的执行中，部分农民利用信息失衡、地区差异、农民政策认知偏差或不足等，将惠农政策变成惠及自我损害他人的政策，引发了农民内部的不公平问题。例如，在农资农机惠农政策中，有些农民通过各种手段购买到补贴机具，然后再以低于市场价格卖给偏远地方的农户，从中获取高额利润[2]。另外，在家电下乡政策执行中，也存在着对不同厂商的区别对待问题，特别是中标的厂商和未中标的厂商之间存在着不公平竞争现象。中标的厂商可以借助家电下乡政策更快占领农村三、四级市场，而未中标的厂商在农村的销售空间受到挤压，无法同中标厂商之间同台公平竞争[3]。另外，那些没有能力购买农机具、家电或汽车的农户也会产生不公平感，即认为国家的税收不应该用于补贴能够购买农机具和消费性产品的富户。

3.农村低保或补助执行中的不公平现象。农村低保或补助作为一种保障农民最低生活的政策，在农村执行中也出现了一系列引发农民不公平感的现象。例如，有些农户或家庭因为懒惰而致贫，却同样可以获得低保，这使其他村民产生不公平感。再如，由于各个乡镇或村庄往往具有低保指标限制，一些贫困的乡镇或村庄往往会出现低保指标不足，而另一些相对富裕的乡镇或村庄又会出现低保指标富余的现象。于是，出现了有些村庄享受低保的农民的收入水平远远超过其他村庄不享受低保的农户，这样就使得相邻村庄的农户在对比中会产生了不公平感，而农民认知范围的有效性则放大了这种不公平感。此外，在贫困救助、救灾补助等按人确定的惠农项目上，经村级组织和政府部门的筛选、审查等诸多环节时，因为信息不对称或者人为操纵等原因，导致部分资金发放不到真正需要的群众手中，一些地方还出现了人情保、关系保或安抚保等，一些收入可观、生活富裕的人却能够享受低保，这使得不少相对贫困的农户产生了不公平感。

4.农业产业支持或补贴中产生的不公平现象。当前，国家部分惠农政策由直接补贴农民变成了补贴农业产业或项目，一些种粮大户、养殖大户等在农业产业政策的支持下往往能够比较容易地获得各种补偿、补贴、贷款和支持政策。在各种支持政策扶持下，这些农业大户因此生活更加富裕、收入更加提高，而其他农户在与其收入、产业发展的对比中产生了不公平感，因各种资源过多地集中于少数富户而产生了某种“被忽视感”或“边缘感”。特别是农业大户一旦成为典型或样板，往往会获得愈来愈多的社会资源，并且产业的规模、影响日益提升，所获得的各种支持性项目也不断增多，农业大户与其他农户的差距逐渐拉大，拉大的差距放大了农民之间的不平等认知。可以说，惠农项目在实施过程中扩大了农村内部群体间差距甚至制造新的差距，过于重视大户而忽视更需要帮助的农户。

5.村庄试点化发展中产生的整体性不公平感。当前，为了推动新农村建设，一些地方将有限的资金、资源投入到了少数样板村，于是，这些样板村获得了更多的财政投入、更多的项目支持，在短时间内能够获得较快的发展，公共设施、农民生活等不断提升，而相邻村庄在与其对比中会产生落差感，相邻村庄的农户甚至村组干部会产生“不平衡心理”。为了推动农村发展，上级政府或部门加大了联系村庄的力度，从目前的情况看，上级政府或部门往往在倾向于支持那些条件较好的村庄，例如，有些省级部门如旅游部门、财政部门、农业部门等将各种支农资金运用到选取的样本村，或者在有新的支农项目时，也首先倾向于选择那些已经获得了各种支持的村庄，其结果是，因支持程度不同而导致了不同村庄发展的巨大差异，村庄农民之间的不公平感加剧。

三、惠农政策中不公平问题的治理策略

现代公共行政越来越强调将公平作为公共行政的基本价值目标，而公共政策同样如此，虽然公共政策承载着多元价值，诸如公平、正义、效率、民主、经济、法治、责任等，但在这些价值体系中，公平是公共政策最为重要的核心价值向度[4]。在公共行政过程中，人们往往会自觉或不自觉地用公平理念来衡量某一公共政策，并根据这种公平要求的满足程度决定对公共政策的服从[5]。如果公共政策偏离公平目标，就会引发一系列问题。由于惠农政策在制定和执行中存在着一些不公问题，这些不公平问题在被累积、放大和强化过程中使得不少农民产生了强烈的不公平、不公正感，甚至较为强烈的被剥夺感。社会公正感虽是主观感受，却有着不容忽视的力量，它的强弱对现有的制度安排和政策输出起着维持或阻滞的作用[6]。为了减少惠农政策存在的不公平问题，从而降低农民的不公正感，当前应该在考虑惠农政策利弊和导向的基础上改进各种惠农政策。

（一）取消或变革某些形态的惠农政策。例如，目前的山林补偿是将有限的资金补贴给了农户，而资金的分散化使得农村山林的维护、保养资金难以统筹，而山林补贴还拉大了农民之间的差距。因此，可以考虑取消山林补贴，将山林补贴资金集中，建立山林管护基金，用于山林的管理、保护、修复或改进，即将直接的补贴变成间接的补贴。再如，在某些政策的修正和完善中，应该注重均衡问题，实际上，当前一些惠农政策已经有了值得肯定的修正和完善，如粮食直补政策从早期的水稻、小麦等粮食品种逐渐扩大到玉米、马铃薯等粮食品种。