政策执行视角下的我国高等教育中外合作项目研究

廖晓冲

摘 要：中外合作办学开展至今，已成为“我国高等教育的重要组成部分”。其政策发展经历了三个阶段，取得了一定的成效也存在一些执行偏差。鉴于此，通过分析2012年全国中外合作办学项目数据，以政策执行的视角，透视了中外合作办学项目执行中存在的问题，并提出针对性的建议。

关键词：政策执行；高等教育；中外合作项目；问题；建议

中图分类号：G640 文献标志码：A 文章编号：1001-7836(2014)06-0001-04

20世纪80年代以来，经济全球化的浪潮席卷世界各个角落。经济全球化不仅带来了资本与商品全球范围的配置，更深刻影响着教育资源的交流和合作。国内教育需求的涌现和国外教育资源的输出推动了我国高等教育的国际化，中外合作办学应运而生，并逐渐发展成高等教育的重要组成部分。本文以教育部中外合作办学监督工作平台公布的中外合作项目为数据来源，从政策导向的视角，探讨我国高等教育中外合作项目的执行情况、存在问题，并对提高政策执行力提出建议。

一、我国中外合作办学政策沿革

针对中外合作办学这一教育全球化的产物，我国出台了一系列政策和具体实施办法，目的是对其进行指导、管理和监督，从发展阶段看，我国中外合作办学经历了三个阶段，分别是探索阶段、迅速发展阶段、规范管理阶段。

1早期实验探索阶段

我国中外合作办学的早期探索阶段，是一个实践先行，政策再跟进的阶段。上述阶段实践开始于中国人民大学、复旦大学等高等院校举办的中美经济学、法学培训班，以及天津财经学院与美国俄克拉何马市大学合作举办的MBA班［1］。但当时国家并未出台专门针对规范中外合作办学的政策法规，造成相关的办学事宜和审理申请过程无章可循、无法可依。

1993年出现了第一个比较全面规范的中外合作办学的政策文件，即原国家教委下发的《关于境外机构的个人来华合作办学问题的通知》（以下简称《通知》），该通知提出合作办学应坚持“积极慎重、以我为主、加强管理、依法办学”的原则，并对不同层次的合作教育机构审批做出了具体规定，但没有明确的规范条例，于是在这种探索性政策指导下，中外办学的进程较为谨慎且缓慢。直至1994年底，国内共有中外合作办学机构70个，其中实施高等学历教育机构20个，高等非学历教育机构23个［2］。

2中期快速发展阶段

中外合作办学迅速发展阶段从1995年开始至2002年结束，该阶段主要政策是国家教委颁布实施的《中外合作办学暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。《暂行规定》定位了中外合作办学的意义和必要性，明确了办学原则、办学范围、主体以及审批权限和审批程序、发送证书以及文凭、学位授予等问题，标志着中外合作办学进入了依法办学的阶段。

该阶段的政策较为宽松，鼓励中国学校引进国外教育资源，并且明确将中外合作办学分为中外合作办学机构和中外合作办学项目两种形式。因此，中外合作办学规模不断扩大，截至2002年底，全国共有中外合作办学机构和项目712个，与1995年相比，增长了9倍多，除了西藏、宁夏外已经覆盖23个省市自治区［3］。

3后期规范管理阶段

从2003年起，我国中外合作办学进入规范管理阶段，相关政策也重新进行了修订整理。原因有二，其一是外部环境要求我国扩大中外办学的规模，原有的政策已不合适。我国加入世贸组织时对教育服务做出相关承诺，进一步放开对国外教育资源的合作，包括允许中外合作办学，允许外方获得多数所有权等；其二是由于前阶段的快速发展暴露出诸多的政策缺陷，出现了违法开展合作办学、违法收费、非法颁发证书、教育服务质量低劣等问题，现有政策已不适合指导新阶段的中外办学工作。所以我国出台了一系列新的行政规章，例如2003 年3 月国务院颁发的《中华人民共和国中外合作办学条例》（以下简称《中外合作办学条例》），2004 年6 月教育部发布的《〈中华人民共和国中外合作办学条例〉实施办法》（以下简称《实施办法》）和包括《关于做好合作办学机构和项目复核工作的通知》等在内的6项规范性文件。这些行政规章的核心内容是引进国外优质教育资源，依法审批、监督管理中外合作办学机构，依法保护办学者、受教育者和教师的合法权益［4］。

上述一系列的行政规章充分发挥了政策导向性，起到了进一步维护中外合作办学秩序，保障中外合作办学质量的作用。特别是2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》（以下简称《规划纲要》）从教育战略的角度，提出办好若干所示范性中外合作学校和一批中外合作办学项目的要求，验证了中外办学方面政策的持续导向作用，是中外合作办学实现健康发展的战略指向标。

二、高等教育中外合作项目政策的执行情况

我国现有的中外合作办学政策是以《中外合作办学条例》及其实施办法为主体，教育部和各省教育厅的一系列通知和规定为辅助，围绕《规划纲要》的规划为战略目标，进行审批、监督与评估的。但以往的研究多集中在中外合作政策的宏观讨论上，缺乏数据支撑且显单调。本文从微观数据视角，通过对教育部公布的中外合作办学项目（包括本科和硕士）进行统计与整理，以实际数字分析说明中外合作办学政策的执行情况。

1政策的逐步宽松推动合作项目数量增加

在合作办学初期，我国政府的政策和宣传较为谨慎，最初提出“积极慎重、以我为主、加强管理、依法办学”的原则，把中外合作办学作为“中国教育事业的补充”，在2002年《中外合作办学条例》出台之前，依照《暂行规定》审批的中外合作办学项目只有84个。随着中外合作办学实践行为的深入和国内形势的开放，政策对中外合作办学的导向由保守转为支持和引导，《中外合作办学条例》明确提出“扩大开放、规范办学、依法管理、促进发展”的方针，指出“中外合作办学是中国教育事业的组成部分”。《规划纲要》也提出了“引入外国优质资源”，政策的积极转变为中外合作项目的增加提供了可能，中外合作办学项目审批通过数量在2002—2004年以及刚刚过去的2012年出现了井喷，其中2004年和2012年年审批通过项目都超过140个，截至2012年，中外合作项目增加至731个，是10年前的近5倍，如图1所示。

2分级审批政策尚未得到全面执行，政策执行主体有待明确

虽然《中外合作办学条例》在政策内容方面更加细化，从《暂行规定》的总则、设置、运行、监督、附则的五章，扩充至总则、设立、组织与管理、教育教学、资产与财务、变更与终止、法律责任、附则八章，并明确了中外合作办学的审批监管，严把入口关，将审批分为中央政府与地方政府两级层面进行。中央政府审批中外合作办学的范围，主要是对本科以上高等学历教育的中外合作办学机构和项目进行审批，地方注：中外合作办学项目数据源自教育部中外合作办学监督管理信息工作平台(http://www.crs.jsj.edu.cn/index.php/default/index/sort/1006)，下同。

政府关于中外合作办学的审批部门涉及到地方教育行政部门、地方人民政府、地方劳动行政部门等［5］。

但事实上，即使是依照《中外合作办学条例》及实施办法，中外合作项目审批执行主体也依然很多，如图2所示，除了政策规定的地方政府和地方教育行政部门外，还包括国务院学位办、教育部、机械工业部等。政策执行主体的多头，极易产生真空地带，不同行政部门的审批也会造成执行口径不一致，易被投机者钻空子。但相关主体的资源又是有限的，以教育部为例，负责政策策划、全国中外合作办学机构/项目受理、审批、日常管理和信息等工作的国际合作司具体处事仅2.5人。而目前全国中外办学机构/项目共有1 100多个［6］。人力资源的短缺会造成很多中外合作办学的设立审批时间较长，甚至有时会超过《中外合作办学条例》和实施办法中规定的审批时限，影响后续工作的进行。

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此外，即便在《中外合作办学条例》及实施办法颁布后，还有大量的项目是依照《暂行规定》进行审批的，新的法规执行力度堪忧。

3中外合作项目地区间数量差缩小，政策导向效应明显

中外合作项目地区间的数量差距有缩小趋势，其中西北地区中外合作项目的数量增长最快，由《中外合作办学条例》颁布前的0所，增长到《中外合作办学条例》颁布后的6所，从数量上验证了《实施办法》中提出的“鼓励在中国西部地区、边远贫困地区开展中外合作办学”政策的效应性。东北、华北、华中地区在总数量占比上升，华南、西南、直辖市等地区在总构成中比例下降。

从合作国家看，中外合作项目的外方国家更加多样化，地区间有经验借鉴的态势。华东地区和直辖市地区的合作国家范围最广，分别为澳大利亚（95所）、美国（16所）、德国（8所）和英国（138所）、俄罗斯（34所）、法国（28所）。西北、西南、华北地区合作国家范围最窄，但有向发达地区借鉴的态势，以西北、西南为例，《中外合作办学条例》颁布前的合作国家仅为俄罗斯，《中外合作办学条例》颁布后开始与英国合作，见图3所示。

4中外合作项目质量参差不齐，与“引入优质资源”仍有距离

首先，不同的层次中方高校，合作项目的级别差别较大。中外合作项目共有731个，本科项目565个，其中“211”大学占比20%，“985”学校占比3%；硕士项目166个，其中“211”大学占比67%，“985”学校占比44%，所以“211”大学和“985”大学合作的项目多为硕士项目，普通大学多合作本科项目。

其次，优势资源分配不均。外方优秀的学校倾向于和我国的优秀学校合作，中外合作项目出现强强联合的现象，例如澳大利亚综合排名第一的麦考瑞大学就只与清华大学和南京师范大学进行金融学和经济学硕士项目合作，普通学校与国外优秀学校合作的机会小于“211”大学或“985”大学。

再次，合作专业重复性高。虽然从类别上说中外合作项目专业有268种，但是前十名的专业占全部专业数比例的37%，各学校之间的专业设置出现较大的重复性，其中前三名为工商管理专业占9%、计算机科学与技术占6%、国际经济与贸易占4%。这与当下高等教育毕业就业情况有一定的关系，排名较前的均为就业的热门专业（如下表所示）。

中外合作项目专业数量排名

排名 专业名称 合作项

目数量 占全部

总数比%

1 工商管理 66 9

2 计算机科学与技术 42 6

3 国际经济与贸易 32 4

4 会计学 30 4

5 电气工程及其自动化 20 3

6 机械设计制造及其自动化 19 3

7 艺术设计 17 2

8 金融学 16 2

9 护理学 15 2

续表

排名 专业名称 合作项

目数量 占全部

总数比%

10 电子信息工程 11 2

合计 268 37

最后，合作办学生源不够好也是合作项目质量有限的原因。教育部将中外合作办学项目专业列入高考招生的本科第三批次录取，造成客观上“低分学生高消费买学上”的局面［7］，因此即使依照《规划纲要》的要求“引进外国优质教育资源”，也无法通过高考招收到优质生源。

5蟠凭类型依然有限、政策空间有待拓展

中外合作项目的文凭类型主要是三种，第一种是通过2+2、3+1等形式获得国内的普通高等教育毕业证书、学位证书和国外的学位证书，第二种是只获得一方的毕业证书/学位证书，第三种为获得一方的毕业证书/学位证书和另一方的写实性证书。《暂行规定》实施期间更多的是以学习国外优秀课程为主，获得双方学位为辅，所以只有100个项目是有双方学历的，占全部中外合作项目的23%。随着《中外合作办学条例》和“实施办法”等一系列政策的推行，取得双方学历的中外合作项目为82个，占同等期间项目总数的28%。

政策支持下学历互认比例上升，中外办学项目的招生率却没有大幅度的增长，有部分中西部高校甚至招不到生源。其中一方面的原因是人民工资水平的提高为国内学生直接到国外留学提供了经济支持，中外合作项目的竞争力受到挑战。另一方面是因为国内高校就业率的不理想影响到了学生对高等教育的信心，高校的同质化、定位不清的现象仍需改善。事实上，中外合作项目的文凭定义上就存在着创新空间，这也需要相应的政策支持。

三、促进中外合作项目执行力提高的政策建议

通过以上分析可知，中外合作项目相关政策对实践工作有一定的导向性，但在执行过程中也产生了一些偏差。笔者认为，可以采取如下措施提高政策执行力：明确战略目标、增强政策执行的方向性；规范执行主体、减少政策执行的风险性；完善相关配套政策、提升办学质量；鼓励创新合作方式，增加政策执行的灵活性等。

1以《规划纲要》为战略目标，增强政策执行的方向性

在《规划纲要》第七章第 22 条中就曾指出：“……重点扩大应用型、复合型、技能型人才培养规模……”“……促进高校办出特色，建立高校分类体系……引导高校合理定位 克服同质化倾向，形成各自办学理念和风格……”但当前高校发展却日趋同质化，我国现在有2 300多所高校，不可能所有学校都办成如“985”、“211”这样的研究型大学，其中占比最大的地方性大学，应该转向更注重培养适应地方需要的应用型人才［8］。

国外在特色高校建设上多有成就，产学研结合成功案例多，通过合作办学可以推动我国很多高校的应用型人才培养策略快速实施。政策针对这些趋势应该指明方向，推动地方性大学在合作办学项目上更倾向于能同当地需求接轨的应用型专业。

2以《中外合作办学条例》为原则，规范管理主体，提高管理效率

随着我国中外合作办学数量和类型都越来越多，对传统的以审批为主的行政管制模式也提出了挑战，而且管理主体不统一也不利于我国中外合作办学的统筹发展。因此，从节约政府管理成本，促进合作办学领域内优胜劣汰的角度出发，可以考虑将行政审批制改为灵活的注册备案制，严格注册条件和注册前有关的认证资格，避免过多的人为干预，并统一由教育部或各地教育主管机构负责管理。以健全严格的法律规范代替自上而下的行政管制，以系统的管理运行机制改进分散的工作现状。

此外，也可以设立相关协会，培养专业的研究和管理队伍，加强对中外合作办学的研究和指导，促进中外合作办学的健康发展，以多元的质量保障体系完善行政监管，以不断提高的办学效率满足高校和公众的合理需求。

3以《实施办法》为指导，完善相关配套政策，提升办学质量

鉴于目前我国东西部地区中外合作办学发展差距的现状，中外合作办学项目应该有更多详细政策出台，特别是针对发展较弱的中、西部地区的倾向性政策，以形成教育在各类地区“公平和效率”协调发展的格局。

从目前全国的合作项目来看，优质合作项目的比例较低（来自世界排名前200名境外高校的合作办学项目比例不足9%），与国家的政策和期望要求相距甚远［9］。因此，应该有更多的鼓励优质的外国教育资源的政策出台，特别是鼓励普通大学以多样化的形式引进优质资源，实现包括强强合作、优劣互补在内的合作项目。另外，在已有政策框架下还需要加强监督、管理和评估，从资质审查和认证开始，设立合理的标准与门槛。同时，设立引进学科专业指导目录，建立中外合作办学项目学科档案，避免重复引进，确保引进质量。

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4鼓励创新合作方式，增强政策执行的灵活性

当前我国的对外合作办学项目的模式还比较传统，与普通全日制大学或研究生教育差异并不大，仅有的海外师资、双语或多语教学以及海外学习经历带来的些许优势和高额的学费并不对等，这也是很多对外合作办学项目生源不足的原因之一。因此，应鼓励更贴合市场需求、更为灵活的合作方式，例如引入国外应用型大学的经验，或将国外著名企业作为合作对象，增加国外企业的实习经历或者社会实践经历，在政策方面可以考虑文凭不拘泥于学位证书、毕业证书，而是增加一些实用的技能类专业文凭证书作为补充等，让中外合作项目真正吸引学生、家长、用人企业的目光。

参考文献：

［1］上海市教育评估院.中外合作办学认证体系的构建与运作［M］.北京：高等教育出版社，2010.

［2］邬大光，林莉.危机与转机：WTO视野中的中国高等教育［M］.厦门：厦门大学出版社，2004.

［3］岑建君.落实中国教育交流与合作发展与展望［EB/OL］.亚洲教育论坛，2004-08-24.

［4］丁伟，施芳.教育部部长周济就中外合作办学条例答记者问［EB/OL］.中国教育和科研计算机网，2004.

［5］郭朝红，江彦桥.我国对中外合作办学监管的现状、问题与对策［J］.高教发展与评估，2010，(5):92-99.

［6］吴坚，杨婧，钟玉洲.中外合作办学政策发展分析［J］.湖南师范大学教育科学学报，2010，（9）:56-59.

［7］胡光明.高等教育中外合作办学中的政府规制失灵问题［J］.现代教育管理，2011，（5）:40-43.

［8］潘懋元.教育规划纲要的理解与研究——兼谈高等教育研究者的社会责任［J］.国家教育行政学院学报，2010，（8）:19-24.

［9］杨立军，汤美玲.政策效用视角下的我国中外合作办学项目［J］.教育发展研究，2012，(19):13-17.

Analysis of Chinese曠漀爀攀椀最渀 Joint Education Programs Based on the Policy Implementation

LIAO Xiao揠栀漀渀最

(Jiangxi Normal University, Nanchang 330022, China)

Abstract:Sino曠漀爀攀椀最渀 cooperation in education has so far become one of the major parts in our higher education. Its policy development went through three phases and made some progress, but there exists some implementation deviation. This paper analyses the 2012 year珡 data of Sino曠漀爀攀椀最渀 cooperation programs in education, and from the aspects of policy implementation, the author enumerates some problems and presents pertinent suggestions.

Key words:policy implementation; higher education; Sino曠漀爀攀椀最渀 cooperation programs; problem; suggestion 2014年6月第33卷第6期

黑龙江教育学院学报Journal of Heilongjiang College of Education

Jun.2014Vol.33 No.6

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4鼓励创新合作方式，增强政策执行的灵活性

当前我国的对外合作办学项目的模式还比较传统，与普通全日制大学或研究生教育差异并不大，仅有的海外师资、双语或多语教学以及海外学习经历带来的些许优势和高额的学费并不对等，这也是很多对外合作办学项目生源不足的原因之一。因此，应鼓励更贴合市场需求、更为灵活的合作方式，例如引入国外应用型大学的经验，或将国外著名企业作为合作对象，增加国外企业的实习经历或者社会实践经历，在政策方面可以考虑文凭不拘泥于学位证书、毕业证书，而是增加一些实用的技能类专业文凭证书作为补充等，让中外合作项目真正吸引学生、家长、用人企业的目光。

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［6］吴坚，杨婧，钟玉洲.中外合作办学政策发展分析［J］.湖南师范大学教育科学学报，2010，（9）:56-59.

［7］胡光明.高等教育中外合作办学中的政府规制失灵问题［J］.现代教育管理，2011，（5）:40-43.

［8］潘懋元.教育规划纲要的理解与研究——兼谈高等教育研究者的社会责任［J］.国家教育行政学院学报，2010，（8）:19-24.

［9］杨立军，汤美玲.政策效用视角下的我国中外合作办学项目［J］.教育发展研究，2012，(19):13-17.

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［3］岑建君.落实中国教育交流与合作发展与展望［EB/OL］.亚洲教育论坛，2004-08-24.

［4］丁伟，施芳.教育部部长周济就中外合作办学条例答记者问［EB/OL］.中国教育和科研计算机网，2004.

［5］郭朝红，江彦桥.我国对中外合作办学监管的现状、问题与对策［J］.高教发展与评估，2010，(5):92-99.

［6］吴坚，杨婧，钟玉洲.中外合作办学政策发展分析［J］.湖南师范大学教育科学学报，2010，（9）:56-59.

［7］胡光明.高等教育中外合作办学中的政府规制失灵问题［J］.现代教育管理，2011，（5）:40-43.

［8］潘懋元.教育规划纲要的理解与研究——兼谈高等教育研究者的社会责任［J］.国家教育行政学院学报，2010，（8）:19-24.

［9］杨立军，汤美玲.政策效用视角下的我国中外合作办学项目［J］.教育发展研究，2012，(19):13-17.

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