中小学减负政策的逻辑、困境与推进思路

李 学

减轻中小学过重课业负担 （简称为 “减负”）一直是社会和政府部门关注的热点和难点。最近几年，国务院在《国家中长期教育改革与发展规划纲要 （2010-2020）》、《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》等文件中专章提出 “减轻中小学课业负担”要求；教育部通过开展义务教育阶段学校 “减负万里行”活动全面推动减负工作，并制定 《小学生减负十条规定》 （征求意见稿）两次公开征求意见；各省级教育行政部门也在本区域内多次颁发相关政策。连续出台减负政策，说明中小学课业负担问题难以治理，同时也反映出政策效果不如人意的事实。分析各类减负政策的治理取向和面临的困境，并提出推进思路，对提高减负政策目标针对性和政策执行有效性具有重要意义。

一、中小学减负政策的治理取向

从单一的规范教辅资料发放、严厉查处违规补课等专项行动到全面推行减负，意味着当前中小学减负政策治理逻辑发生了深刻的变化，其主要取向可以概括为以下方面：

（一）文化课负担是减负政策中心

过重文化课负担成为中小学生全面发展的最大障碍，文化知识学习时间过长造成休息睡眠时间不足，影响学生身体发育；升学压力太大、兴趣爱好得不到满足，影响学生心理发展。 “过重的课业负担严重损害儿童少年身心健康”， “减轻过重课业负担是中小学生健康快乐成长的现实需要，是全面实施素质教育的基本要求”已经成为各类减负政策的基本共识。由此，减负政策的主要措施定位在严格执行课程计划、控制学习时间与规范各类考试及评价方式三个方面。

严格执行课程计划是要求按国家和省 （直辖市）规定的课程门类和教学时数授课，在控制周课时总数的前提下，保证体育、音乐、美术以及综合实践等课程按质按量开设，限制语文、数学、英语等考试科目课程侵占其他非考试课程时间。控制学习时间体现为在校学习时间与课后作业量及睡眠时间等方面的规定，如北京市要求在校学习时间小学生不超过6小时，中学生不超过8小时，并分别对不同学段学生的作业形式、作业量加以规定。规范各类考试及评价方式的主要手段是减少考试的次数，对考试类型或科目、组织单位甚至考试难度作出安排。如教育部 《小学生减负十条规定》第二次征求意见稿要求一至三年级不得举行任何考试，采用 “等级加评语”的评价方式以全面取代传统百分制，防止对考试成绩进行排名。

（二）减负能够促进教育质量提高

减负政策蕴含着明确的学生发展理念。以素质教育为导向，促进学生德智体美全面发展和生动活泼发展，需要学生有时间、有机会接触不同领域的知识和技能，在活动中丰富个性化体验，发现自己的特长、获得兴趣并掌握进一步学习的方法。以学科课程为核心的文化知识学习是学生全面发展的重要基础，但这种学习不能取代音乐、美术、体育和社会实践等课程或活动的功能，也不能在升学竞争的名义下提前或加重学科课程学习的内容。减轻课业负担，能够为学生在学科课堂教学以外的发展提供空间和条件，也能够为具有不同发展潜能方向的学生提供自我实现的机会。

同时，减负政策预设了提高课堂教学效率的要求。学科课堂教学效率低下，或是教学内容数量和要求远远超出课程标准的规定，是延长学生课外学习时间或挤占非考试课程时间的根本原因。在严格规定学科学习时间和内容的情况下，能够倒逼教师改变教学方式和方法，在单位时间内促进学生更为有效地掌握学习内容，引导学生在课程计划规定的时间内达到课程标准的要求。 “课堂教学是实施素质教育的主阵地，是提高教学质量的主渠道和减轻学生课业负担的有效途径”。〔1〕

（三）减负是一项复杂的系统工程

教育是实现社会阶层流动和增强个人幸福的重要方式，接受更高程度、更好质量的教育意味着有更大的发展空间。这种功利教育思想与中国社会期望下一代成龙成凤的传统文化心理结合起来，导致家长、学校甚至地方政府都能够围绕应试教育满足其利益诉求，在不断加剧的竞争氛围中加重中小学生课业负担。过重课业负担是社会发展过程中各种因素传递到教育领域的结果，减轻学生课业负担成为“全社会的共同责任，政府、学校、家庭、社会必须共同努力，标本兼治，综合治理。”〔2〕

各类减负政策都强化了教育行政部门的督导责任，强调严格管理教辅资料使用、课外补习和各类竞赛，防范学校以外的各种机构以文化内容学习侵占学生正常活动和娱乐时间，将学校、家长、政府和相关社会机构密切配合作为减负的重要前提条件。要求教育行政部门改变把教育作为选拔人才唯一方式的取向，通过 “改革考试评价制度和学校考核办法”，形成合理、有效、常态化的质量监控体系和保障体系，从源头上切断学校不断加重学生课业负担的冲动。同时意识到家长的教育观念和方法、教育信息掌握及对子女的正确认识也非常关键，要求通过落实 “阳光入学” “信息公开” “均衡编班” “就近入学” “微机派位”等措施体现教育公平要求，减轻家长的教育焦虑心理。此外，合理利用社会资源和校外活动场所，提供丰富多样的课外活动满足学生发展的基本需要也成为减负政策的基本内容。

二、中小学减负政策的现实困境

“几乎每隔一段时间，减轻学生负担，推进素质教育之类的话题总会被人反复提起。想起大书包的前面一个个瘦小的身影，各式各样的题海战术，稚气未退的脸庞上厚厚眼镜框，我们就应该明白，这样的话题无疑有着广泛的民意基础。”〔3〕回应教育现实问题，政府部门出台相应减负政策切实减轻中小学生课业负担的出发点是无须置疑的，问题是为什么减负政策的效果总是不如人意，人为加重课业负担的现象不断反弹？政策先天缺失及实施环境因素是重要原因。

（一）减负政策前提存在问题

首先，减负政策没有考虑到中小学生发展的个体差异。减负政策要有效，首先要有一个相对合理的课业负担标准，即不同年龄、年级的学生在何种程度上掌握何种类型的学习内容是最为恰当的，而要制定一个适合所有学生情况的负担标准至少在目前并无太大的可能。学生的天赋、家庭教育和社会环境、学习的基础以及教师的教学方式对规定学习内容掌握都有很大影响，可能某个孩子一个小时能掌握的内容，另外一个孩子需要花费两个小时甚至三个小时才能掌握。减负政策把重点定位在一刀切地减少在校学习时间、少留或不留课外作业，在以班级授课为主的教育组织方式下可能衍生出一系列问题，可能导致基础较差的学生失去学习兴趣，可能会因为迁就学习程度较差的学生而不得不降低学习成就标准，从而影响整体教育质量等等。过长的学习时间是过重学业负担的基本表现，但统一规定校内和校外学习时间，则无法顾及学生发展的差异性，使政策难以实施。

另外，减负政策没有考虑到城乡教育的差异。当前的减负措施主要是针对城镇学校中出现的问题。免试就近入学、等级评价、严禁违规补课及一科一辅等减负要求，在农村中小学特别是小学已经落实得很好，其中有些问题根本就没有产生的条件。相反，农村地区实施不留作业、取消考试等政策要求之后形成的负面影响可能会相当严重，在督促学生完成规定的课程内容学习、保障初中生升入质量较好的高中学校、进一步缩小城市和农村之间教育结果不均衡的差距等方面引发更多的矛盾。现有减负政策在城镇中才更具有落实的必要和价值。

（二）减负政策指向不够全面

减负目的是要促进 “学生生动活泼学习、健康快乐成长”，为学生终身学习、发展奠定基础。 “学习和成长”面向学生现时状态，更多是体现学习的个性化特点， “奠定基础”指向学生未来发展，侧重于社会共同要求。只有社会共同要求的内容能够与学生现有特点结合起来，学生个体学习才能处于和谐状态，生动活泼与健康快乐才能成为常态，相应的课业任务也不至成为过重的课业负担。

问题是政策并没有质疑现有课程计划和课程标准内容的合理性和恰当性，将过重课业负担的责任全部加到考试和评价方式之上，认为是考试和评价方式加剧了学生的竞争心理，加重了学生学习的心理负担，使实际教学内容严重超出课程标准的要求。而事实并非如此简单。以语文课程标准为例，标准对一、二、三、四学段的课外阅读总量都做出了具体规定，其中第四学段要求不少于260万字，每天平均阅读量为7123字，按每分钟500字的标准需要每天花费14.2分钟用于阅读，缺少课外学习时间就不可能达到课程标准的要求。考试特别是升学考试题目的偏、难、怪只是在择校激烈的区域出现的局部现象，并不是主流和常态，而要全部达到中小学各类课程标准的要求才是学习的最大问题。

（三）配套改革进展缓慢

“当前公共事务的管理中，单独由任何一方承担、维持和供应整个系统的都是非常困难的。” “惟有在这些利益相关人共同同意建立一个服务发展战略，维护一项具体的政策运行时，才能获得真正的管理效率，及至社会的可持续发展。因此，以合作为导向的综合政策过程分析是适应当前社会环境的政策治理工具。”〔4〕使中小学教育相关利益主体能够自觉自愿实行减负政策，需要相关配套改革取得实质性进展，在利益主体之间达到一种合理的再平衡。如果相关教育改革到位，当前所出现的过重课业负担现象将大大减少甚至自然消失。

比如，曾经被寄以厚望的义务教育阶段教师绩效工资制度实施以后，在一部分地方 “并没有改善 ‘唯成绩论英雄’的风气，依旧把升学率作为考核的重要指标。在某种程度上，它异化甚至 ‘挑拨’了同事关系，破坏了学校的和谐气氛。”〔5〕主要依据结果而忽视起点和过程的教育评价制度下，加重教师工作和学生课业负担，成为学校自身生存发展的不二选择。减轻学生课业负担，先要减轻教育利益主体特别是教师和学校的不正常负担。配套改革进展缓慢的情况下的减负政策实施，是治标而难治本的艰难过程。

三、中小学减负政策的推进思路

（一）明确课业负担具体内涵

负担一词，在现代汉语词典中解释为 “承受的压力或担当的责任、费用等”。根据使用语境，课业负担显然是指学生在完成课业任务方面感觉到有压力或担当有责任。压力是一种主观心理感受，面对同样的任务所产生的压力程度可能因人而异，也可能因时而异。在统一传授课业内容背景下，完成特定任务对某些学生可能存在困难，而对其他学生来说可能相当顺利。原来感觉课业负担很重的学生经过一段时间的学习，如果学习方法与基础适应了新的课业任务，学习压力就会减轻甚至消除。此外，心理学研究表明，不同类型学生在课业任务方面的压力与课业成绩之间的关系还要受成就目标等其他因素的影响。

减负政策首先要解决的问题是如何平衡课业任务 （对学生的统一要求）与课业负担 （学生个体的感受）之间的矛盾，保障课业负担在能够转化为完成课业任务动力的阈值之内。学习时间和考试仅是课业负担的表征而不必然成为课业负担，减少学习时间、规范考试和评价工作并不意味着减轻课业负担。学生在减少的学习时间内完不成课业任务同样会导致承受的负担越来越大，直至丧失学习的兴趣和动力。减负政策在内容方面要明确合理的课业任务，根据学生身心发展一般规律确定合理的学习标准和要求；在层级方面，全国性政策、地方性政策和学校政策应当遵循从抽象到具体的路径，并体现城镇学校和农村学校的差距，给学校和教师以更多的选择权和自主权。

（二）完善学业质量监控体系

重视以文化考试为依据的教育结果评价是导致中小学课业负担不断加重的重要原因，但减少考试与排名，并不能取代考试在人才选拔上的决定性功能，从而无法从源头上杜绝应试与加重课业负担的关联。依托以教育过程为中心的学业质量监控体系， “旨在引导学生全面、主动、和谐地发展，促进教师的专业成长，增强学校自我发展的能力，并使全社会逐步形成正确的教育观和质量观”，〔6〕从宏观、中观甚至微观层面及时诊断、反馈、评价教育目的、手段、方式和预期结果，能够更为全面判断学生课业负担情况，也能够使教育突出学生个体学习的个性化要求。可以为学生学习明晰方向，同时减轻教师的压力。当教师付出相应劳动而获得恰当评价时，更有意愿去提高课堂的教学效率，使家长及时看到子女的变化、进步，减少焦虑而形成合理的期望值。

学业质量监控首先应当体现学生发展的过程和趋势，加大纸笔测试以外的其他评价方式在评价中的比重， “如果我们的学业质量评价逐渐拓宽范围，必然使狭窄的评价‘瓶颈’得到宽松，原先的 ‘考业’的权重因此就会降低，也就能迫使考试的难度分散开来”，〔7〕形成正确的学习导向。其次，应当正确看待学业质量监控的结果。只有将监控结果作为诊断问题的依据、解决问题的基础，学业质量监控才能减轻学生不必要的负担。再次，质量监控既要针对学生整体的发展，又要考虑到学生个体的特点，在学生最近发展区内促进学习效率提高。

（三）统筹中小学教育改革相关政策

过重课业负担是社会环境和教育内部因素相互作用的结果，是教师、学生、家长和教育行政部门等多个主体利益博弈的产物，也是教育违背发展规律逐步异化的具体体现。要减轻学生过重课业负担，单一的教育内部治理难以撼动其根基，也不应以 “个别个人或者少数群体的 ‘个别困扰’的判断做出一个涉及整个社会基础公共价值的政策决定”〔8〕。只有从教育与社会经济、政治、文化互动的宏观层面，教育内部机制体制改革的中观层面和课堂教室的微观层面形成合力才会产生成效。

有效实施减负政策，根本目的是发挥教育培养全人的功能，首先应当营造良好的人才大环境。改变当前盛行的“校历主义”用人方式、扭转 “考才”成为人才的代名词现象，斩断择校—考试—加重课业负担的恶性循环怪圈，需要国家、社会层面一系列人才政策配套改革形成科学的用人观念和方式，从源头上激励学生、家长选择适合的教育和发展方向，减轻学校和教师面临的压力。其次是各类教育政策需要齐头并进形成减负合力。教育招生制度改革、教育均衡发展、提高教师专业化水平等方面的政策是否落实到位、是否取得成效，是减负政策效果体现的重要前提。在统筹中小学教育改革政策的框架中，教育减负、增效的目的才能成为现实。

〔*本文系湖南省教育科学 “十二五”规划2012年度课题 “湖南建设教育强省目标及指标体系研究” （编号：XJK012AJM002）阶段性成果。〕

注释：

〔1〕陈传锋，陈文辉，董国军，孙亚辉，林崇德.中学生课业负担过重：程度、原因与对策 〔J〕.中国教育学刊，2011（7）：11-16.

〔2〕国务院.国家中长期教育改革发展规划纲要 〔EB/OL〕.http： //www.china.com.cn， 2010-03-01.

〔3〕郑平.“减负令”能走多远？四问中小学生 “减负令”〔EB/OL〕 .http： //edu.people.com.cn， 2013-01-06.

〔4〕诸大建，等.政策分析新模式 〔M〕.上海：同济大学出版社，2007：85.

〔5〕杨东平.我国义务教育阶段教师绩效工资实施状况调查〔EB/OL〕 .http： //edu.sina.com.cn， 2012-03-15.

〔6〕黎克林.构建我国基础教育质量监控与评价体系探析〔J〕 .教育导刊， 2008 （8）： 13-16.

〔7〕杨启亮.课业负担过重与学业质量评价失衡 〔J〕.课程·教材·教法， 2013 （1）： 12-16.

〔8〕陈霜叶，柯政.从个人困扰到公共教育议题：在真实世界中理解中小学生课业负担 〔J〕.全球教育展望，2012（12）：15-23.