公共政策与政府治理能力

陈震聃

公共政策与政府治理能力

陈震聃

公共政策是政府治理的重要手段，其效能反映了政府治理能力的现代化水平。民主、法治、公开透明、保障少数群体权益和高效的公共政策能够提升政府治理能力。目前，我国的公共政策存在结构性配置不合理、价值缺位、非制度性行为泛滥和效能非正常衰减等问题。应通过行政体制改革、民主机制建设、政治文化变革、政策模式变迁等路径予以调整。

公共政策；政府治理能力；治理

从中共十八大强调“全面建成小康社会”，到党的十八届三中全会部署“全面深化改革”，再到党的十八届四中全会要求“全面依法治国”、党的群众路线教育实践活动总结大会宣示“全面从严治党”，“四个全面”战略布局日益清晰。

“四个全面”是一个有机的整体，相得益彰。全面深化改革作为“四个全面”的动力，其总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系与治理能力现代化。政府改革作为全面深化改革的重要内容，其进程直接影响我国政府治理能力现代化乃至于整个国家治理的现代化进程。公共政策作为政府治理的重要手段，其效能往往决定着政府治理能力。因此，为推进政府治理能力现代化，有必要对公共政策进行必要和适当的调整。

一、公共政策与政府治理能力的关系

治理的问题自人类社会诞生伊始就已产生，但随着私有制、阶级的出现，作为“阶级矛盾不可调和的产物和表现”[1](P175)的国家便登上了历史舞台。此时，国家治理成为了治理的主题。在古代中国，老子就讲：“治大国若烹小鲜。”其言下之意，在于告诫统治者，要谨慎地使用权力，以期达到良好的国家治理效果。

正如老子所点明的一般，漫长岁月里政府治理一直都“在国家治理中处于核心地位”[2]。笔者认为，所谓政府治理意味着根据不同的社会生产力水平，保持或建设与其相适宜限度的政府职能与能力。这也就使得政府治理虽然会因不同的社会经济环境而具有不一样的表现形式，但其本质却不会发生变化，即“政府行政系统作为治理主体，对社会公共事务的治理”[3]。这一本质决定了公共政策在政府治理中所扮演的重要角色。

关于公共政策，不管学者们作出怎样的定义，都无法脱离公共政策的实质。首先，公共政策的主体是政府①当下在全球范围内将公共政策的主体仅认定为政府恐怕是有失武断的，如美国的食品安全监管就长期由非政府组织把持，因而本文的观点是仅就中国公共政策实际而言的。；其次，公共政策是政府的行为和活动过程，即公共政策本身具有极强的工具属性；最后，社会事务是公共政策运行的主要客体。公共政策的这一实质表明，公共政策能够良好地嵌入政府治理之中，其效能如何将直接代表政府治理能力的优劣。而公共政策的属性则决定了其对政府治理能力具有复杂性。

（一）民主的公共政策有助于政府治理能力提升，独断的公共政策有碍于政府治理能力的提升。政府的治理能力提升首先有赖于民众对于政府的支持与认同程度，即政府的合法性。否则，就容易陷入塔西陀陷阱。而“合法性问题说到底……是政府的政策能力问题”[4]（P65）。其最直观的评价标准就在于政府“的公共政策……是否均衡合理的体现了有关阶层和群体的利益”[4](P46），即公共政策的民主化程度。因为“民主的一个关键特征是政府对公民的偏好持续不断地作出反应”[5]。因此，公共政策民主化程度越高，就越容易满足民众的需要，在此基础上，政府的合法性就更容易得到提升。

但是，正如福柯所指出的，“在政治思想和分析之中，我们还没有砍掉国王的头颅”[6]（P29）。在日常的公共政策过程中，由少部分精英独断进行公共政策决策的事例并不罕见。这种决策虽然在短时间内有助于公共政策效率的提升，但终究不利于政府治理能力的提升。首先，独断地进行公共政策决策无法凝聚共识，若没有进行充分的民主讨论与协商，民众就无法对公共政策形成清晰的认识，从而很难心甘情愿地付出努力；其次，独断地安排公共政策执行无法凝聚合力，在执行公共政策时，若由上级部门独断的进行安排，则很可能出现基层政策部门顾虑重重，不愿付诸行动的现象；最后，独断地进行公共政策评价无法凝聚认同，若政府独断地评价公共政策而不吸纳民众的意见，这种行为很难获得民众的认同，更不用说政府治理能力的提升。

（二）公开透明的公共政策有利于政府治理能力的提升，暗箱操作的公共政策不会提升政府的治理能力。早在原始民主制时期，就有公开决策的传统，而现代民主更是直接将充分的知情权列为民主标准之一。罗伯特·达尔认为：“在合理的范围内，所有成员都有同等的、有效的机会了解各种备选的政策及其可能的结果。”[7]（P23）

公开透明的公共政策首先在政策制定阶段能够有效地抵制独断的公共政策。广大政策受众了解的越少，政策决策者就越容易通过暗箱操作的形式独断地进行公共政策，因而，“对任何独裁行动的最有效的检查就是公开”[8]（P452）。其次，公开透明的公共政策能够有利于发起政策学习与讨论，从而赢得公共政策受众的认可。再次，公开透明的公共政策有利于科学的政策评估。只有“向人民提出自己管理事务的详实的报告，并很尊重地服从人民的判断”[9]（P139），公共政策才会拥有“美德的支柱，真理的保障”[9]（P152）。最后，公开透明的公共政策还有利于形成政策合力，推进政策执行。如巴黎公社通过公开透明的公共政策，“在历史上破天荒第一次，小资产阶级和中等资产阶级公开地团结在工人革命的周围”[10]（P421）。

（三）保障少数群体权益的公共政策有利于政府治理能力的提升，无视少数群体权益的公共政策有悖于政府治理能力的提升。一般而言，但凡票决民主，在极端情况下，都有可能造成“多数暴政”。这时，所有公共政策相关者的权益都如同风中累卵，得不到切实保障。因而，公共政策还需要在民主的前提下，保障少数群体的权益。当然，照顾少数群体的利益并不意味着要利用公共政策去创造绝对的结果平等。如罗尔斯指出，“最大限度地增加最差的代表人的福利”并不是毫无限制的，而是“在必要的约束下最大限度地增加处于最不利状况的人的期望”[11]（P80）。

且一般认为，“政府将给少数人以组织和宣传的权利，少数人将遵守反对和颠覆之间的界限及其相应的规定”[12]（P680）。这种默契会反过来为公共政策提供良好的助益。在公共政策决策之前，政府充分保障少数群体权益，以形成广泛的政策讨论与学习。从而，即使最终少数群体的利益诉求未能在公共政策中得到反映，他们的不满情绪也已有所发泄，不至于演变成为全方位的对抗，从而阻碍公共政策运行。

（四）高效的公共政策有利于政府治理能力的提升，低效的公共政策有损于政府治理能力的提升。高效的公共政策首先意味着政府政策本身投入产出比最大化，如阿瑟·奥肯指出：“一旦发现一种以同样的投入可以得到更多产品（当然其他产品并不减少）的途径，那它便提高了效率。”[13]（P3）政府若能够在某些政策领域以最小的财政投入获得更大的政策效果，就能节省出大量的政策资源，用以强化其他需要政府投入的政策领域，从而全面提高公共服务和公共产品的质量与水平。其次，高效的公共政策意味着公共政策的目的是要使社会的福利最大化。曼昆认为：“效率的实质是通过资源配置使所有的社会成员得到总的剩余最大化。”[14]（P153）最后，高效的公共政策将在社会中塑造一种崇尚效率的文化。大量高效的公共政策会使“效率被看作一个理想，可以指导社会金钱投放的选择或资源配置，以便达到最大的使用价值”[15]（P65）。

（五）法治的公共政策有利于政府治理能力的提升，人治的公共政策不利于政府治理能力的提升。一方面，法治能够有效地将政府的权力关进“笼子”。需知，公共政策是政府的“手脚”。而管住了政府的“手脚”，那么，即使政府的思维“出轨”，也不会造成难以挽回的损害。另一方面，法治的公共政策还能为政府治理的成本低廉化提供根本性助力。本文认为，发源于西方社会的现代法治体系，本质上是为其民主政治体系、市场经济体系服务的，从而共享渐进的纠错、证伪特性的一套体系。这套体系的价值在于相对公平地向所有社会成员提供一套成本相对低廉的争端解决方式和行为准则，以降低社会运行成本。

而人治的公共政策虽然在面对政策问题时显得更为灵活，但会严重破坏政策运行的正常轨道，进而对政府治理能力的提升产生不利影响。首先，在政策决策和制定阶段，人治的公共政策主要表现为政策的制定随意性较大。其次，在政策执行阶段，人治的公共政策提供给政策执行部门的自由裁量权过大，很容易侵犯公民的个人权利。最后，在政策评估阶段，人治的公共政策很难为科学评估提供制度性保障，因而公共政策也就很难得到持续性的改进。

二、目前对公共政策进行调整的必要性

建国以来，我国的公共政策就在发展国家综合国力等诸多方面发挥了重要的作用。在重大公共项目建设领域，我国的公共政策拥有能够“集中力量办大事”的体制优势。在公共安全领域，我国公共政策同样也拥有管控性较强的体制优势。但是，随着时代的发展，公共政策环境与以往大为不同，在一部分政策领域，原有的“体制优势”不但不能发挥良好的作用，其本身反倒成了新的政策问题。而这些问题若不得到及时根除，将会严重影响我国政府治理能力现代化建设的进程。

（一）我国政府的公共政策使国家能力结构性配置不合理。就我国现状而言，一方面，我国政府能力足以调控包括局部天气状况在内的大量传统社会与自然资源；另一方面，我国政府在面对新时期信息化社会所显现的各种新问题时却显得僵化和应对乏力。因而，本文认为，我国政府的国家能力存在结构性的配置不合理问题。而造成这种现象的原因，就在于我国的公共政策落后于现实环境的需要。在政策体制方面，过于注重传统政策领域而忽视了新兴的政策问题，以致于将应对传统政策问题的手段大量套用在新兴政策问题上；在政策执行方面，由于陈旧的观念作祟，政府顽固地依靠自身的行政能力应对政策问题而不懂得利用新兴的社会力量，导致顾此失彼的现象时有发生。

（二）我国公共政策存在价值缺位的问题。公共政策的制定和运行必然要承载一定的价值理念，而公众也会对公共政策抱有各式各样的价值期待。若这两种价值相互重合，那么该项公共政策毫无疑问将会获得巨大的政策合力。但目前我国的公共政策却存在大量的价值缺位现象，其一方面表现在公共政策的设计理念与公众的期待不相符合，导致政策不被接受；另一方面，也表现为政策执行部门在执行公共政策时奉行与政策设计理念所不同的价值导向，使得公共政策在实际运行中无法实现其应有的价值目标。

（三）我国公共政策运行过程中非制度性行为泛滥。一般而言，任何缺乏明确制度规定和法律授权的政府行为都可以被界定为非制度性行为。早在改革开放初期，部分非制度性行为的存在为我国推进改革开放进程提供了巨大助益。但在三十年后的今天，我国的公共政策制度和相关法律机制已基本成型，这时大量存在的非制度性行为不但无益于我国公共政策的健康运行，其中包含的公权力私用等问题更会从长远上损害我国政府治理能力现代化建设。

（四）我国的公共政策还存在效能非正常衰减的问题。当前，我国的公共政策普遍面临着无法完全实现政策目标或充分利用政策作用时间的问题。政府缺乏对公共政策客观规律的科学认知是其重要成因。公共政策从其执行伊始到政策效力的充分发挥需要一定的时间，这一点以货币政策体现的最为明显，而政府若盲目地认定政策失效并出台新的政策，这不但将使原有政策效能非正常衰减，更将对后续政策的正常执行产生极大的负面影响。

三、公共政策调整的路径

有些学者借用西方政治学家的“元治理”概念指出：“治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关。”[16]但需要注意的是，在中国当下的社会环境中，渴望“元治理”在社会组织中自发的出现无疑是相当困难的，因而依然需要政府在较长时间内担任“制度设计者”和“制度提供者”的角色。当然，这并非恒定不变。政府在不断培育社会的同时，还需要适时的还权于社会，在各个特定领域引导和培养新的“权威”，促使根植于中国社会环境的“元治理”早日出现。所以，我国的政府治理能力现代化，不仅意味着重新调整政府与市场的关系，还意味着政府与社会、政府与公民个人之间的关系的调整。而上述关系调整的主要途径，就是对现有公共政策的调整。

但是，公共政策在实然状态下的政策产出，绝非单纯受其政策设计的影响，还要受其相关的组织结构、政治文化、相关制度和法律等因素所组成的政策背景综合影响。西方“极端成派”的学者在建构公共政策模型时，难免采用抽象的方法，忽略部分变量，虽然方便了理论的建构，但依据这些理论所设计出的政策建议难免有偏颇之嫌。且正如有的学者所指出的，针对单个领域的公共政策可能会出现顾此失彼的结果[17]。因此，本文认为，仅就公共政策提出的相应建议很可能会沦落为纸面上的“空谈”。相反，若从更高的层面提出相应的制度性建议，建构起良好的制度生态，那么，我国公共政策的有序调整就会水到渠成了。

（一）以行政体制改革为先导

国家由统治向治理转型意味着从“划桨”转向“掌舵”，在此背景下进行公共政策调整，不能仅停留在纸面意义上对国家职能进行再优化，更应着手对国家行政体制，尤其是公务员制度进行深层次改革。毛泽东在建国之初就曾郑重其事地指出：“治国就是治吏”，公务员制度在我国政治制度中的重要地位可见一斑。因此，本文认为，若不对公务员群体的权力分配、权力来源和职务从属等关系进行再调整，那么公务员群体毫无疑问会仍旧遵循原有的“唯上是听”、“唯文件是听”的体制导向，如此则一切“法治”、“限权”和“还权于社会”的改革就无法落实。

应首先进行公务员制度改革，将公务员群体划分为政务型公务员和事务型公务员。政务型公务员由党内民主选举和人大选举产生，由党的代表大会和国家权力机关对其进行授权；且如古德诺所指出的，政务型公务员还需加强对事务型公务员的控制，“没有这种控制，有条理有进取的政府是不可能存在的”[18]（P21），并通过加强这种领导和控制强化各个政策参与主体之间的协同性，发挥我国制度优势。事务型公务员则通过考试选拔，并进行专业培训，使其成为适应专业岗位的专业人才。此外，还需通过制度建构对每一个岗位的权力与职责做出明确的设计，并让事务型公务员的职务调动权力与政务型公务员脱钩。在这种权责明晰的前提下，事务型公务员就能够忠于职守，可以拒绝政务型公务员所提出的不当命令，从而使“行政”可以在一定程度上起到制衡“政治”的作用，倒逼政务型公务员必须采用能够形成政策合力的决策。而事务型公务员若想成为政务型公务员或政务型公务员想得到升迁，则必然需要通过党内民主和人大选举的方式。如此，就能彻底打破以往“权力来源于权力”的现象，使公务员的权力来源于人民的民主权利和法律授权。这种“权利制约权力”的公务员制度不但能良好地将“权力关进制度的笼子”，更能使政府之外的公共政策参与主体意识到自身在公共政策中的地位与权利，为下文所提出的一系列改革建议提供制度基础。

（二）以民主机制建设为保障

民主制度在“特定的历史时期、在社会结构没有发生质变的情况下具有稳定性”[19]。但是，具体民主权利的落实还需要通过民主机制的设计与建设来实现。我国的政府治理能力现代化也不是对我国民主制度的背离，而是蕴含了强化其效力的意味。因而，为适应政府治理能力现代化的要求，应在公共政策的调整过程中加强我国的民主机制建设。

我国的民主制度经过数十年的发展已经拥有了相对完善的制度规范和运行程序。但不可否认的是，人民大众对其效力依旧抱持一定的质疑。这种“质疑”对于我国政府治理能力现代化无疑是有害的。而民主机制能够起到“直接影响民主制度的运行状况和效果”[20]，所以，我国公共政策调整应立足于盘活现有的民主制度，使其能够良好的“嵌入”公共政策的日常运作中来。如应加强人大代表对于公共政策的审查与监督，强化政协在政策制定中所扮演的角色以及构建基层民主自治制度对于“街头官僚”在执行公共政策时的制约机制等。

除此之外，本文认为，还应在对公共政策监督和评估一体化的基础上建立一套新型的建构式公共政策评估机制。有的学者积极主张在吸收西方先进经验的基础上建立适应中国国情的治理评价体系[21]。但本文认为，基于目前快速变化的社会现实，一套相对静止的评估体系是否能够良好地体现我国公共政策的治理能力现代化程度，并博得公众的信任还有待验证。而建构式的公共政策评估则可以良好地规避关于“静止”的“责难”。其以党和政府的领导为核心，吸收公共政策评估和掌握相关技术的专家，与公共政策的制定与执行相同步，在评估的进行过程中，依据各方的讨论不断吸纳新的政策相关者（既可以是社会组织也可以是公民个人）成为评估主体，在评估主体进行持续的政策学习的基础上不断更正公共政策评估标准，并以评估结果为依据不断调整公共政策。这样既可以保证党和国家的统一领导，避免公共政策出现碎片化等负面现象，还能够使公共政策根据现实环境的变化和各方面利益的要求随时进行调整，从而具备充分的弹性。其与公共政策监督相统一的特性更能使公共政策的监督日常化、常态化，强化公共政策的控制，保证政策效力的有效发挥。

（三）以政治文化变革为动力

鲍勃·杰索普认为：“建立有效的治理机制，应当建立指导单个行动的共同世界观。”[22]由此可见，健康的政治文化对于我国政府治理能力的重要意义。列宁也指出，政治文化的目的在于使公民“有本领战胜谎言和偏见”[23]（P404），而当下诸多新媒体却成为了“谣言”的传播渠道。本文认为，一方面固然是因为大众适应新的政治社会化途径还需时日，以致于给了谣言制造者可乘之机，另一方面却也显示了我国建构新兴政治文化的路径和方法还有欠妥当。

白鲁恂认为，“政治文化只包括心理层面的内容，而不包括行为模式”[24]（P42），但“心灵是怎样得到那些观念的呢？……是从经验得来。我们的全部知识是建立在经验之上的”[25]（P121）。而经验正是人们通过对客观事物的认识而获得的。不过这并不意味着个人的认识只具有客观性，恰恰相反，人的认识具有双重主观性，即认识主体的主观性与认识方法的主观性。因此，本文认为，推动政治文化的变革，根本上需要从这两方面入手。

在认识主体的主观性方面，应加强法制建设以切实满足和保障公民对于个人权利的要求。近年来，有不少学者热衷于将当下与建国初期进行对比，并借此批判当下公民缺乏奉献精神。但殊不知，正是因为建国初期我国政府充分保障了公民的个人权利，公民的奉献精神才得以萌发。而历经改革开放三十余年之久的当下，公民对于权利的要求显然与建国初期不可同日而语。若仍旧以过去的标准衡量和要求当下的公民，则无异于刻舟求剑。

在认识方法的主观性方面，应该积极变革政策学习的方式。我国现行的政策学习方式主要是通过“自上而下”模式推进，这也就使广大政策相关者被排除在政策学习的范围之外。故而，本文认为应当建立“自下而上”的政策学习模式，从基层发起政策讨论，鼓励和吸纳广大政策相关者参与政策学习，表达政策意见，将政策学习的结果层层上达。其与“自上而下”的政策模式相结合，不但能有效地形成政策合力，还能对部分地方政府故意歪曲政策精神的现象起到制约与监督作用。

（四）以政策模式变迁为方向

卡赞西吉尔认为，治理能力也“有赖于组织、治理机构等的成本——效率运作情况以及产出”[26]（P142），因而也有必要对传统公共政策的模式进行变革。首先，应让社会参与公共政策决策。我国在推进治理能力现代化建设时，尤须注意“治理需求”的问题，即一个社会在特定的政策问题领域在多大程度上需要治理、需要什么样的治理。该问题并非个别部门、专家和领导所能一言而决。因此，只有让社会参与公共政策决策，表达自身的“治理需求”，才能减少错误决策的发生。

其次，应让市场参与公共政策执行。中共十八届三中全会报告中指出，要使市场在资源配置中起决定性作用。这里的“市场”，不仅是指市场单位，更指市场机制。而所谓市场机制，其蕴含了对于竞争和效率的崇尚。因而，在政策执行阶段广泛引入市场机制，将部分公共服务外包给社会组织或市场单位，他们之间的相互竞争能够有效地提升政策效率。但是，这并不意味着政府的完全退出，相反，政府需要加强在监管领域的职能，防止可能出现的“市场失灵”现象。

最后，应让公民参与公共政策监督。公民是公共政策的最直接利益相关者，纠正公共政策，防止其成为个别组织谋取私利的工具是公民“自利性”的最大体现。网络时代的到来，使得每一个公民都具备了进行公共政策监督的能力与条件。因此，加强相关制度建设，拓宽公民进行公共政策监督的途径将成为推动公共政策有效运行的重要手段。

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[责任编辑：索原]

陈震聃，中国社会科学院研究生院14级博士研究生，北京102488

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