实行法官职务序列单独管理的困境与选择

陈建华

实行法官职务序列单独管理的困境与选择

陈建华

2015年3月，全国两会上，江苏省高级人民法院院长许前飞提交了一份“关于加快建立与法官职业特点相适应的法官职务单独序列”的建议。①张宽明：《许前飞代表建议——实行法官职务序列单独管理》，《人民法院报》2013年3月7日。要求建立法官职务单独序列，这似乎一语道破了当前法官职业保障的方向。正如中央政治局委员、政法委书记孟建柱指出，要建立适合自身特点的职业保障制度。同时，建立与法官职业特点相适应的法官职务单独序列被众人认为是加强法官职业保障制度建设的“一个重要的突破口”。但是，该项改革要走的路又是何等的艰难。最高法院曾于2011年启动了建立与法官职业特点相适应的法官职务单独序列，但是历经两余年，该项改革却迟迟未推动。按理来言，法官是专业性很强且确实有别于一般公务员的职业，需要特殊对待，也应当特殊对待。为了确保审判机关依法独立公正行使审判权，保证法院队伍的稳定，不断提高司法公信力，全面推进依法治国，高度重视法官职业化建设问题，切实改进法官的管理机制，淡化法官行政化管理模式的色彩，的确需要建立符合审判工作规律的法官职务序列。

一、我国要实行法官职务序列单独管理

（一）政治待遇低

当前，相对同地区同级党政部门来言，我国各级法院的行政职级晋升均比较缓慢，法院工作人员在职务上提升的机遇太少，在获取同等政治待遇上的能力处于劣势地位，造成基层法院许多法官工作到退休仍然是一个科员级的审判员，特别是大多数法院领导均来自于上级法院或者党政部门，致使绝大多数法官根本无法走到本院领导岗位。有学者进行了统计，“我国法官人数多，职数少，晋升空间有限，占全国法官总额85%以上的基层法院法官，多数只能拿到副级以下公务员的工资，与他们承担的繁重办案任务极不对称。”②何帆：《法官高薪的前提是什么》，《人民法院报》2013年5月24日。笔者对一个人数较多的中部H省C市中级人民法院行政级别和院级领导的来源进行了调研（见表1、2）。

从上表了解到，该中级法院的副处级以上干部23人，占总人数的16%，正副科级干部62人，占总人数的43%，科级以下干部（含工人）57人，占总人数的37%。可见，副处级领导干部所占比例并不大，而大多数为正副科级干部，占到近一半，科员级占到总人数的1/3有多。从这一分析，我们不难看到，某中级法院干警的政治待遇不容乐观。

表2 中部H省C市中级人民法院院级领导来源表（N=1 3人）

从上表了解到，该中级法院本院产生的院级领导只有4名，占所有院级领导的31%，而来自于法院以外单位的院级领导有6名，占所有院级领导的4 6%，来自于法院本系统的院级领导有7名，占所有院级领导的5 4%。可见，近一半的院级领导来自于其他单位，并且来自于法院本系统的，也有相当一部分不是本单位产生的。从这一分析，可见，该中级法院干警升为院级领导的机率很低。

（二）经济待遇差

相对于同地区同级部门的工商、税务等行政机关工作人员的收入，法官的收入远远要低，更难以与电力、电信、银行等企业工作人员相比，即使与同属于政法机关的公安部门相比，法官津贴也要大大低于警衔津贴，这与法官承担的责任是无法相匹配。笔者对全国、国外部分法院法官进行调研，发现中国法官的经济待遇比较低（见表3、4、5）。

表3 2013年我国部分中院副科级法官月薪表

同时，根据笔者对一个中部某中级法院的调研发现，总共有145名干警，其中101名干警月工资的待遇只在2000～3000元之间。即使这个工资水平，在当地也仅仅是维持生存的水平，与不断攀升的房价和物价不成比例。

（三）职业尊荣感不强，人才流失严重

全国各级法院普遍存在案多人少的矛盾，法官工作超负荷，高要求、高强度与低保障形成了巨大的反差，导致法官职业的吸引力下降,数目庞大的优秀法官在源源不断的流失。笔者对H省Y市A县人民法院2005～2011年人员流动情况和法官流动方向（见表6、7）进行调研的结果。

表4 国外部分地区法院法官月薪表

表5 国家之间法官工资与本国或本地最低工资标准对比表

表6 2005～2011年法院人员流动情况

表7 2005～2011年法官流动方向

从上述两个表，我们不难看出，该基层法院对法官职业缺乏应有的信赖和尊重，缺乏对法官的神圣感和成就感，导致法院成为“人才培训基地”的尴尬处境，导致法官职业尊荣感不强和大量法官流失。

二、实行法官职务序列单独管理面临的重重障碍

美国新制度经济学家道格拉斯·诺思首次提出“路径依赖”理论。诺思认为，“路径依赖”类似物理学中的惯性，事物一旦进入某一路径，就会对这种路径产生依赖，某一路径的既定方向会在以后发展中得到自我强化，人们过去做出的选择决定了他们现在及未来可能的选择。好的路径通过惯性和冲力，产生飞轮效应，不好的路径会起负反馈的作用，导致事物的发展被锁定在无效率的僵化状态，要想摆脱“锁定”将变得十分困难。①房堏：《走上新道路 天地更广阔》，《城乡建设》2011年第26期。

（一）司法行政一体化：法官职务序列单独管理遭遇独成体系的障碍

“将法官的管理与行政职级职务脱钩，构建法官单独序列一直以来是近年来司法改革进程中讨论比较热门的话题。”②几乎每年的全国“两会”上，均有人提出建立法官单独序列。这些年来，我国的法官管理模式一直采用的是行政机关公务员的管理模式，参照公务员系列确定级别待遇，忽视了法官的司法性、专业性和技术性。很难像医生、教授那样能够体现自己职业的特点。诸多审判经验丰富的法官，因行政级别不高等原因不能上升到应有的审判岗位和提前离开审判岗位。然而，法院“去行政化”的呼吁很久了，但始终没有取得明显的效果。究其原因，在于长期以来，法院内部环境和外部环境两个方面都对法院“去行政化”造成一定的困扰。诸如 “学而优则仕”、“官本位”传统文化思想影响、裁判文书审签制度等等影响。从长远发展来看，是司法发展的一种趋势。但从短期看，法院“去行政化”，决非朝夕之功。

（二）经费保障地方化：法官职务序列单独管理遭遇构建统一模式的障碍

当前，人民法院的产生、法官任免、司法经费都在同级地方政府控制之下，这些部门会因公或者私的利益而利用人、财、物方面的权力对法院工作实施压力，导致法院的审判工作受到地方党委、人大和政府的影响，影响法院的独立型。面对地方保护主义对司法干涉过多，理论界和实务界纷纷献策，提出了“法院垂直管理”，将地方法院统一归最高法管理，为此对抗地方对法院审判工作的干扰。然而，却在司法实践中，遭到了一些质疑，譬如贺卫方指出，“法院垂直管理”将会导致“一种错误的实践为另一种同样的错误的实践辩护的倾向。”③贺卫方：《司法的理念与制度》，中国政法大学出版社1998年版，第133页。同时，“法院垂直管理”违背了法院审判工作的规律，也与宪政规律相背离，海域中国的政治文化和政治制度不协调，可见，法院独立地方的领导的实施难度不能不大。

（三）法官职业大众化：法官职务序列单独管理遭遇数量上的障碍

从域外来看，诸多国家以宪法或其他法律明确规定了本国各级、各类法院法官的职数。在美国，最高法院大法官为9名，联邦上诉法院和联邦地区法院共有法官7 3 3名，各州最高法院法官人数最少的3名，最多的9名，④周道鸾：《外国法院组织与法院制度》，人民法院出版社出版2000年版，第5～9页。在美国近3亿人口中，每万人中大约有1名法官；英国在职法官仅有964名，其中包括2名大法官，25名上诉审法官，95名高级法院法官，520名巡回法庭法官，302名地区法院法官，⑤王利明：《司法改革研究》，法律出版社2001年版，第127页。总人口0.58亿，每万人中不到0.1名法官；在日本，最高裁判所大法官15人，高等裁判所8个，法官280人，全国地方裁判所和分所共有法官910人，家庭裁判所共有法官200人，简易裁判所共有法官810人，⑥同注④，第270页。在中国，四级法院的法官数大致为22万人左右。如果按中国13亿人口计算，大约每6000人中有1名法官。由此看来，西方法官数量少、任职要求高，走的是“精英化”路线。而中国法官数量多，任职要求相对较低，更倾向于“大众化”路线。

（四）法官制度缺失化：法官职务序列单独管理遭遇基础支持的障碍

作为法官职务序列单独管理中的基础支持如法官员额、法官素质与能力、司法腐败的遏制等处于缺省状态，特别是如何破解当前突出的案多人少矛盾。今年的最高人民法院工作报告表明，2008～2012年来，最高人民法院受理案件50773件，审结49863件，同比上升174%、191%；地方各级法院受理案件5610.5万件，审结、执结5525.9万件，同比分别上升29.3%、29.8%。案件数量的迅猛增长让全国法院和法官倍感压力。另外，法官素质不高和法官腐败导致法官缺乏社会应有的尊重程度。笔者对2010年～2013年度最高人民法院工作报告（见表8）进行了解读。

表8 2010年～2013年度最高人民法院工作报告解读①所引用的数据和表述均来自年度最高人民法院工作报告。

三、遵循职业特点下的法官职务序列单独管理的构建

黑格尔在其《逻辑学》中认为，“逻辑起点应该是一个最简单、最抽象的规定,它不以任何东西为前提，不以任何东西为中介。”②陈平水、温海燕：《高等教育经济学逻辑起点探析》，《山西大学学报》（哲学社会科学版）2008年第2期。基于此，我们在探索法官职务序列单独管理之始，要明确理论出发点。

（一）关键——法官法与公务员法从统一走向分离

“在法官作出判决的瞬间，被别的观点，或者被任何形式的外部权势或压力所控制或影响，法官就不复存在了。宣布决定的法官，其作出的决定哪怕是受到其他意志的微小影响，它也不是法官……。法院必须摆脱胁迫，不受任何控制和影响，否则他们便不再是法院了。”③[英]罗杰·科特威尔：《法律社会学导论》，潘大松译，华夏出版社1989年版，第307页。目前，要实现法官职务序列单独管理，有一大难点是从《公务员法》中独立出来。目前我国《公务员法》第三条规定，法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其规定；第十四条规定，国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。各职位类别的适用范围由国家另行规定。法官具有职位特殊性，需要单独管理。根据公务员法的规定，法官作为特殊类公务员，其职务序列可以单独设置。可见，我国《公务员法》已经为法官设置单独序列预留了空间。目前，可以利用《公务员法》的规定并结合法院人员的分类管理改革，将法官实行职务序列单独管理改革由中组部、中编办、最高院等几家单位共同研究制定方案，形成一个大致框架后，再选择一些法院作为试点，总结经验，逐步推开。

（二）核心——法官等级与行政职级从博弈走向妥协

实行法官单独序列，最大的难点之一是去“行政化”。当前，法院内部行政化色彩比较浓，法官办理一起案件，需要送庭长、主管院领导层层签批，有时候还需要请示党委、人大和上级法院。若行使法官单独序列，则法官不需要报送庭长、主管院领导审签，做一个名副其实的“做决断的人”。但是，主管院领导、庭长的权力又体现在哪里呢？如何改革，如何在博弈中得到有所突破，笔者认为，走向妥协为妙，既不能完全脱离行政体制，又要与行政体制保持适当距离。具体而言，法官等级与行政职级逐步走向分离。

（三）基础——相关配套制度与法官职务序列单独管理从制约走向互动

法官职务序列单独管理，需要一系列的基础工程来支撑。一是确立法官员额制度。从价值学角度上看，法官本身的精英化是落实法官职业保障的重要前提。对于法官职业保障的域内外差异，不能简单地进行表象上的对比，应当根据我国的司法现状来决定法官的数量。二是走向法官“精英化”路线。当前，特别要逐步提升法官的素质和拒腐防变的能力。正如美国著名的学者哈耶尼所言：“对于正义的实现而言，操作法律的人的质量比其操作法律的内容更为重要。”①转引自何家弘：《司法公正论》，《中国法学》1999年第2期。三是要充分考虑好司法制度的诸多细节。这是因为，“司法制度的诸多细节，薪水、工作量、年龄及晋升的可能，都会进入法官有意无意的思考，并影响法官的司法行为。”②[美]理查德·波斯纳：《法官如何思考》，苏力译，北京大学出版社2009年版，第3页。

四、科学指导原则下法官职务序列单独管理的运行

“法律就像旅行一样，必须为明天作准备，它必须具备成长的原则。”③[美]卡多佐：《司法过程的性质》，苏力译，商务印书馆1988年版，第23页。如何建立与法官职业特点相适应的法官职务单独序列呢？笔者进行了一番探索。

（一）基本原则

1.独立原则。按照审判工作特殊工作规律和职业特点来定编、定岗、定责、定比例，实行特殊的准入制度，制定特殊的考核制度和特殊的职务职级晋升办法，实行与公务员制度不同的、独特的单独序列管理制度。

2.系统性原则。法官单独序列，不仅仅只是解决法官待遇这一关键问题，而且还涉及到法官任期、培训、升迁、退休、考核、惩戒、监督等诸多方面在内的问题。可见，法官单独序列是一个“牵一发而动全身”的大系统，需要从整体角度进行考虑，按照总体规划有计划地积极稳妥推进。

3.平衡比较原则。在建立法官单独序列的时候，要与公、检、司等政法部门之间进行比较。既要考虑到法官职业的特殊性，又要将检察机关的实际情况作为主要参照系数，同时参照公安机关、司法行政机关的实际情况，尽量在合理范围内建立法官单独序列，以免引起其他部门的质疑。

4.符合国情原则。建立法官单独序列，需要与中国的国情相一致，不能盲目遵从或者模仿西方国家的做法。只有正确认识我国与西方国家在政治制度、司法制度、人事体制以及历史文化等方面的巨大差异，才能最大地处理建立法官单独序列的问题和把握解决问题的方法。

5.循序渐进原则。建立法官单独序列，必须要从试点开始，并在探索和实践中逐步建立和完善。同时，又要讲究民众对法官职业单独序列的认识和适应过程，不能超越实际提出过高过快的要求。

（二）运行模式

1.政治待遇单独序列：建立法官定期晋升制度

面对当前法官政治待遇低的情况下，建议把那些经过人大常委会任命、工作一定年限（可以5～10年为一个段）以上的法官，可以将其行政职级行使自动升格为副科、正科、副处、正处、副厅、正厅等级别。譬如若一个基层法院被人大任命法官工作5年以后，自动升格为副科级（虚职）干部，工作到1 0年以后，自动升格为正科级（虚职）干部，工作到2 0年以后，自动升格为副处级（虚职）干部；譬如若一个中级法院被人大任命法官工作5年以后，自动升格为正科级（虚职）干部，工作到1 0年以后，自动升格为副处级（虚职）干部，工作到2 0年以后，自动升格为正处级（虚职）干部；譬如若一个高级法院被人大任命法官工作5年以后，自动升格为副处级（虚职）干部，工作到10年以后，自动升格为正处级（虚职）干部，工作到2 0年以后，自动升格为副厅级（虚职）干部；譬如若一个最高法院被人大任命法官工作5年以后，自动升格为正处级（虚职）干部，工作到1 0年以后，自动升格为副厅级（虚职）干部，工作到2 0年以后，自动升格为正厅级（虚职）干部。

2.经济待遇单独序列：建立法官薪酬独立、集中预算与落实法官定期增资制度

为法官摆脱物质诱惑提供基础，西方国家的法官工资往往独立于公务员工资体系，明显高于一般公务员水平。我国可以建立有别于一般公务员、符合法官职业特点的薪酬制度。譬如：“无论在哪个审级，初任法官都不得低于当地副处级公务员的标准。”①何帆：《法官高薪的前提是什么》，《人民法院报》2013年5月24日。同时，建立起法官薪酬集中预算制度。“如果地方法院法官的工资仍由地方财政负担，统一加薪也不可能实现。”②同注①。近年来，我国理论界和实务界对建立独立的法官薪酬集中预算制度颇有研究，但研究的最终结果为两种：一种是由中央集中预算，第二种是由地方分级预算。大部分观点认为，目前，我国法官难以实现中央集中预算，倾向于由地方分级预算。在笔者看来，可以考虑将我国中级、基层法院法官的薪酬保障上提至省级以上的财政保障。最高人民法院专职委员黄尔梅曾经说过：“司法实践证明，辖区范围越小，司法公正被干预的可能性越大。如果将中级、基层法院的经费保障上提至省级以上的财政保障，中级、基层法院没有对当地财政的经费依赖，可以在一定程度上避免当地党政机关的不当干预，确保人民法院秉公办案，实现司法公正。”①席锋宇：《黄尔梅委员呼吁切实保障法院独立行使审判权》，《法制日报》2013年3月12日。此外，落实好《法官法》规定的“定期增资”制度。在笔者看来，可以确定一定的年限（如两年一小调，五年一大调），固定增加法官的工资幅度。当然，在该过程中，要充分考虑通货膨胀率、物价消费指数、国家财政收入与支出情况等诸多方面因素来确定。

3.法官人员单独序列：建立一支独立型、精英型、专家型的法官队伍

“没有一个令人信赖、素质过硬、管理科学的法官群体，提升法官待遇的措施将无法争取到全社会的认同与支持。”②何帆：《法官高薪的前提是什么》，《人民法院报》2013年5月24日。当前，对法官队伍建设上采取三种措施：一是法官管理上，朝着“独立型”方向发展。法官必须要从地方独立出来，在人事上应当考虑纳入中央管理。当前，考虑到全国法官人数较多，变化起来难度较大，可以将人事管理权限暂时提高到省级。二是法官数量上，朝着“少而精”的方向发展。由最高人民法院会同中央有关部门根据不同审级、地域的法院实际，科学测定全国各级法官员额。并且，法官数量确定后，原则上只能在出现缺额时，才能补充招录和任命法官，并应接受社会监督。三是在法官质量上，朝着“专家型”的方向发展。通过提高法官入职标准、提高初任法官任职条件和上级法院法官从下一级法院遴选优秀法官等举措来提升法官的专业水平和司法能力。

4.法官单独序列的保障：建立法官的任职终身制

法官职业身份保障制度的核心是法官终身制。世界诸多国家对法官职业身份保障给予明确规定，法官在任职届满前（6 5岁甚至终身），非因行为不检或非因健康原因无力履职，不得违背其意愿而被免职、撤职、调职或令其提前退休。譬如《世界司法独立宣言》规定：“法官之任职原则上应为终身制，但因免职或处于法官退休年龄时不在所限。”③陈瑞华：《刑事审判原理论》，北京大学出版社1999年版，第171页。又如在德国，即使是职务升迁，也要以法官自愿为前提。在没有征得法官同意的前提下，不能调动他的职务，调动必须以他的同意……通常是他的申请为前提。④宋冰：《程序、正义与现代化》，中国政法大学出版社1998年版，第9页。政府不得以“工作需要”等名义将法官调离，更不可能将其解职。我国可以借鉴这些经验与做法，建立法官的任职终身制，在身体不适、自己提出等非常特殊情况下才能解除其法官身份。

“法官队伍稳定了，法治的春天会更加绚烂！”法官职务单独序列，吐露了广大法官的心声，让广大法官满怀憧憬与期待。若以此为契机，中国广大法官潜在的“附加值”必将会得到更大的发挥。

郴州市中级人民法院研究室