高等教育质量战略背景下中国特色现代大学制度的建构

张继明

摘要：提升质量是我国高等教育改革的本质与归宿，这要求建立起中国自己的现代大学制度。建立中国特色的现代大学制度，就是要立足于特殊的中国国情，包括体制、历史传统和文化等，从而解决特殊的中国问题。其中大学管理体系的高度行政化与“去行政化”是中国建立现代大学制度的基本出发点与核心目标。无论是大学独立法人地位的确立，还是大学内部服务型行政的构建，尤其是大学校长民主选拔制度的设计，俱以促使大学“去行政化”为旨归。要推动现代大学制度的实施，当前必须加强大学章程建设，发挥其文化建构和权力规制的作用，从而推动学术本位的现代大学制度走向实践。从我国现代大学制度建设的实情来看，显然还存在诸多问题或缺憾，大学制度改革仍需进一步探索，在此过程中，必须加强党的领导和提高党的领导科学水平，推进教育的社会主义法治体系。

关键词：高等教育质量；现代大学制度；独立法人；治理结构；大学章程

无疑，当前我国高等教育改革与发展的第一关键词当属“质量”。无论是世界一流大学与一流学科建设，还是高等教育综合改革，还是大学治理体系与治理能力的现代化，其意旨俱指向高等教育质量的提升。后大众化时代，我国高等教育质量不高已成为众矢之的，如何切实推进实施高等教育质量战略，促使高等教育在推动实现“中国梦”、实现中华民族伟大复兴进程中发挥重要作用，是亟待探索并作出有效应答的重大课题。高等教育质量战略是一个系统性工程，包括观念更新、精神重建、制度变革、国际借鉴等一系列子工程。但相对而言，深化制度变革，建立现代大学制度应是第一要务。我国当下大学发展的问题归根结底在于学术逻辑的背离，我国的现代大学制度建设，也就是要改革现有的有违大学本性及其根本逻辑的大学制度，建立基于学术本位的新制度体系，最终促使大学从整体上由异化回归本位，大学成其为大学。从我国现代大学制度研究的源起来看，也正是基于高等教育质量问题的观照和讨论。要建设我国现代大学制度，既要尊重和继承作为人类共有文明成果的大学在千余年历史中所积淀的优秀传统，又要立足我国国情，着眼于我国高等教育改革和发展过程中出现的问题，包括当前我国大学所面临的质量、价值、公信力、主体性及财务等方面的诸多困境甚至危机，进而在与我国的既有体制机制安排、文化和传统的博弈中，使我国大学走出危机，并为我国大学的未来发展提供有效的制度支撑。唯如此，大学发展质量、高等教育整体质量的提升才具备了基础。

一、概念界定与主题研究述评

（一）关于高等教育质量战略的研究

在本文中，高等教育质量战略特指后大众化时代我国高等教育改革发展战略的转型，即由以扩大规模为核心的外延式发展转向以提升质量为核心的内涵式发展。始于上世纪末的高校扩招使得我国迅速进入了高等教育大众化时代，但质量问题日渐引起社会关注，甚至有学者指出中国高等教育陷入了质量的危机，这促使我国高等教育发展战略逐步转向了以质量提升为使命的内涵发展战略。针对高等教育质量战略，学界也展开了积极探索，提出了大量有价值的思想理念和对策措施，例如：变革高等教育质量观，确立政治论或价值论哲学引领下的高等教育质量观；创新大学文化和培育出支持全面质量的组织文化，是高等教育质量管理超越技术理性并获得持续改进的根本之道；增强我国高等教育评估体系的有效性，须建立起严格的社会问责制；建立以高校为主体、以学生为根本、以常态监测为手段，包含资格准入、自我保障和外部评价三个主要方面的高等教育质量保障制度体系；等等。笔者认为，关于高等教育质量战略的研究尽管不乏富有创意和价值的设计，但从根本上而言仍存在一定的问题，比如，从质量之隐忧到各种质量提升计划之间缺乏充分的前期观照，即质量提升计划的有效施行显然需要具备适宜的环境或条件，这些条件或环境或许是前提性的，也可能是保障性的，笔者认为这个环境或条件就是大的体制。也就是说，没有宏观体制环境的优化，诸多中微观的质量计划都只是无根之木。因此本文认为建立中国的现代大学制度是推行高等教育质量战略的根本之举。也只有在现代大学制度环境下，各种战略计划才可能得以践行。

（二）关于中国特色现代大学制度的研究

现代大学制度研究是我国高等教育学界的一个核心课题。同样，该研究课题的产生主要是源于高等教育规模扩张条件下变革大学管理体制的需要。围绕“何为现代大学制度”“如何建构现代大学制度”等基本问题，研究者从“域外视角”“历史视角”“本土论视角”“建构论视角”“效能论视角”“规则论视角”等若干视角，对现代大学制度的内涵进行解析，并提出了现代大学制度建设的路径设计，如正确处理大学与政府、社会的关系和建立科学的大学内部运行及管理机制；坚持大学自治、学术自由等经典大学理念，皈依大学精神；尊重大学的本质和逻辑；构建科学的治理结构，协调大学权力关系；引入市场思维和借鉴企业模式；立足我国本土，尊重文化传统和体制环境；等等。在现代大学制度研究过程中，“中国特色”是一个重要话题，即中国的现代大学制度必然是不同于其他国家的。而“中国特色”又是一个在学界存在较大争论的话题。有的学者指出现代大学制度的中国特色反映的是中国高等教育管理体制的特殊性，例如党委领导下的校长负责制，中国现代大学制度就是要充分发挥中国制度的独特价值；也有学者认为中国现代大学制度要立足于中国独特的民族文化和传统文化，并认为这是中国大学与西方大学展开平等对话的基础；等等。笔者认为，现代大学制度的中国特色绝非制度体系中的某个要素或环节，而是说从制度框架到制度文化都应该具备典型的中国特征，简言之，中国特色是一个系统性概念。而笔者认为，面对中国大学的特殊情境，解决中国大学制度的特殊问题，服务于中国社会发展的特殊需要，这是现代大学制度之“中国特色”的基本涵义。

（三）高等教育质量战略同中国现代大学制度建设的关系研究

在关于我国高等教育质量问题的源起之论中，制度性因素几成共识，也就是说体制弊端是阻碍我国大学提升办学水平、建设世界一流大学、提升高等教育整体质量的主要因素。因此，提高高等教育质量也就成为我国现代大学制度建设的根本出发点，也可以说，我国现代大学制度研究的逻辑起点从根本上说就是教育质量的提升，具体来说，在20、21世纪之交，随着扩招的开启，质量问题逐渐成为社会关注的焦点，现代大学制度开始作为一个重要话题被提了出来，并受到了广泛关注；尤其是在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》颁布之后，学界对该主题的研究大幅增加，产生了数量可观的研究成果。基于质量提升的改革初衷，关于建设中国现代大学制度的各种创新性理念、机制、路径及方案设计等，其归宿最终落脚于提升大学办学水平和高等教育质量，这是现代大学制度之“魂”。这意味着，高等教育质量与现代大学制度之间是目的与手段的关系。本文则更进一步地指明中国特色现代大学制度建设的过程就是解决中国大学制度之弊病的过程，而去除大学制度之弊病的过程又是推行高等教育质量战略的过程，进一步强化了质量战略同大学制度间的关系及探索中国现代大学制度建设的重大使命。

二、我国现代大学制度建设的基本要求

（一）普遍元素与本土元素的有机结合

构建我国的现代大学制度，首先意味着要建立起一个反映大学本质的规则体系，作为大学运行与管理的行为规范，以满足大学的个性要求，包括大学对自主自治的要求、对学术自由的要求、对教授权力的要求，以及大学对独特的组织结构的要求等，从而使得大学真正作为一个育人的、学术的组织而存在。这是大学作为一个世界性的组织所具有的普遍组织属性的要求，是世界各国的大学共有的属性要求。只有大学组织个性获得尊重，具备了以大学本质要求为依据的制度环境，大学才具备实现社会价值的基础。因此，我国构建现代大学制度应从根本上坚持一个价值导向，即一切制度安排和制度改革都必须着眼于大学的本质和逻辑的回归。作为经典理念的大学自治、学术自由及教授治校，是大学共同的价值选择。显然，大学成其为大学，这是大学运行质量乃至高等教育整体质量得以提升的根本基础。

今天我国构建现代大学制度必须突出“中国元素”，构建现代大学制度的中国模式。建设中国特色的现代大学制度，就要对我国长久以来所形成的大学制度及其背后反映的国家制度体系，既要有所突破，又要遵守某些基本原则，例如我们在坚持党领导大学的同时，应该充分考量这种领导体制如何采取一种更适于大学要求的新方式；对大学的传统和文化，既要勇于改造，又要持之以尊重态度，如大学里的“熟人文化”，我们在尊重人际传统的同时必须建立起健全的规则体系和有效的程序法治文化，我们强调依据大学章程办学而非依据领导个人权力及潜规则来办学，就是要以新文明改造旧文化；同时，诸如“和合”“中庸”等传统文化因子还将在我国建构新的大学模式中发挥重要作用，这无疑是现代大学制度中的典型本土元素。此外在很大程度上，我国现代大学制度建设还是一个解决具体现实问题的过程。当我国大学制度能够为大学走出困境并充分发挥其功能而提供制度保障，即当我国大学重塑教育的根本价值观体系、建构起大学所应有的主体意识，在此基础上提高教育质量，重获社会公信，则意味着我国现代大学制度建设的突破。解决中国大学或高等教育体系的现实问题，这是提升高等教育质量的直接性、现实性要求，从某种程度上说，解决了本土发展问题的高等教育体系才是有价值的，同理，解决了自身发展问题的大学或高等教育体系，其自身才是有质量的。

（二）自身价值与社会价值的和谐统一

大学是一个独特的组织，有着独特的个性要求，大学管理必须尊重大学的精神和逻辑，包括大学对自主、自由的追求，对普世价值的追求，包括以人的发展为价值指向，以知识与学科发展的内在规律为依据等。但从根本上说大学又是源于人的需要，满足人类需要是其存在的合法性基础，促进社会、经济、科技、文化进步更是现代大学生存发展的现实基础。因此大学的发展是自身与社会价值的和谐统一，大学管理必须体现自身和社会双重需要。所以，现代大学制度是大学自身逻辑和社会逻辑的共同反映，也是认识论与政治论两种高等教育哲学的一致体现。自身内在价值的充分实现，是大学与高等教育的永恒的质量要求和标准，因为这是大学价值的源泉。

大学的自身价值将在一定范畴内转化为社会价值，服务于经济和社会进步是当代大学的使命，因此是衡量大学和高等教育质量的重要标准。但目前我国大学在发展中出现了价值迷失。在政府评估体系下，为了追求政府财政和社会资源投入，大学积极展开与政府、产业界的密切合作，大学“对外事务”日趋频繁。与此同时，大学在人才培养模式改革方面则缺乏充分的时间、精力和智慧投入， 就像博克对美国大学的批评：“大学试图大规模地符合社会需要而使高等教育处于一种危机和损害学术价值的压力和诱惑之中，而被招入大学的学生却得不到一套知识体系完善的课程教育，教授把过多的实践用在担任公司顾问或为政府官员就某些具体政策问题出谋划策上。”在科研方面，虽然我国大学的投入不可谓不大，但背后却反映的是对经济指标的过度强调，以及有违学术评价规律的全面“量化”评价体系。这种以“经济创收”为导向的科研价值观导致大学整个学术生态的恶化，从根本上反映了大学价值观和组织属性的异化。建设现代大学制度，促进大学本性的回归，也就是要促使大学以自我内在价值即学术价值的实现作为首要目标，面对政治的强权和经济的利诱，大学能够坚定内在价值立场。大学学术价值的实现是其在更高层次上实现社会价值的基础。现代大学制度对大学价值取向的规范，即一方面把预设的教育性、学术性和文化性价值目标，隐含于制度建构过程和规则体系，使大学和学者的价值取向从外在物化价值的关注转向对人、知识及使命的关注；另一方面，通过制度的规约，在合理确定大学“应为”“可为”及“不可为”的基本范畴基础上保障大学坚守操守，“取舍有道”。总之，对于大学而言，其自身与社会价值的实现，都有赖于其学术本性的稳定和学术功能的持续发挥，这是我国现代大学制度建设的目标和原则。唯有保障了学术生产的质量，其社会服务质量才有保障。自身与社会价值的统一，则意味着真正的高质量的大学与高等教育体系。

（三）正式约束与非正式约束的协同改造

正式约束与非正式约束是组织制度的基本构成，制度的功能的正常发挥需要两者的共同优化。对于我国大学体系而言，正式与非正式约束所各含有的消极因子导致大学陷入制度的危机。从正式约束的角度看，大学制度安排的行政化模式扭曲了大学的内在逻辑，导致大学的组织异化，因此大学与政府的关系、大学内部行政权力与学术权力及其他权力类型的关系都需要进行重新安排，对把这种不合理关系合理化、合法化的政策法规文件进行改写，即重新为大学立法。从某种意义上说，我国大学制度需要一场革命来改变目前的场域秩序。而正如文初所指出的，制度建设是推动我国高等教育质量战略实施的当务之急。

我国大学制度中的非正式约束主要表现为一系列文化样态，如官本位文化、功利文化、厚黑文化、潜规则文化、熟人文化以及我国大学特有的“单位”文化等。这些由社会文化浸润至大学的文化样态以持久、深刻、无形的力量左右着大学的内在秩序，使得来自政治和经济的宰制得到进一步强化。从根本上说，制约我国大学发展的因素是落后的大学文化，“非正式约束”才是真正约束我国大学健康发展的背后的因素，而不仅是可见的制度本身，我国大学制度改革如何进行以及能否取得突破，应该说这更是一个文化主题。现代大学制度的建构将在一定程度上限制这些传统文化的负面功能，这是现代大学制度价值的根本性体现。露丝·海霍提出“中国大学模式”命题，便是以中国文化为基本依据的；而王洪才则明确指出，在这个价值多元冲突的时代，发掘中国传统文化的独特优势是中国大学模式创建的突破点。笔者进一步认为，我国现代大学制度的设计强调文化视角，但并不止于传统文化的重新认识。因为事实证明传统文化在当代处于一种被压抑和消解状态，甚至成为反向异化的变种文化，无论是对大学还是整个社会都未发挥出积极性作用；或者说，某些传统文化仅属于历史，而不适于当代。所以，当前关于现代大学文化主题，包含了挖掘优秀传统文化，革除或改造传统文化的负作用，更重要的是要建构起基于大学组织属性和时代性的新文化。这决定着现代大学制度建设的成败。这意味着，文化品质及文化服务水平，是我国高等教育及大学发展质量及其服务质量的深层意涵，而在更深层次上阻碍着我国高等教育质量和大学发展质量、大学改革效率的因素，正是文化性因素，正是传统的高等教育和大学观拒斥着先进的现代高等教育和大学理念向制度的转化，而只有形成了关于大学和高等教育的根本价值观或文化的普遍认同，现代大学制度建设和现代高等教育体系的优化才能真正落实。

三、我国现代大学制度建设的具体涵括

（一）政府的善治与大学法人地位的确立

从知识社会学角度而言，正确处理大学与政府之间的关系本质上是协调知识与权力间的关系。国家征用知识是知识价值的表现形式之一，问题是国家通过政府行使权力在何种范畴内涉入大学的知识活动，以导致知识的价值取向发生畸变，例如知识从解放人转向压抑人。而从政治哲学理论角度看，国家的高等教育治权的正确行使，是大学内部微观政治秩序走向合理的前提。

从现代大学制度的外部关系来看，大学与政府间权力与责任关系失衡是我国大学制度危机的主要体现。大学学术本性的回归的重要前提就是政府改变管理方式，给大学以自主自治的空间。而这要求一方面要坚决贯彻大学“去行政化”，革除政府在治理大学过程中的行政化思维，即把大学作为下属机构，以政府机构的标准去衡量大学，以行政命令的方式去管理大学，最终导致大学角色移位和组织异化。“去行政化”在我国大学制度改革中是没有选择空间的必选之举。另一方面，扩大和落实大学自主权，使大学获得真正的实体地位，这是大学获得主体性和责任意识的前提。别敦荣教授考察世界一流大学的形成历程、发现，后发的现代大学在成长为世界一流的过程中体现出高度的自我主体意识。倘若始终依附于政府，大学就只能作为政府命令的执行者，这样大学就不可能产生责任意识，积极承担社会责任。只有具备了自主空间，产生了主体性，大学才会积极自觉地谋求并建构起学术本位的制度体系。

而这两个方面一致要求大学确立起独立法人的地位。政府与大学的关系的合理安排，意味着大学获得真正的法人地位；当大学法人化使其与政府在法律意义上形成相对独立平等的关系，政府的管理才会受到法律的规导；大学实现法人化，才具备了独立承担民事责任的能力。然而，在我国大学作为政府派出机构，大学制度体系与整个国家政治体制是同构的。在此种制度文化背景下，改革在决定性意义上的主导者是政府。因此，我国现代大学制度建设是整个国家政治体制革新的组成部分，改革能否成功也在一定程度上取决于政府的态度与选择。而大学学术自由与政府之间并非绝对的矛盾对立关系，洪堡认为，国家援助对于大学来说是必要的，“如果没有国家的参与，事情将不会最终朝好的方向发展”，只有国家有能力打破教育领域存在的等级制与集团势力的束缚、解决制度僵化等问题，建立和保障学术自由。大学法人地位在实践意义而非法律意义上的确立同样需要国家力量的主动干预。只有政府树立起科学的大学观，具备改革的决心和勇气，进而以善治的智慧为大学提供良好的体制环境，大学制度才可能实现真正的变革，其法人地位才能最终确立，大学才可能由异化回归学术本性。可以说，在政府与大学间建立一种新型的、民主平等的关系是我国现代大学制度建设的前提条件。当然，在此过程中大学作为专业力量应始终维护和行使批判和建议的权利、参与治理的权力，这也是大学作为制度改革主要利益主体的责任。

（二）大学内部治理结构重塑与服务型行政的构建

在宏观政治权力决定微观政治秩序的同时，微观权力反抗着宏观政治霸权的控制，并在一定范围内促使其发生变化。在我国现代大学制度建设中，既要寄希望于政府善治，又要积极推进大学内部微观政治格局的变革，推动我国以高等教育或大学为中心的整体政治秩序的优化。

我国现行大学制度面临的主要问题就是权力格局的失调，如政治和行政权力僭越、学术权力式微、民主权力失语和市场权力缺位。“去行政化”成为大学制度改革中的流行话语，正是大学权力格局失序的集中反映。就此，现代大学制度建设的主要内容就是优化大学的治理结构。普遍的共识是，大学治理结构作为现代大学制度的核心，其理想状态是要形成不同利益相关主体间的权力制衡。然而，从理想的状态来说，大学的权力秩序本就是一个差序格局，“差序”主要是指在不同性质和类型的权力中，学术权力理所当然地位居于本位。若说学术权力与其他权力之间构成多重的矛盾关系，那么学术权力作为矛盾的主要方面决定着大学作为学术机构的本性。伯顿·R·克拉克曾经指出，学术系统如何分配权力和使权力合法化，这可能是最重要的方面，他引用阿什比的话说，“大学兴旺与否取决于其内部由谁控制”。 所以，大学的学术性组织属性要求学术权力居于本位位置。学术权力本位可能意味着学术权力在大学权力格局中作为主导者，其他权力位居其次；学术权力主导的大学权力格局在形式上“失衡”，但这种“失衡”才是真正符合大学逻辑的“平衡”状态；学术权力本位还可能意味着学术权力让渡给其他权力如行政权力，而其他权力俱以学术权的充分实现为运行的依据和原则。关于学术本位的涵义已在上一章详细交代。总之，学术本位的大学治理结构不应该是传统思维中不同权力间的均衡性掣肘。在此前提下，才可以通过明确划分不同权力之间的职责范畴。而正如前文分析的，学术本位的大学治理结构的建构将有赖于政治与行政权力主体的治理智慧。

学术权力本位化，意味着其他权力则是服务于学术权力的，包括行政权力应向服务型转变。在服务型行政管理模式下，“行政管理工作不是学校的功能性活动，而是辅助活动，是为功能性活动的有效开展起帮助、支持和维护作用的”， 行政权力的职能范围由提供服务需要的内容来确定，因而受到一定限制；以绩效为标准评价行政权力的职能发挥状况，长期以来行政机构或人员由无责、弱责走向“过错责任论”，大学管理中建立问责制成为可能；同时，传统模式下处于被支配地位的师生作为学术权力主体，能够真正获得主体地位。总之，服务型行政模式有利于大学学术活动和学术资源的支配权从行政人员让渡到学术人员那里，提高学术权力地位，增强行政人员作为服务者的管理能效。由行政权本位到学术权本位，或者说行政管理由以权力化形态向服务化形态转变，是大学去行政化的有效方式，其意义在于促使大学逻辑的复归。

（三）大学校长的民主选拔与大学管理权下放

在整个高等教育政治结构中，大学校长产生制度是联结宏观和微观政治制度、调节宏微观权力关系的中间环节。因此，校长产生制度的变革对于政府的高等教育管理权和大学内部权力关系都会产生重要影响，因而也是现代大学制度建设的关键环节。

从大学发展史来看，一批教育家型校长的大学思想及其主导的改革不仅促进了所主政的大学的进步，还对本国整个大学体系乃至对世界高等教育模式都有着深刻影响。例如，蒂克纳和艾略特的哈佛大学改革缔造了哈佛“真正完备的大学教育体系”；蔡元培提出的“思想自由、兼容并包”思想和他所领导的北大改革，初步奠定了现代中国大学理念和大学制度的雏形；范海斯引领的“威斯康辛”大学模式则为政治论高等教育哲学提供了实践基础，并开启了大学职能的新时代。可以说，具有“克里斯玛”特质的大学校长往往构成大学走向卓越的关键。但当校长由政府直接任命，校长的作用则大受限制。政府任命校长并非单纯的教育性事件，而在更大程度上是属于政治行为，政府往往是以政治的逻辑去任命大学校长，而校长也往往自我认识为“从政者”，以政治性原则作为行动指导。这样，大学校长的大学管理和改革就不可避免地陷入政治化、行政化模式中，而违背大学作为一个学术性组织的要求。从国际上看，面向社会公开选拔校长是一种先进的校长产生方式。从中央到地方，我国大学校长选拔制度改革也已悄然拉开了序幕。2010年，辽宁省政府发布公告，面向全国公开选拔省属本科高校校长；2011年12月，教育部发布公告，面向社会公开选拔东北师范大学和西南财经大学校长，并于2012年3月顺利完成选拔，这标志着我国大学校长选拔制度改革迈出了重要的一步。笔者认为，我国大学校长选拔制度改革中应采取稳妥和循序渐进的策略，先由学校内部民主推选，再逐渐过渡到“海选”。由直接任命过渡到民主推荐和公开选拔，大学校长选拔制度改革是我国大学去除行政化、回归学术性的关键一环。

大学校长政治化的同时，校长权力过度集中进一步导致大学远离学术组织本性。大学是一个松散的联合体，相应地，其权力结构也是松散型的。这种特殊的组织和权力结构要求大学校级权力适当分散化，大学管理权以院系和基层学术组织为重心，在学术活动和管理中发挥主导作用，这符合不同院系、学科学术发展的各自规律。权力的分散化和院系基层组织掌握相对自主权，是反映大学学术共同体本质的权力结构。而且，现代管理理论认为，正确的控制或领导是基于对相互影响的一致认识的，而非“上面强加给的控制”，因而“共享权力”是提高组织效率的内在要求。与此同时，大学也具有作为一个社会组织的一般要求，各院系组织应相互协调，不同学科之间形成协作合力，这同时也是知识的同一性所决定的，因而需要共同的价值和目标引导，需要校长权力发挥规约作用。而一旦大学同一性的理念丧失了，大学将“变成杂烩，一个学术院系的超市”。所以，校长放权与基层赋权之间是一个动态的平衡，这也即王洪才（2008）提出的大学管理的“中位原则”。

需要指明的是，现代大学制度是一个丰富的结构性概念，构建我国现代大学制度是一项系统性、复杂性工程，其所包含的内容远不止上面所述及的，在其他方面，例如大学与大学之间的关系的合理安排，高等教育中介组织和大学协会作用的发挥，大学信息公开制度的建立、问责机制的实施等，都是现代大学制度建设中所需要考虑的问题。但毋庸置疑的是，几乎所有的改革举措与设想都围绕着一个核心，即大学内外治理结构的优化，而这正是知识生产与应用效益得以提高的内在要求，同样，这亦是我国高等教育质量战略最根本的追求。

（四）基于学术本位的大学文化的建构

社会学新制度主义理论启示我们，文化本身即制度，制度的建构包含了文化的建构。我国大学制度改革从本质上说是一个文化建构的过程，即通过新文化的建构来形成一种统一的、适于大学本质，并与广泛的社会期望相一致的“文化——认知”，即一个具有规约引导功能的“意义框架”。在这个框架内，大学及其各利益相关主体的思想与行为选择受到统一的认知模板的规范与和引导，形成合理的价值偏好并采取一定的行动模式，而这种认知、价值和行为都是基于正确认识大学本质及其要求的。因此，我国现代大学制度建设的重要使命就是建构起理想的大学文化生态，也即学术本位的大学文化。

对我国现代大学制度实施形成羁绊的另一个深层因素正是我国特殊的大学文化，不仅缺少基于经典大学思想的文化传统，更产生和存在着诸如官本位文化、人情文化、“福利单位”文化等一系列起着负面影响的文化样态。可以说，这些与理想中的大学文化相离相反的文化样态从更深层次上拒斥着大学制度变革，成为阻碍我国大学健康发展的根本性因素。这些负向的文化因子弥散于人的潜意识之中，使维系传统和排斥改革成为下意识性选择，同时这种文化塑造和强化着人们生活态度、行为的统一性，也就是说，旧的大学文化本质上促使形成了一种不合理的大学文化认知，这种文化认知在包含了不符合大学本性要求的价值偏向的同时，也决定了必然导致不符合大学学术本位的行为模式。对政治标准的迎合、对经济利益的追逐、对专业权力的滥用，正是这种不合理的认知和意义框架下发生的不合理的行为模式，最终的结果是大学组织的异化。由于大学行为方式与社会认知的冲突，也由于大学内的文化认知与大学的内在秩序要求的冲突，导致了大学的合法性危机。

制度之所以产生，是因为它能够提高组织或其参与者的社会合法性，就此产生了构建现代大学制度的要求。而旧有的大学文化通过控制人的认知与行为模式，以维护传统制度的权威，与制度变革的努力之间形成博弈。这是目前我国大学制度改革面临困境的根源。因此，我国要构建现代大学制度，就必须强调文化视角，既要充分发挥制度的文化优化功能，又不可忽视当前的大学文化环境对现代大学制度的拒斥作用。文化视角下的现代大学制度建设，就是要通过制度建构对传统文化和时代精神加以整合，在消解某些负面文化因素的消极作用的同时，引入现代文明因子，建立适合当代大学性格的新文化。只有在新的大学文化环境中，各利益相关者的行为才是真正立足于大学本质需要的，建立基于学术本位的现代大学制度也才是可行的。如前所述，建构起理想的大学文化是大学或高等教育质量的深层意涵，因而是否建立起学术本位的大学文化显然也就作为高等教育及大学质量检测的一个根本标准。而当下我国大学文化生态系统的恶化与治理，也就成了高等教育质量战略的内在机理。

四、大学章程与我国现代大学制度的实施

一个制度是否有效，很大程度上取决于制度实施机制是否科学和可行。就现代大学制度作而言，科学合理的实施机制是其固有的组成部分，它确保关于理想大学的思想理念经由大学制度实践转化为具体的大学行动。也即，高等教育质量战略的施行在某种程度上是一个确保理念顺利转化为实践的过程。而大学章程建设正是我国现代大学制度的实施机制。

（一）大学章程功能简论

大学章程从本质上说是大学及其内外部利益相关主体的思想与行为规范，它的规范效力是建立在其作为大学宪法的重要地位和一定的法治规制效力基础之上的。值得强调的是，大学章程通过法定程序如政府主管部门的行政审核、认可以及各级立法机构的立法程序等而制定出来，就有了不同于一般大学规章制度的较强规制效力，这是大学章程发挥和实现规范、治理价值的基础或作用机制。

就其功能来看，大学章程不仅是一所大学存在及其使命、职能和价值的标识，更通过其法治规制效力对大学及其内外部利益相关主体的权力和责任的边界作出界定，对各主体的权责运行方式作出规定。大学场域实质上是一个高度复杂的关系系统，各主体间关系表现为大学的组织结构，结构是否合理决定着大学的组织属性及其功能发挥状况。当前我国大学面临的种种困境，在很大程度上源于大学各主体间关系发生混乱，例如“行政化”问题就是大学与政府之间、大学中学术与行政群体之间的关系发生了异化。因此，大学章程能够对此错综复杂的关系作出清晰合理的规定，将从根本上推动我国大学建立起基于大学组织要求的治理结构，而较强的法治规制效力为大学章程发挥价值提供了必需条件。

（二）大学章程建设作为我国大学制度变革的实施机制

我国构建现代大学制度，要改变目前政府与大学之间不合理的关系，这进一步呼吁政府在推进大学改革发展中的善治智慧，为大学成为真正的独立法人提供制度空间。而大学章程成为改善、优化两者关系的重要规范和依据；我国构建现代大学制度，要改变目前学术权力边缘化的现状，建立学术本位的大学治理结构，同时构建服务型行政管理体系，大学章程建设将为此提供有力的规导；我国构建现代大学制度，要实行民主推荐和面向社会公开选拔的制度，需要大学权力在校级与院系及基层学术组织之间达到一定平衡，这些都将依靠大学章程的特殊规范作用来实现；其他还如行政管理效能的考核、大学责任主体的问责、大学外部相关主体如企业合作者及专业行会的行为方式等，都将通过大学章程来明确规定并推动其实施。可以说，大学章程将作为现代大学制度建设的行动指南，并将通过其特殊的规制力使制度实践成为可能。

我国现代大学制度建设无疑需要政府实施善治，要求政府提高在大学制度改革中的主导意识，并采取积极的干预措施。然而，我们又必须清醒地意识到此中蕴含的风险，即绝对权力在打破绝对权力之后，又创造了另一种绝对权力，继续着对大学的宰制。这种绝对权力的怪圈是由权力总是谋求控制的本性所决定的。这样，就必须思考权力的规约问题。而相对于权力之间的制衡，权力的法治规约更标识着政治文明、权力文明的出路。因此，在大学制度改革过程中，既要借助政府权力，发挥其主导作用，又要通过法治规约来规范政府权力。这要求我们一方面修订、完善《高等教育法》，并增强该法律的能效，合理划定政府的权力边界；另一方面就是通过立法程序制定大学章程并保证其法治规制效力，将政府与大学的权力进一步具体化，为两者提供明确的行为依据。对政府与大学的各自权力、责任和义务进行详尽具体的划定，对双方在大学场域中的位置给予合理安排，这是大学章程在处理政府与大学关系过程中的主要目标。

与体制问题相比，文化因素是制约我国大学制度改革的更深层因素。文化的建构与建立某种制度或规则相比更难，因为这涉及人的思想、思维更新和行为方式的改变，而人的思想观念、思维和行为方式又因为处在长期的强化中形成了一种定势，具有很强的稳定性和排斥变化的本性。文化建构的困难导致新的大学制度在实施环节备受阻碍。所以，现代大学制度建设要取得实效，就必须建构一种基于学术本位的大学文化，为大学与其相关利益者建构起一种正确的认知与意义的模板。就此我们提出制定科学完备的大学章程，以此作为遏止我国大学负向文化影响的手段，同时导向一种符合大学本性的文化，即学术本位文化，为主体确立起思想、价值与行为选择的内在依据。至于大学章程具备何种文化功能，又以何种方式来发挥这种文化功能，需要另作进一步分析。

现代大学制度就是要促使形成大学内外各主体之间的合理利益关系，并保障学术目标能够成为调节这种复杂利益关系的根本标准。因此，构建现代大学制度首先要打破目前的不以学术发展为依据的利益格局。重新安排则意味着传统格局中某些人或群体的既得利益将受到损害，所以他们拒绝学术标准，反对变革，这就成为现代大学制度实施中不可绕开的拦路石。现实中，大学行政化，尤其是行政力量与学术力量之间界限的模糊化，究其原因在于追求不同权力所占据的资源或利益，这种追求是趋向物质的、庸俗的，而非知识的、学术的。包括各种文化样态，其背后也常常隐含着复杂的利益关系。这种“去学术”的、基于利益动机的关系现状，也是阻碍我国现代大学制度建设的根本性因素。这要求重建我国大学生活世界中的交往标准，即学术性标准。大学章程将通过确立和建构此学术性标准，来达到调节大学关系格局的目的，章程既可以将学术标准以明文规定的形式对大学主体发挥刚性的规范作用，也可以通过建构学术文化来使学术标准成为大学生活世界的意识形态，使得遵守学术标准成为一种文化。

应该说，现代大学制度以制度实施为界分为两种基本形态：理念形态与实践形态。所有关于大学制度建设的困境可以归结为两点：一是理念形态的大学制度的不科学性；二是两种形态的现代大学制度之间存在转化困难。也就是说，现代大学制度建设首先应建构关于大学、大学制度的科学的思想理念体系，其次是使这个理念体系顺利转化为制度实践，即具体的大学管理行为。而大学章程作为大学理念的文本化，将通过独特的规范效应促使现代大学制度由理念形态向实践形态顺利转化。综上，大学章程将作为我国现代大学制度的实施机制，其制定和实施的科学性、有效性将在很大程度上决定着我国现代大学制度建设能否取得成功。