大数据时代的政府传播模式变革与理念创新

■ 郑保卫 李 鹏

大数据时代的政府传播模式变革与理念创新

■ 郑保卫 李 鹏

面临全新的传播环境和舆论格局,政府机构依靠以大数据为代表的新技术,可以在恰当的时间、恰当的地点,实现对目标人群的精准传播。大数据时代,政府传播应该创新传播模式和传播理念,通过“数据驱动”的智能化传播达到畅通的信息传播和社会互动。

大数据；政府传播；模式；理念

虽然大数据时代的帷幕刚刚拉开,人们对其的认知与实践也还处在初级阶段,但大数据已开始引发一场巨大的商业变革,同时也在引领着一场巨大的国家治理变革。国务院2015年8月印发的《促进大数据发展行动纲要》指出:大数据成为提升政府治理能力的新途径。

政府传播作为国家治理的一部分,在大数据时代面临着重大挑战,同时也面临新的机遇。大数据时代的来临,意味着政府机构有望通过大数据等新技术手段,实现畅通的信息传播和社会互动。

依托大数据技术,政府可以迅速获知社会舆情的变化,预测社会舆论波动的轨迹,进而采取有针对性的应对方案。借助大数据,政府传播有了更多有效的传播渠道和传播手段来引导舆论。

更重要的是,在大数据时代,传统的数据处理、信息传播、政府管理等面临颠覆性变革,因此,我国政府因应这一变化,重新厘定政府传播的理念和模式,改进政府传播的方法与策略。

一、“数据驱动”成为信息社会创新发展的新引擎

进入21世纪以来,学界、业界和政界对大数据的关注度日渐升温。“大数据时代”逐渐进入人们的视线,成为各方进行话题讨论的时代背景。

1.大数据的时代已经到来

联合国2009年正式启动一个名为“全球脉动”(Global Pulse)的倡议项目,希望利用数据分析来了解人们的生存状况,对可能发生的危机进行预警。2010年,David Bollier在给阿斯彭研究所的分析报告《大数据的承诺与危险》中,首次提出“一种全新的知识基础设施正在实现,一个新的大数据时代正在出现”。①

大数据之所以从一个技术热词成为席卷全球的社会浪潮,得益于三方面的原因:一是根据摩尔定律,人类保存数据的成本快速降低,从而有条件大规模地存储海量数据；二是社交媒体及移动智能终端的大量使用,使得人人都在生产数据；三是数据挖掘及人工智能技术,使得处理及使用数据的速度大大提高。

大数据的出现,标志着“信息社会”终于可以名副其实了。在信息爆炸的时代,最直接的结果是数据呈几何级数的爆炸性增长。研究报告称,全球数据以40%的高速度急剧增加。根据一项估计,人类历史上90%的数据都是过去两年产生的。数据潮汹涌而来,每两年数据总量就会增加一倍。②依靠传统的技术手段,如何处理分析这些与时俱增的数据,甚至如何存储这些不断累积的“大数据”,成为学界、业界和政府都必须面对的重大挑战。

通过对大数据的研究与应用,人们发现数据可以从量变转化为质变,大数据不仅意味着巨大的资源,更意味着大知识、大价值。

2.大数据对“人类集体行为”的革命性理解

大数据时代的最大变化在于,人在现实世界中的几乎所有行为,如生命活动、生产劳动、社会交往、行动轨迹甚至情感情绪都能以数据的形式被记录、储存和处理,这意味着我们对人类社会的研究将有全新的方法手段,对人类社会将有全新的洞察。

在麻省理工学院的教授埃里克·布伦乔尔森看来,大数据出现的意义,如同人类几百年前发明显微镜。通过显微镜,人类可以深入到细胞级别的自然界的微观世界进行观察和测量,自然科学的研究因此有了历史性的进步。

在大数据时代,社会科学研究也将迈入新的历史阶段。雅虎首席科学家顿肯·沃茨2007年在《自然》杂志发表文章认为,如果处理得当,基于互联网的交流与互动数据将使我们对人类集体行为有革命性的理解。他认为个人在现实世界的活动,将以前所未有的方式得到全方位记录,而这些全面而丰富的数据也为社会科学研究的定量分析提供了基础。他认为,由于能测得更准、计算得更加精确,社会科学将脱下“准科学”的外衣,在21世纪全面迈进科学的殿堂。③

3.“数据驱动”成为政府治理的新思维方式

大数据应用能够揭示传统技术方式难以展现的关联关系,推动政府数据开放共享,促进社会数据融合和资源整合,将极大提升政府整体数据分析能力,为有效处理复杂社会问题提供新的手段。在迈尔-舍恩伯尔看来,大数据是人们获得新的认知、创造新的价值的源泉；大数据还是改变市场、组织机构,以及政府与公民关系的方法。④

借助大数据手段,电商网站可以主动推送消费者喜欢的商品；搜索引擎可以根据网民的搜索关键词预测流感疫情；安全机构可以分析爆炸案现场的数据锁定并逮捕嫌疑犯；影视公司可以精准把握用户喜好制播热门在线剧集；交管部门可以预测未来1小时的交通拥堵状况……数据驱动、数据思维已经在全球范围内推动企业创新、改变政府治理。

大数据时代之所以能成为一个“时代”,一是因为数据的增长从量变到质变之后,大数据带来“生活、工作与思维的大变革”；二是这种变革会深刻地影响到人类经济、政治、文化、科技、教育乃至社会生活的几乎所有领域。有大数据采集和分析技术做支撑,“数据驱动”的实证方式逐渐进入政府的公共决策过程,成为政府治理的新思维方式。

二、大数据时代我国政府传播面临的困境与挑战

大数据时代，我国政府传播面临的困境与挑战,主要体现在两个方面:技术层面和社会层面。

1.技术层面:政府传播面临全新传播环境

因为数字技术、网络技术和移动通信技术的日新月异,传统的一对多的大众传播模式被分散化、多元化的多对多的网络传播方式所取代。传统的一对多的大众传播是单向的和线性的,而移动互联网络环境下的传播是双向的和非线性的,传者和受者在交互式传播环境中成为共同的参与者。

基于移动互联网的传播呈现出复杂性、多变性,作为一个去中心化的信息传播网络,互联网上的每一个个人和组织都会成为传播信息源,因此互联网意味着传播过程中的传受关系发生了颠覆性改变——每个人都是受众,每个人也都有可能是传者。而随着移动互联网的普及则极大地扩大了传播的时空边界,传播过程可能在任何时间和任何地点都可以迅捷地实现。个人及社会组织的信息和观点都有可能得到迅捷的广泛的扩散。

因为信息传播技术的进步,不断创新的新媒体可以迅速获得海量受众,普通人可以便捷地实现超人际的传播。当传播呈现出平民化、草根化和多元化特征时,传播过程中“把关人”的功能越来越弱化,社会舆论场越来越具有巨大的不确定性,在这样的背景下,政府传播的舆论引导、形象建构、议程设置、社会动员、效果控制等都面临着巨大挑战。

依靠移动通信和互联网技术,借助微博、微信等便捷的社交媒体平台,社会舆论热点的议程设置不再是政府和政府背景的官方媒体的专利。在这一背景下,政府传播对民间社会舆论场的演变规律缺乏足够的了解与认知,导致传统的舆论引导手段,在新媒体传播时代难以有效发挥作用,各级政府的政府传播工作因此面临重大挑战。

2.社会层面:政府传播面临舆论格局重大调整

当前,我国正处于“社会转型”“矛盾凸显”和“结构重建”并存的关键时期,引发社会舆情动荡的触发点与导火索频现,致使“舆情动荡”“传播活跃”“议题创生”和“话语辩争”成为这一时期舆论生成和传播的重要特征。同时还要看到,我们不仅面临着传统风险的挑战,还要面对现代风险的挑战。近年来发生的一系列社会事件表明：其实风险社会距离我们并不遥远。⑤

在此形势下,舆论格局发生了巨大变化,面临着重大调整,政府原先所拥有的舆论把控和引导优势受到新媒体的严重挑战,网络舆论的传播力和影响力日益显现。面对这种状况,政府传播如何更好地适应新形势,适时地改变传播理念和传播策略,进而为政府工作创造有利的舆论环境,这需要各级政府加强对社会舆论生成机制与演变规律的科学认知,同时加强对舆论场域环境的认知与掌控。

而当下,在面临来自社会的汹涌的突发舆情时,一些政府部门不仅不能有效地化解舆论压力,还往往因为应对不当而引火烧身或是火上浇油,导致舆论环境进一步恶化。一些天灾人祸等重大突发事件往往会引发舆论浪潮,某些偶发的矛盾冲突有时可能会由于某一未经证实的传闻和谣言积聚成沸腾的舆论风暴。

层出不穷的舆情常常使政府面临复杂的舆论环境。一些政府机构往往缺乏化解危机舆情的有效策略与手段,或是束手无策、消极应对；或是粗暴封堵、激化矛盾,其结果都将自己陷入困境。这说明,面对大数据时代传播环境和舆论格局的变化,我国政府机构传播观念滞后、传播手段落后,同时缺少有效的应对之策。为此,要改善传播现状、提升传播质量、增强传播效果,就须认真研究信息化时代的政府传播策略,要进行“新闻宣传—舆论引导—政府传播”的传播模式变革,要实现数据驱动的智能化传播。而且要因应大数据时代传播格局的变化,创新传播理念、改进传播方式和方法。

三、政府传播模式变革:数据驱动的智能化传播

近年来,政府传播在我国已逐渐成为学界和业界共同关注的一大热点问题。究其原因,首先是因为在我国,政府不仅制定大众传播的规则,而且直接或间接掌控着主要传播渠道；其次,通过“非典”“汶川大地震”等重大突发事件的传播实践,我国政府在建立新闻发言人制度、推动信息公开等方面已经取得一些经验；再次,伴随网络媒体、社交媒体等新媒体的诞生,政府在面临巨大挑战的同时,也开始主动开通政务微博微信,与网民直接在线互动,从而使得政府传播呈现出前所未有的主动性。

高波认为,“政府传播就是政府组织及其成员对内对外传递、交流和共享信息的行为,以及通过这些信息传播所达成的沟通交流和社会互动”⑥。根据这一定义,我们可以对政府传播的性质和内涵做些分析。

政府传播的主体是公共权力机关,这意味着它属于一种特殊的传播行为,既属于传播范畴,也属于政府社会治理范畴。从功能上看,政府传播具有四大主要任务:一是收集舆情民意。政府传播的对象是公众,政府与公众之间是一种交流互动的关系,政府需要及时准确收集社情民意,以了解公众的需求与关切,增强传播的针对性和有效性;二是提供公共信息。作为一种特殊的组织传播,政府传播需要向社会发布公共政策和提供公共信息服务;三是引导社会舆论。政府传播需要增进社会认同,引导社会舆论,为政府施政创造良好的舆论氛围;四是塑造政府形象。政府传播需要塑造好政府自身形象,以维持政府公共权力的合法性和权威性。

在大数据时代,政府可以借助大数据所提供的丰富信息迅速获知社会舆情的变化,甚至能预测社会舆论波动的轨迹,进而采取有针对性的应对方案。总之,借助大数据,政府传播有了更多、更有效的传播渠道和手段来引导舆论。

同时也要看到,大数据时代,传统的数据处理、信息传播、政府治理等都面临重大调整和变革,政府传播需要因应这一变化,重新厘定传播的功能,适时变革传播的模式,以实现有效的信息沟通和社会互动,更好地改进政府工作,顺应人民需求。

1.传播路径从单向宣传到互动传播

我国政府传播的传统路径主要是借助报纸、电视、广播等新闻媒体的“耳目喉舌”角色和功能开展新闻宣传。这种传播方式通常存在一些弊端。一是政府缺乏对民众心理需求的了解,因而使得传播的针对性不强；二是在传播过程中政府与民众之间缺乏交流互动,因而使得下情难以顺利上达；三是传播内容由于缺乏民意基础,因而不易为民众所接受,传播也就难以达到预期目的。而在这其中,政府与民众之间缺乏交流互动,下情上达不畅通是主要问题。因为无论是依靠政府的内部信息报送渠道,还是借助新闻媒体的信息反馈机制,都难以及时准确地把握民众心理需求和了解社会舆论动向。

如今,借助大数据,通过对海量数据的采集、挖掘和整理技术,政府部门既可以实时监测内部行政信息,也可以监测行业管理信息；既可以监测网络信息,也可以收集线下的非结构性数据等。这样的数据,来源多元而多样、准确而及时,通过分析这些“能反映人与物、人与人的关系”的大数据,个体信息和需求可以被精准感知,这既能使政府及时准确感知社会舆情变化,又能使政府对特定区域、特定人群和特定舆情有细分而准确的感知。

另外,政府可以通过自身的网络传播平台,如政府门户网站、手机App应用、社交媒体账号等,通过用户在这些平台的使用地点、时间、习惯、频率、需求、反馈等全方位数据,获取政府传播所需要的第一手用户信息,而这些在大众传播媒体时代,都是不可想象的。

政府除了利用自己掌握的管理渠道和借助自身的媒体平台采集数据之外,还可以借助各种互联网平台,如政府可以同各种网站和搜索引擎合作,植入调查问卷等。政府传播可以通过与各种媒体、网站、搜索引擎合作的方式,定向投放调查问卷；也可以采用分析技术对调查对象进行详细分析,了解每个群体的特性和状况,预测未来动态。

正是因为借助大数据,社会舆情特别是在网络上所体现的社会舆情得以及时准确地得到收集,政府传播才在整体上而不是在局部上成为“双向互动的传播”。

2.传播控制从经验驱动到数据驱动

在大数据时代,政府传播的控制决策机制来源于数据提供的实证模型,而非传播主体根据自身的经验与判断。数据驱动的传播控制使传播过程更能符合科学传播的规律,更能实现传播的预期效果。

大数据的高速性在现实生活中体现为数据的实时性,主要表现为数据信息的实时流动。比如,数据瞬息万变、快速增长,收集和分析数据的能力尤其重要,从海量的数据中提取有效信息、辨别虚假信息,为正确的决策提供参考成为政府的重要能力之一。

大数据使政府可以在第一时间把握重要事件的信息,有助于在海量数据中快速发现异常情况,进而准确定位,寻找线索,并在第一时间处置问题。这样就可以提高数据处理的能力,协助有关部门,对紧急事件快速处置,甚至可以建立第一时间解决问题的机制,因为高效的大数据挖掘能够快速发现海量数据中的内在关联及其规律,帮助人们高效地分析和解决疑难问题。

依托大数据的技术支持,我们可以在政府部门间建立综合数据管理系统,推行电子化行政记录和统计信息的共享,让合作部门既保持独立性,又能实现底层的数据和架构的共享,这不仅可以避免同类数据的重复调查,相关数据的相互印证也可提高数据的准确性。

3.传播效果从模糊传播到精准传播

传统的传播模式,其传播效果是模糊而难以测定的,而运用大数据技术,政府传播可以实现智能化的精准传播,从而克服传统的传播方式难以监测传播效果的缺点。

精准的智能传播,是指传播者可以在恰当时间、恰当地点实现对目标人群的有效传播,其核心是基于受众的个体特征、兴趣需求、活动规律、地理位置、社会关系网络等多维信息,来设计传播内容和规划传播途径,通俗地说就是“量身定制”。正如前文所述,“大数据”为多维度的受众认知提供便利,自然也能为传播的精准化创造各种想象空间。

基于大数据的精准传播已经广泛运用到营销传播领域,并逐渐应用于政治传播领域,所取得的成效也是有目共睹的,如电商购物推荐对销售量的促进作用；智能化的行政服务对提高政府治理能力的作用等。

四、大数据时代的政府传播理念创新

如今,大数据时代的政府传播已成为政府行政和公共服务等政府职能的重要组成部分。随着大数据的运用,政府传播应在传播理念上坚持创新,不断探索新的理念、思路和方法。

1.创新管理理念:服务即传播

大数据时代,如何抓住机遇、迎接挑战,需要拓展政府传播思路,改变政府传播理念。其中,管理理念创新是政府传播理念创新的重点和基础。这种创新集中体现在转变政府职能,打造服务型政府,树立“服务即传播”的理念。

不可否认,一些政府部门“权力”意识浓厚,把各种权力揽于手中。随着新媒体的发展和公众参与意识的提高,这种理念和作风已无法适应新的政治环境、媒介环境和舆论环境的需要。大数据技术为政府服务提供了有力的工具,政府必须回到“服务型政府”上来。政府应充分利用大数据技术,提供迅捷方便并且精准的服务,而非处处设“卡”,给人民群众办事制造困难和麻烦。

可以说,传播贯穿了政府行为的始终,从意见征集,到讨论、决策、执行及反馈,各个阶段都有传播的存在。行政不能缺少传播,传播贯穿于行政行为的始终。行政即服务,而服务本身就是传播。随着政治、经济、社会、文化环境的变化和媒介技术的发展,“服务即传播”将更为明显,政府必须加强对这一理念的认识。

无论是哪一级政府,也无论是哪一个行政部门,都必须意识到,其行政行为本身就是在传播,在树立形象。因此,政府需要认识到增强传播意识是实现有效管理和科学治理的需要。习近平提出的“大宣传理念”正是这一理念的运用。在这种理念下,所有的政府部门,以及社会组织、行业协会的行为都是在做传播和宣传工作,都需要考虑大局、注意自身形象。

与此同时,“服务即传播”的理念,要求政府在传播过程中要增强行政服务意识。政府传播本身就是行政行为,在“服务型政府”理念下,政府传播需要坚持服务理念,打破传统的单向的、自上而下的传播和宣传模式,在工作中增强“沟通”意识。

在“服务即传播”的理念下,需要统筹与协调行政与传播的关系,更需要建立和完善政府传播的体系。在新形势下,要建立和完善政府传播体系有以下方法:

首先,要明确政府传播的目标。政府传播的目标是多元的,包括信息公开、认知提升、形象塑造、身份建构、态度转变、价值认同等多个方面。这些目标具体到政府传播中,会表现在行政服务的方方面面。政府传播必须充分考虑这些因素。

其次,要形成政府传播的具体策略。政府传播要充分了解受众需求和心理变化,尊重传播规律,恰当使用传播技巧,精心设计传播方案。具体包括:一是受众选择策略,即要确定受众的范围和传播的层级；二是媒体选择策略,注意区别不同媒体类型的不同功能；三是语言、文字、图片、视频等表达形式的选择,不同的形式会产生不同的传播效果。

再次,要加强政府传播的评估与问责。为保障政府传播体系的有效构建并发挥作用,应建立科学、可操作的评估机制以及基于评估的问责机制。评估是检验政府传播效果的最佳办法,也是改善政府传播方式的有效路径。其对象应包括整个政府传播体系,也包括具体的策略和方案、政府行政行为等一系列要素。评估应纳入政府的组织管理和人事考核中,作为工作绩效考核和问责的依据,并建立相应的奖惩机制。

2.创新渠道理念:平台即传播

大数据时代,对政府传播而言,多层次、全方位的数据平台不仅是收集获取大数据信息的工具,也是政府对民众进行舆论引导的渠道,是能否利用好大数据的关键所在。随着政府传播的大数据平台不断延伸与扩大,除了要运用好媒体的传播渠道外,政府公共服务平台、新闻发布平台、信息管理平台和社会数据平台这四个大数据平台,亟待整合成政府传播的高效工具与渠道。

首先,要建立政府公共服务平台。在传统媒体环境下,政府与公众之间的沟通大多经由媒体承担发布和收集反馈信息的功能,政府自身的传播平台十分有限。而互联网的出现,使这一局面得到改变,如今电子政务逐渐成为党政机关工作的新平台，目前,几乎每级政府、每个政府部门都开通了官方网站、微博、微信和客户端,一些部门还设立了网络办事大厅等相关工作平台。

作为公共服务平台,现有的电子政务平台,基本是以信息发布为主。大数据时代,政府自身拥有的传播平台功能,不应局限于提供“办事服务”或“信息发布”。互联网具有时效性的优势,便于政府与公众之间的及时沟通,但互联网还具备其他许多优势，比如,用户资源、信息资源等。由于互联网的后台可以开发出详细的用户分析功能,政府部门可充分利用这些用户数据,通过对用户进行分析,发现用户的特征及信息发布方面的不足。这样,政府部门就可以有针对性地发布信息,回应公众呼声,提供能够满足用户需求的内容。

大数据时代的政府传播需要建设好公共服务平台,要突破传统思维,高度重视各类数据的作用。相比以往大规模的调研而言,这种数据既可靠,又可以省却很多人力、物力和财力。这种平台的建设,需要根据政府部门各自的职能和服务对象,有针对性地开发一些软件,而不是简单地套用一些软件后台。在这方面,仍有很大的改进空间。

其次,要建立政府新闻发布平台。在这个平台上,不仅要进一步完善新闻发布制度,充分发挥新闻发布会的功能,更要建立一个可以系统搜集、分析各种相关信息和意见的数据、新闻报道数据、公众反馈数据的平台。通过这样的平台,可以运用大数据技术对舆论动态进行实时监测。

再次,要建立政府信息管理平台。面对庞大的数据,政府需要建立一个高效的信息管理平台。在这个信息管理平台中,一切数据都可以录入、保存、搜索、统计、分析。这样可以为决策提供科学的依据,也可以第一时间搜集反馈信息,修改完善各项政策。政府传播的信息管理平台,应该是一个信息集纳平台、信息统计平台、信息反馈平台。在这个平台中,不仅可以集纳一切相关信息,还可以自动记录与分析相关信息的使用痕迹、汇集各种反馈信息,从而实现数据处理的自动化、系统化,提高政府管理行为的效率和科学性。

最后,要建立政府社会数据平台。政府传播的信息管理体系构建,并不完全通过政府自身来完成,还可以利用一些公共信息服务产业,如公共信息和数据的搜集、加工、存储产业、公共信息管理与服务软件产业、公共信息开放与开发服务产业等来实现。这些产业可以通过公共生产、公共提供,或由第三方机构提供各种信息服务,或由市场来提供信息服务。

五、结语

在我国,一方面,信息传播技术的日新月异使政府传播的环境、载体、手段、效果等发生了急剧而深刻的变化,传统的传播格局被打破,传统的传播方法会失灵；另一方面,我国正处在“社会转型期”,社会舆情动荡的触发点和导火索频现,政府如何适应新的传播环境、营造有利的舆论环境,是当前政府传播的当务之急。

在大数据时代,政府传播应当是一种数据驱动的智能化传播。具体来说,依靠以大数据为代表的新技术,政府机构可以在恰当的时间、恰当的地点,实现对目标人群的精准智能化传播。

我国政府应充分认识目前传播格局的巨大变化,而要真正实现从“政府宣传”到“政府传播”的理念转变,政府部门就须充分依靠大数据和移动互联技术,努力实现理念、方法和手段上的创新,以实现高效的智能化传播。

注释:

① [美]David Bollier.ThePromiseandPerilofBigData.https://www.aspeninstitute.org/publications/promise-peril-big-data/.Aspen Institute(2010)。

② [美]史蒂夫·洛尔:《大数据主义》,胡小锐、朱胜超译,中信出版社2015年版,第7页。

③ [美]Duncan Watts.A Twenty-first Century Science.http://www.nature.com/nature/journal/v445/n7127/full/445489a.html.《Nature》(2007)。

④ [英]维克托·迈尔-舍恩伯格、肯尼思·库克耶:《大数据时代》,盛杨燕、周涛译,浙江人民出版社2013年版,第9页。

⑤ 郑保卫、杨柳:《论风险社会中危机传播的策略与方法》,《新闻前哨》,2010年第10期。

⑥ 高波:《政府传播论》,中国传媒大学出版社2008年版,第16页。

(作者郑保卫系中国人民大学新闻学院教授、博士生导师；李鹏系中国人民大学新闻学院2010级新闻专业博士研究生)

【责任编辑:张毓强】