论《行政诉讼法》的修改和对行政机关的影响

黄维瀚

（安徽公安职业学院，　安徽　合肥　230031）

论《行政诉讼法》的修改和对行政机关的影响

黄维瀚

（安徽公安职业学院，安徽合肥230031）

将《行政诉讼法》的修改内容，概况为“扩大司法审查范围、提升程序效率和完善证据规则”三个方面，其也相应地对行政机关产生影响。

行政诉讼；修改；行政机关；影响

2014年11月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过“关于修改《中华人民共和国行政诉讼法》的决定”，《行政诉讼法》经历实施25年后的首次大修。此次《行政诉讼法》修改，主要聚焦司法实践中的“立案难、审理难、执行难”1行政诉讼面临的“立案难、审理难、执行难”的现实困境，既有法律层面的问题，如法律条文不够严谨等问题，也不能忽视法律层面意外的问题，如体制机制未能理顺、行政权的干预、法官素质的短板等制度外的问题也是不能忽视的。的突出问题，在坚持行政诉讼基本原则的基础上，坚持面向实际、回应现实需要，为进一步提升司法权威，保障诉讼程序有效运转提供更为有力的制度保障。此次修改的主要变化，笔者概况为“扩大司法审查范围、提升程序效率和完善证据规则”三个方面，其也相应地对行政机关产生影响。

一、扩大司法审查范围

（一）以“解决行政争议”定位制度功能

将行政诉讼的功能定位于“解决行政争议”，意在强化通过行政诉讼这一司法途径更好地化解当前存在的行政争议。笔者认为，行政诉讼在当初制度设计层面是以司法权来实现保护公民、法人和其他组织的合法权益与监督行政机关依法行使职权的双重功能预期，但受制于包括现行司法管理体制等法外因素，人民法院往往被“维护行政机关依法行使行政职权”2新法改“维护和监督行政机关依法行使行政职权”为“监督行政机关依法行使职权”，几字之差，对行政诉讼功能定位的纠偏意图体现较为明显。的现实所裹挟，从而在实现功能上有所偏向。与此同时，现实中还存在着与行政诉讼并行的制度外解决行政争议的途径，如信访途径，甚至在效果方面更能达成或接近权益争议主体的诉求，也影响了行政诉讼功能的发挥。行政诉讼制度回归“解决行政争议”的功能，既是回应现实的需要，更亟待具体制度的衔接和保障。因而在司法制度方面，此次修改补充了“民事争议和行政争议交叉处理机制”，明确了一定范围的行政诉讼案件允许调解以及增设一审案件简易审理程序，这是从司法实践层面上体现“化解行政争议”的功能定位。

应当指出，对于行政机关来说，行政诉讼回归“化解行政争议”的功能，更加有利于包括行政机关在内的主体共同构筑具有中国特色的公法秩序。当然，这对行政机关提出了更高要求：一方面要始终坚持依法行政原则，强化公正执法理念，以规范化执法，从源头上减少行政争议。要引导行政机关和执法人员增强依法行政观念，通过加强法治理念教育和执法能力培训，培养执法人员树立和增强尊重保障人权和维护社会公平正义的法治观念，学会运用法治思维分析问题和处理问题，提升执法人员的整体执法素养。同时，行政机关还要完善行政执法审查和监督机制，以内部监督构筑执法质量提升的“高墙”。另一方面也要求行政机关在面对相对人提出的行政诉讼时，灵活地选择应诉策略，要积极适应行政诉讼“化解行政争议”功能定位，善用诸如行政诉讼调解制度，选择更有利于节省行政成本的化解行政争议的方法和途径。

（二）渐进式扩大行政诉讼受案范围

原《行政诉讼法》对于受案范围的规定，采用了“概括式1即以“具体行政行为”作为划定受案范围的核心概念。+正向列举+反向否定”的立法模式，由此带来的问题在于：一是对“具体行政行为”的界定界限模糊，这一概念无形之中成了法院拒绝受理一些行政案件的理由。二是这种概括式的规定带来的概念封闭性以及内涵的模糊性，引发了较大的争议和质疑。基于此，此次在受案范围上的修改，将“具体行政行为”改为“行政行为”2有学者认为，这是通过改用上位概念（行政行为相对具体行政行为属于上位概念）实现扩大受案范围之目的。这一观点笔者并不认同。从相关条文（新法第12条、第13条之规定）来看，行政诉讼受案范围并没有延伸到对规章以上的“抽象行政行为”进行审查。。笔者认为，此次修改不是单纯概念外延的变化，而是摒弃了对受案范围进行概括式的规定方法，因为当初将“具体行政行为”引入到《行政诉讼法》的做法是值得商榷的，由于“具体行政行为”与“抽象行政行为”概念的外延界分在现实中难以周延，实质上限制了行政诉讼的受案范围，导致一些本该受理的案件被排除在外。这也是《行政诉讼法》修正案审议稿中有以“行政争议”代替“具体行政行为”的观点，却不被最终采纳的原因，这只会导致使用一个难以界定概念代替另一个难以界定的概念，缺乏实质意义。

应当看到，最终关于受案范围方面的修改，还是具有积极意义的。其主要体现在：一是摒弃概括式立法模式，采用“正向列举+反向否定”的立法模式。虽然列举方式也是相对封闭式的，但“行政行为”概念在学界是具有相对统一共识的概念，按照奥托迈耶（Otto Mayer）创设的狭义行政行为概念，其具有公权力、单方性和法律效果三大特征，在现实中是极易辨识的，这有助于受案范围的明晰。3余凌云：《论行政诉讼法的修改》，《清华法学》2014年第3期。二是实实在在地扩大了行政诉讼的受案范围，从原先的8项拓展到12项，增加了“对征收、征用及其补偿决定不服的”以及“行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的”等类型的受诉案件。“虽然这一做法似难直接把一些社会组织的行为纳入行政诉讼范围，但为未来通过单行法甚至司法裁判拓展行政诉讼受案范围消除了立法上的障碍，仍有潜在的意义2。”4杨伟东：《行政诉讼制度和理论的新发展——行政诉讼法修正案评析》，《国家检察官学院学报》2015年第1期。三是可以反映出立法机关在受案范围上是立足实际、循序渐进的态度，逐步扩大受案范围，即，强化司法权对行政权的监督范围，同时也促使行政机关进一步规范行政行为，提高行政执法质量来减少行政争议进入诉讼环节。

（三）在诉讼程序中引入附带性审查机制

此次修改，规定了在对行政行为审查的同时，可对规章以下的规范性文件进行附带审查。原《行政诉讼法》虽将审查范围限于“具体行政行为的合法性”，但在司法解释和司法实践中是有所突破的。5最高人民法院在《执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（2000年）第62条中规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”在《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（2004年）中指出：“人民法院经审査认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力；人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。”权力属性体现为提出司法处理建议，但不一定影响规范性文件现实效力。《行政诉讼法》吸收了《行政复议法》关于“对规范性文件附带性审查”的有益成果，允许公民、法人或其他组织在对行政行为提起诉讼的过程中，一并申请对据以做出行政行为的规范性文件进行审查。问题在于，人民法院的附带审查权，说到底是决定规范性文件在司法程序中的适用与否的权力，6地方在“行政首长出庭应诉”方面的尝试，多是非强制性的，甚至是“表率”性的，又因为现实中行政首长日常事务繁忙等因素制约，实际效果往往大打折扣。这相对当初审议稿的修改幅度来说，新《行政诉讼法》还是相对保守的。托行政机关相应的工作人员出庭”的特殊情形。笔者认为，为确保“行政首长出庭应诉”得到落实，需要进一步明确：一是行政首长应当出庭应诉的情形。如明确“在行政机关管辖范围内有重大影响的行政诉讼案件，可能对行政机关的行政管理或者行政执法行为产生较大影响的行政诉讼案件”2参见《重庆市行政机关行政应诉办法》第9条的相关内容。等具体情形，防止出庭应诉例外规定的扩大运用。二是行政首长不能出庭时的程序规制，如设置相应报告或批准程序，这有助于敦促行政首长出庭应诉。三是明确行政首长出庭应诉的监督约束机制。“要想有效发挥行政首长出庭应诉制度的积极功能，必须健全相应的监督考核制度”3黄学贤：《行政首长出庭应诉的机理分析和机制构建》，《法治研究》2012年第10期。。可以借鉴一些地方的实践做法，如将行政首长出庭应诉纳入依法行政的考核指标体系，一旦和考核挂钩，更能引起被诉行政机关，特别是行政首长的重视。

（二）增加化解“执行难”的有效措施

通过完善强制执行措施和手段，从而强化执行力度。“执行是实现法律文书所确定的权利和义务的程序，是行政诉讼中一个重要的，也是最后一个环节”4佟昕雨：《浅析行政诉讼执行难及其对策》，《法制与社会》2014年第20期，第152页。。而行政诉讼的执行难，往往多见于行政机关败诉时，受制于司法管理体制等现实因素，法院往往不敢对行政机关“动真碰硬”。难怪有学者感叹“行政机关之所以敢于挑战法院的权威，是因为它有着藐视法院的资本或资源，以及对上级机关不会干预的自信”5余凌云：《论行政诉讼法的修改》，《清华法学》2014年第3期。。新《行政诉讼法》在促使行政机关履行判决决定的措施上增加了相应措施。行政机关拒不执行法院判决裁定的，可以“将行政机关拒绝履行的情况予以公告”，发挥社会监督和舆论监督的作用，这种修改赢得了学界赞誉，但实践效果还有待检验。对“行政机关拒不执行，造成恶劣社会影响的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留”，对此变化存有质疑之声，“对行政机关施以罚款、对主管人员和其他直接责任人员施以拘留，看似在立法上加强了执行力度，但既缺乏现实可行性，又与公法原理相悖”6参见北京大学宪法与行政法研究中心提交的《关于〈行政诉讼法修正案（草案）〉的修改意见》。。笔者认为，此

对行政机关来说，既然行政诉讼明确了“附带性审查”规定，一方面，行政机关要努力提升规范性文件的制定质量。行政机关在规范性文件制定过程中，要坚持法律保留、法律优位的底线原则，同时要建立相应的规范性文件的合法性审查机制，如规范性文件普遍设置事前合法性审查程序环节，还要通过完善执法制度定期清理机制，维护规范性文件与法律、法规的统一性。另一方面，对于法院提出处理建议的规范性文件，还是要按照规范性文件的合法性审查程序予以变更或撤销，这就需要行政机关针对附带性审查行为，做好制度的完善配套工作。

二、提升司法程序效率

（一）增加“行政首长出庭应诉”之规定

明确“行政首长出庭应诉”，是此次《行政诉讼法》修订的一大亮点。其实，之前一些地方立法中在“行政首长出庭应诉”方面已经有过“试水”，但实际效果1地方在“行政首长出庭应诉”方面的尝试，多是非强制性的，甚至是“表率”性的，又因为现实中行政首长日常事务繁忙等因素制约，实际效果往往大打折扣。似乎有限，在学术界也一直存有争议。但是这不意味着要否定“行政首长出庭应诉”的积极意义。应当指出，明确“行政首长出庭应诉”，其积极意义在于：一是有利于行政争议的解决。行政诉讼又被称为“民告官”案件，但过去“告官不见官”现象较为突出，这种情况容易引起当事人的抵触情绪，进而会影响到行政争议的解决。二是有利于减少程序空转情况。以往，行政首长不出庭应诉，被诉行政机关委托律师参加诉讼活动，代理律师既不了解被诉行政行为的具体情况，又做不了被诉行政机关的“主”，这就容易导致程序空转、久拖不决，诉讼效率无法体现。三是有利于树立依法行政意识。行政机关负责人通过出庭应诉，切实参与到诉讼程序中来，既是对当事人诉权的尊重，也是增强行政机关负责人法治意识的重要制度设计，进而有助于提升行政机关负责人乃至整个行政机关的依法行政的能力。

新法明确了“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”的规定，但考虑到现实因素，法律上还是预留了“被诉行政机关负责人不能出庭的，应当委次增加的强制执行措施是否能够解决现实中“执行难”的问题，恐怕不单纯是补充强制执行手段的问题，更应该从理顺司法管理体制和完善行政系统衔接措施等方面着手，协调推进配套性改革，从根本上化解“执行难”顽疾。

三、进一步完善证据规则

原《行政诉讼法》中有关证据规定，只有区区6条内容。这种状况是难以满足实践需要的。在司法实践中，行政诉讼证据规则的构建是通过两个重要的司法解释来支撑的。一个是最高人民法院《执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，另一个是最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》。此次在证据制度和证据规则方面，就体现为将司法解释中相对成熟的内容升格至法律层面。这恰恰说明“凡经过实践验证，确实是必要的和合理的，而且应该在法律层面规定的……都应吸收到《行政诉讼法》中”1薛刚凌：《行政诉讼法修订基本问题之思考》，《中国法学》2014年第3期。。

（一）完善举证责任的法条内涵

被诉行政机关对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。同时规定“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”，使举证责任的内涵在法条层面得到完善。内涵的趋于完善，将敦促行政机关更好地履行行政程序中的取证行为和诉讼程序中的举证责任，避免承担不能提供证据的证明不力责任。

（二）禁止在诉讼过程中自行取证

新《行政诉讼法》延续原有的“禁止被告在诉讼过程中自行收集证据”的规定，并将禁止自行收集证据的范围扩大到“第三人”。因为“从理论上讲，无论原告、被告原则上都不能在诉讼过程中添加新的证据、理由和依据”2余凌云：《论行政诉讼法的修改》，《清华法学》2014年第3期。。同时将司法解释的有益成果升格到法律层面，明确了“延期提供证据”和“补充证据”的例外规定2。3《行政诉讼法》第36条规定：“被告在作出行政行为时已经收集了证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的，经人民法院准许，可以延期提供。原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据。”新法还列明原告举证责任，即针对行政机关“不作为”案件提供原告曾向被告提出申请的证据以及赔偿、补偿案件中证明造成损害的证据。

《行政诉讼法》关于证据规则的完善，对规范行政程序中取证、举证等环节具有传导作用，对于有效提升行政机关的证据意识也具有积极意义。对于行政机关来说，要进一步完善行政程序的取证、举证、认证环节的制度规范。此外，还应强化复议机关在复议过程中的证据审查职能，发挥好执法监督作用。

On the modification of administrative procedure law and its impact on administrative organizations

HUANG Weihan

The modifications of administrative procedure law can be summarized as follows:expanding the scope of judicial investigation，enhancing the procedural efficiency；and perfecting the rule of evidence. The modifications have impact on administrative organizations.

administrative procedure；modify；administrative organization；impact

D922.1

A

1009-9530（2016）02-0059-04

2015-11-10

黄维瀚（1982-），男，安徽公安职业学院讲师，硕士，主要研究方向为行政执法、交通管理法律法规。