塔里木河流域水资源统筹协调管理研究——基于准公共物品理论

雍　会　张晓莉　张风丽　陈作成

（石河子大学经济与管理学院，新疆　石河子　832003）

塔里木河流域水资源统筹协调管理研究——基于准公共物品理论

雍会张晓莉张风丽陈作成

（石河子大学经济与管理学院，新疆石河子832003）

准公共物品容易导致管理分割，分割的准公共物品又导致利益博弈，而解决准公共物品的分割问题与利益博弈，在学术上具有一定的难度。塔里木河流域流线长、跨区广，造成分割利益主体博弈下的水资源管理失灵、分割管理与多头需求、地下水资源的公共池塘效应等管理困境。文章尝试从流域水权的界定与总量控制体系构建、宏观统筹管理机制的建立与完善、流域水权激励与利益协调机制建设、流域市场调节机制建设等方面提出塔里木河流域水资源统筹协调管理的思路与解决途径，以期为流域可持续发展提供参考。

塔里木河流域；水资源；准公共物品；管理

一、引言

公共物品（common goods）是指具备消费的非竞争性和非排他性的物品。如果物品具有较大的外部影响则被称为“准公共物品”（quasi-public goods）［1］。环境质量、水资源、荒地等这类物品皆可划入准公共物品。准公共物品分割管理与利益博弈是当前学术领域的一个新难题。萨缪尔森、布坎南、奥斯特罗姆等众多学者都对公共物品进行了深入研究。哈丁（1968）提出了“公地悲剧”的概念，认为每个人都是理性人，都想要最大限度地获取利润。埃莉诺-奥斯特罗姆提出了“公地池塘资源悲剧”的理念，例如水资源、森林资源等［2］。曼瑟尔·奥尔森认为，水资源作为一种“公共池塘资源”，具有公开获取性、关联供给性、不确定产权性和非排他性等特点［3］。部分国内学者认为，流域水资源属于典型的准公共物品，地方行政分割体制导致了流域各地方单方面注重强化地方利益，而有悖于其作为准公共物品的属性。塔里木河流域水资源具有典型的“公共池塘资源悲剧”特征，存在着流域水资源管理条块分割，用水关系复杂，地表水与地下水利用等多种问题［4-6］。日益严重的水资源问题归根结底是由流域各利益相关者从个体理性的角度进行博弈造成的［7］。国内外学者对公共物品研究较多，但对公共物品分割研究还较少，也没有相关研究提出解决思路。

二、国内外流域水资源管理模式分析

流域水资源具有公共物品属性，容易造成“公共池塘资源悲剧”，而且水资源的流动性和多用途属性，还容易造成水资源的分割管理以及多方需求的博弈，在高度计划的体制和卖方市场的环境下，世界各国包括我国政府和各流域都结合实际，采取不同的管理措施，加强水资源的管理。

（一）国外流域水资源管理模式分析

水资源作为一种稀缺资源，世界各国在对其控制与管理方面给予高度重视。目前，国际上对水资源的管理典型模式有三种：流域管理局模式、流域协调委员会模式和综合流域机构模式［8］。

1.流域管理局模式。流域管理局属于政府机构，法律赋予其高度的自治权，直接受中央政府管辖，代表政府管理流域水资源。行政管理区域与流域管理区域一致，不易发生流域内部的分割管理博弈，但是容易导致与其他涉水相关部门产生博弈，缺少与其他部门利益的协商机制。美国田纳西流域管理局即属于这种模式。

2.流域协调委员会模式。流域协调委员会是由国家立法或河流区域内的地方政府与有关部门通过协议来建立协调的组织，成员主要由相关政府机构和流域内的地方政府代表组成，按照协商一致或多数同意的原则对当地政府和有关部门协调。法国、西班牙、澳大利亚等国即属于此类流域管理模式。

3.综合流域机构模式。综合流域机构是在对流域内的水资源进行统一规划、管理和经营，其职能和权力主要包括水资源管理、水污染控制和水生态管理等。综合流域机构模式也是当前国际上比较流行的一种流域水资源管理模式，欧共体各国及东欧一些国家都施行此管理模式。

水资源的公共物品属性很容易导致流域管理与区域管理产生利益博弈。目前，在难以统筹协调各利益主体的前提下，各国往往以流域水资源综合管理作为基础，形成国家有关部门和地方政府协调管理和监督的体制。

（二）国内流域水资源管理模式分析

我国开展流域水资源管理较早，在计划经济时期，就对各流域水资源建立了高度集中和分级管理结合的管理体制。其体制是在政府中按照行政区域建立各级水利部门，依靠行政力量来解决在水利建设和水资源管理中遇到的问题，分级分部门按水利建设和管理职能对水资源进行管理和开发。

塔里木河流域实行的是流域管理和区域管理并存，区域管理服从流域管理的水资源管理体制。水资源以行政区域为单元实行区域管理，分属5个地（州）和4个兵团师的水利管理部门管理。分别设立了地区（州）水利局、市（县）水利局、乡水利管理站。兵团各师也形成相应的水利管理机构，师级设局，团级设站。

为加强统筹管理，2011年流域管理局将源流流域管理机构整建制移交，划归塔管局直接管理。将“四源一干”中的阿克苏、叶尔羌、和田流域管理局及巴州水利管理处，整建制（包括河道供水工程）移交塔管局，并分别成立塔里木河流域阿克苏管理局、和田管理局、喀什管理局、巴音郭楞管理局，隶属塔里木河流域管理局。

三、塔里木河流域水资源管理困境分析

塔里木河流域涉及阿克苏地区、巴音郭楞蒙古自治州、和田地区、喀什地区和克孜勒苏柯尔克孜自治州5个地（州），以及兵团第一师、第二师、第三师、第十四师共4个师的56个团场，由于流域流线长、跨区广，必然造成准公共物品分割管理，进而引起各利益主体博弈，各利益主体为了获取利益，经常出现零和博弈的困局，不惜以牺牲生态环境为代价，严重影响着流域的可持续发展。

（一）分割利益主体博弈下的管理失灵

塔里木河流域分别由塔里木河流域管理局、自治区及新疆兵团的不同行政区域联合管理，这就导致流域生产、生活、生态“三生”用水之间，地区间和农业、水利、林业、生态等多个部门间，流域内源流与干流、上游与下游、地方与兵团、整体与局部之间的博弈关系极为复杂。通过对阿克苏河的调研发现，阿拉尔市多浪水库和水库周边地域分别属于兵团与自治区不同的行政主体，因管理主体不同，盗用水库水或抽取水库附近地下水现象频繁，但是涉及不同的管理主体和行政区域又没法管理。

（二）公共物品分割管理与多头需求

水资源不仅被分割管理，而且还分割为各种用水主体的多头需求。其中，最主要的就是农业用水需求与生态用水需求的矛盾。据调查塔里木胡杨林自然保护区农田打井太多，每200到250亩地一口井，造成保护区地下水流失严重。四五月份是胡杨最渴的时候，也是棉田泡水的时候，也是塔河下不来水的时候。管林子的管不了水，眼看着没有水胡杨林受损而没有办法［9］。2012年度“四源一干”总用水量为213.09亿立方米，其中地表水用水量178.66亿立方米，地下水用水量34.42亿立方米。用水总量中，生产用水量207.19亿立方米，占用水总量的97.23%；城乡居民生活用水量1.986亿立方米，占总用水量的0.93%；生态环境用水量3.918亿立方米，占用水总量的1.84%。在人类生产用水与生态用水的博弈中，生态用水处于博弈弱势地位（见图1）。

（三）地下水资源的公共池塘效应

地下水资源是典型的公共物品，目前还属于无人管理或分割管理状态。随着塔里木河流域地下水资源的无序开采，流域水资源的问题愈加突出［10］。目前，开发和利用塔河流域地下水资源已愈趋失控，过度开采地下水资源，已导致在一些地区河流和湖泊水位下降，并造成了一系列的生态环境问题。塔里木河流域地下水主要由地表水转换而来，流域内地表水主要有流域管理机构管理，而地下水资源则实行的是各级行政区域管理，地表水、地下水处于分割管理的状态，管理不能统一，造成流域内无序打井、超采地下水现象严重，导致流域生态环境日趋恶化［11］。

图1　2012年塔河流域“四源一干”用水量组成图

四、塔里木河流域水资源统筹协调管理途径

流域水资源具有跨区域、流域广，分上中下游等特点，具有比“公共池塘困境”更为严峻的“流域公共水资源困境”，这在塔里木河流域表现得尤为突出。这种困境表现出的需水主体的利益博弈更为激烈，如何消除这种公共水资源的流域困境，需要从产权管理、统筹协调机制等方面进行探索解决。

（一）流域水权的界定与总量控制体系构建

准公共物品产生“公共池塘困境”，关键是产权不清。产权不清往往导致利益博弈和管理混乱。因此，加强流域水资源的产权管理具有重要的意义。塔里木河流域的水资源管理主要由四大部分组成，即初始水权分配体系、适时水权运作体系、水权市场交易体系和水权管理保障体系［12］。界定水权要涉及各方原有利益结构的调整，针对塔里木河流域特点，可将塔里木河流域的水权定为四级：源流与干流水权，流域内行政区域间地方与兵团和干流区上、中、下游的水权，行政区内地方县（市）、团场的水权，以及最直接的各用水户或用水协会的水权。通过明确水权，可以较好地抑制水资源准公共物品的“公共流域困境”［13］。

（二）流域宏观统筹管理机制建立与完善

水资源是基础性资源和战略性资源，在干旱区新疆南疆塔里木河流域，水资源更是生命之源，作为一种稀缺资源和必需品，政府在资源调配过程中，发挥着不可替代的作用［14］。目前，塔里木河流域已建立了跨区域、全流域的管理机制，但仍难以做到全流域水资源的有效统筹管理，关键问题就是区域利益在博弈中分割和削弱了流域利益。因此，加强“区域管理服从流域管理”是实现流域统筹管理的必然途径。一要强化政府对水资源的统筹规划管理，建立总量控制体系，采取统一规划管理等行政手段，来实现对消费主体或博弈主体的分配和协调。二要大力借助现代科技手段，从基础条件上保障流域对区域的宏观管理。将地下水用水总量纳入流域规划并控制，对水电企业实行统一管理调度。三要大力加强水资源监测、管理的基础设施建设，利用卫星监控等先进技术，实现流域对区域的远程监控与管理，可以有效避免人为的干扰。四要通过法律约束机制来协调各利益相关主体矛盾，加大对水资源的执法、监察和监管力度。

（三）流域水权激励与利益协调机制建设

准公共物品在分割状态和利益博弈条件下，仅仅靠宏观的统筹机制难以解决博弈问题，还需要民主协商机制参与，才能促进博弈各方达成合作博弈。塔里木河流域目前建立的协调机制仍然偏重于流域宏观协调管理，在实际的资源配置中，仍没有解决水资源多部门分割、多主体需求问题。因此，有必要强化民主协商的方式来协调各方利益关系，由用水主体参与或协商调控、分配水资源。协商调控机制能够更好地适应当地用水需求所采取的水资源分配模式，有利于促进水资源的合理协调和分配。

（四）流域市场机制建设与市场配置资源

塔里木河流域水资源的市场调节机制最重要的就是水权的市场化交易。市场机制可引导水资源向高效利用转移，提高用水效率和效益，但用水的公平性难以保障。因此，市场协调机制需要与宏观调控机制相结合，政府对水资源实行统筹管理、统一规划，在统筹管理的前提下或框架内，建立流域水资源的市场机制，通过市场机制实现资源的内部调节和二次分配，促进资源的合理分配利用。

［1］王金南.环境经济学：理论·方法·政策［M］.北京：清华大学出版社，1994：125-126.

［2］奥斯特罗姆.公共事物的治理之道［M］.上海：三联书店，2000.

［3］曼瑟尔·奥尔森.陈郁等译.集体行动的逻辑.［M］.上海：三联书店，1995.

［4］胡若隱.探索参与共治的流域水污染治理新模式［N］.人民日报，2011-12-22.

［5］邓铭江.中国塔里木河治水理论与实践［M］.北京：科学出版社，2009.

［6］陈亚宁，等.新疆塔里木河流域生态水文问题研究［M］.北京：科学出版社，2010.

［7］李小燕，张捷斌.塔里木河流域水资源配置博弈分析［J］.干旱区研究，2011，28（4）：602-608.

［8］周海鹰，饶振峰等.新疆塔里木河流域管理体制和管理机制研究报告［R］.新疆塔里木河流域管理局，2013.

［9］韩影.塔河，塔河！不再是“无缰之马”［J］.人与生物圈，2009，（4）：25.

［10］孟栋伟.塔里木河流域地下水资源可持续利用浅析［J］.地下水，2012，34（6）：80-81.

［11］周海鹰.塔里木河流域水资源协调机制与综合管理［D］.中国科学院新疆生态与地理研究所，2014.

［12］唐德善，邓铭江.塔里木河流域水权管理研究［M］.北京：中国水利水电出版社，2010.

［13］唐德善，邓铭江.塔里木河流域水权管理研究［M］.北京：中国水利水电出版社，2010.

［14］雍会，吴强.干旱区农业开发与生态贫困关系及对策研究［J］.新疆大学学报（人文·社会科学版），2011，39（1）：17-20.

（责任编辑：车碧云）

国家自然科学基金项目（项目编号：71463051）；教育部新世纪优秀人才计划项目（项目编号：NCET-13-0912）。

雍会（1978-），男，四川渠县人，博士，副教授，博士生导师，研究方向：农业经济管理；张晓莉（1980-），女，新疆石河子人，博士，副教授，硕士生导师，研究方向：农业经济管理；张风丽（1978-），女，山东菏泽人，博士，副教授，硕士生导师，研究方向：农业经济管理；陈作成（1987-），男，山东临朐人，博士，讲师，研究方向：农业经济管理。