我国粮食供求结构新变化与改革方向

汪希成++吴昊

〔摘要〕近年来，我国粮食供求结构发生了重大变化，粮食紧张平衡的特征依然明显，结构性矛盾十分突出；稻谷、小麦、玉米、大豆四大主粮已全面转为净进口且数量逐年增加；粮食库存量持续攀升，库容压力加大，主要粮食品种的库存比例与消费比例不协调。面对我国粮食供求结构的新变化，“稳产能、调结构、去库存、降成本”是当前粮食供给侧结构性改革的主要方向。

〔关键词〕粮食供求；粮食安全；粮食供给侧结构性改革

〔中图分类号〕F30711〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2016）04-0130-06

〔基金项目〕四川省社会科学重点研究基地中国粮食安全政策研究中心支持项目（SC15E093）；西南财经大学“中央高校基本科研业务费专项资金”项目（JBK160964）

〔作者简介〕汪希成，西南财经大学中国西部经济研究中心教授，博士；

吴昊，西南财经大学中国西部经济研究中心博士研究生，四川成都610074。

引言

作为世界上人口最多的国家，我国的粮食安全问题一直受到国内外高度关注。〔1〕改革开放以来，在人口不断增长的情况下，我国粮食供求总量保持了基本平衡。但是，随着人们生活水平的提高和食物消费倾向的改变，我国的粮食供求关系发生了显著变化，总量问题对粮食供求平衡的影响已经明显减弱，而结构问题对粮食供求平衡的影响显著增强。〔2〕近年来，在一系列惠农政策的刺激下，我国的粮食产量连年增加，2015年达到621435万吨的历史最高水平。但与此同时，由于我国粮食缺乏价格优势，导致粮食进口量、库存量持续增加，“三量齐增”暴露出我国粮食供求的结构性矛盾与政策缺陷。

长期以来，受“短缺经济”影响，我国形成了从宏观层面追求粮食产量增长的粮食安全观，并一直强调95%的粮食自给率，但由于“粮食”的概念模糊，指向不明，导致粮食安全保障缺乏重点和针对性。近年来，在包括稻谷、小麦、玉米、大豆在内的主粮中，由于大豆的进口量太大，实际上我国粮食自给率已不足90%。面对我国粮食供求形势的变化，以2020年和2030年为节点，理论界和实际部门根据粮食消费需求结构的变化对我国粮食需求规模进行了预测，研究方法不同，结果也有较大差异。总体结果是：距离今天的时间越近，预测的粮食需求量越大，之前的预测均被证实太过保守。主要原因在于人口的绝对增加、膳食结构的改善导致对饲料用粮和工业用粮等转化用粮消费需求的快速增长。因此，在新形势下，有学者提出树立新的粮食安全观，重塑国家粮食安全保障战略边界，突出重点，有保有放，推进实施“立足国内、全球供应”的粮食安全新战略。 〔3〕粮食安全新战略主要表现为四个方面的变化，即“保的范围”有收缩，从笼统保“粮食”转向重点保“口粮”；“保的要求”有提高，从保粮食数量转向保粮食数量和质量并重；“保的途径”有变化，将“适度进口”作为粮食安全战略的重要组成部分；“保的责任”有调整，从“米袋子”省长负责制转向中央和地方要共同负责，中央承担首要责任。 〔4〕

粮食安全是一个动态复杂的变化过程，具有阶段性和层次性。从现有文献来看，从总量上研究粮食安全的文献较多，对粮食结构安全的研究相对不足，而且对粮食安全研究的视角过于狭窄，现有研究更多侧重于粮食的食用即口粮安全，忽略了粮食作为重要的工业原料（如饲料饲料也是食物需求的间接表现。、酿酒、新能源等）的巨大需求对粮食安全的重大影响。面对我国粮食供求格局的重大变化，需要重新审视我国的粮食安全形势，以便有针对性地提出保障我国粮食安全的政策建议。

一、粮食安全概念的理论内涵

1974年11月，联合国粮农组织（FAO）在第一届世界粮食会议上首次提出“Food Security”（我国学者将其翻译为“粮食安全”）的概念，即“保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够食物”。这一概念是在1970年代初严重的世界粮食危机的背景下提出的，前提条件是要有充足的食物供给。当然，这一概念的含义过于狭窄，既没有涉及食物的营养问题，也没有涉及获取食物的手段问题。1983年，FAO总干事爱德华·萨乌马将“Food Security”的概念表述为“确保所有人在任何时候都能买得到又能买得起他们所需要的基本食物”。这一概念在相当长时间内被人们普遍使用，但它主要是从消费者的立场来解释“Food Security”这一概念的。这一概念有两个基本要求：一是食物的供给充足，使任何人在任何时候都能买得到。当然，食物的供给既可以通过自己生产，也可以通过进口来获得；二是消费者要有支付能力，能够“买得起”他们所需要的基本食物。其暗含的条件是消费者要通过“经济手段”在市场上购买他们所需要的基本食物。但是，在市场经济条件下，这两个要求很难实现。原因是：若某种物品的供给充足，又价格低廉，就意味着过剩，生产者是不会生产这种物品的。而且，对于没有支付能力的消费者，即使市场上有充足的食物供给，因为他们“买不起”，仍然无法实现“所有人”的粮食安全目标，而且，这一概念也没有涉及到食物的营养问题。2009年，在FAO出版的《世界粮食不安全状况》报告中将“Food Security”定义为：“所有人在任何时候都能通过物质、社会和经济手段获得充足、安全和富有营养的食物，满足其保持积极和健康生活所需的膳食和食物喜好。”Food security “exists when all people， at all times， have physical， social and economic access to sufficient， safe and nutritious food to meet their dietary needs and food preferences for an active and healthy life”.此后一直沿用这一概念。在这个新的解释中，获取食物的手段除了经济手段（即市场购买）外，还增加了从“物质”和“社会”手段。所谓从“社会”获取食物，意思是政府或社会团体向那些没有足够经济能力的人提供食物。而获取食物的“物质”手段的具体评价指标是铺面道路在道路总量中所占的比例、道路密度和铁路密度等，这些指标均与粮食流通有关。本文认为，这里将“Physical”翻译为“物质的”手段并不准确。现实中，获取食物的手段可以是自给自足、社会救助和市场购买，而“Physical”本身也有“自然”之意，所以，将其翻译为“自然手段”可能更准确，即消费者通过自己生产、采集或狩猎来获取他所需要的基本食物。但无论如何，这一解释内容的增加，说明FAO也意识到仅仅依靠市场机制无法实现全社会的粮食安全目标。而且，这一概念更加注重食物的安全、营养和消费者偏好，而不仅仅是“吃饱”的问题。

从字面意义来看，将“Food Security”译为“食品安全”或“粮食安全”都不十分准确。“Food”是“食物”而不是“粮食”（与其对应的英文单词是Grain，但国际上并没有“Grain Security”的说法）。“粮食”的内涵较为狭窄，主要指谷物和薯类。目前我们讲到的粮食安全，主要是指与城乡居民生活消费有关的粮食供给。在统计时，一般是用居民直接消费的粮食数量这一指标。而“食物”的内容十分广泛，它既包含了粮食以及由粮食转化而来的各种食品，如肉、禽、蛋、奶等，甚至是酒类，也包含了不需要用粮食转化的食物，如江河湖海中的各种水产品，以及人类食用的各种植物，如瓜、果、蔬菜等。“Security”是“安全而有保障”之意。FAO提出“Food Security”这个概念的目的是消除饥饿，保障人人有饭吃，即保障充足的食物供给。因此，“Food Security”更准确的意思应该是“食物供给保障”。而将“食品安全”译为“Food Safety”较为恰当。“Safety”原意是指个人或家庭的生命和财产安全，“Food Safety”就是指为个人或家庭提供安全、营养的食物。

从严格意义上来说，“食品安全”与“粮食安全”是两个不同的概念，分属于不同的研究范畴，但学者们经常将两者混淆。“粮食安全”主要侧重于粮食供给的数量和质量能否满足消费者需求，而“食品安全”主要侧重于食品在生产、加工、消费环节的质量监管。在现实中，“粮食安全”和“食品安全”的职能也分属于不同的政府部门。

当人们的生活处于较低水平时，“粮食”在其食物中所占的比重较大，随着人们生活水平的提高，膳食结构得到改善，肉、禽、蛋、奶，以及瓜、果、蔬菜等在“食物”中的比重逐渐上升，“粮食”的比重下降，而且人们更加注重安全、营养和健康，“粮食安全”逐渐向“食品安全”转变。但是，由于“粮食安全”这一概念在我国已沿用多年，而且解决了“粮食”问题，也就基本解决了“食物”问题。为了避免与“食品安全”的概念相混淆，本文仍然使用“粮食安全”的概念，其中的“粮食”既包括居民的生活用粮，也包含饲料和工业加工等转化用粮。

严格来说，“粮食安全”中的“粮食”本不应该包含饲料和工业加工用粮，原因在于：企业的饲料和工业加工用粮具有经营性质，企业经营粮食产品是为了获得利润。而居民的生活用粮供应是关系到社会稳定的重大问题，具有公共品性质。正是在这个意义上，中央一直把粮食安全作为一项重要的战略目标。当然，不可否认的是，饲料和工业用粮与居民口粮存在着互相转化的情况。有些粮食既是饲料和工业用粮，又是居民日常消费的主要品种，饲料和工业用粮过大，会冲击到口粮的消费，特别是容易引起粮食价格的波动，这正是统筹粮食安全时必须考虑的一个重要内容，也就是必须认真对待饲料和工业用粮增长过快时对粮食需求总量以及粮食安全产生的影响。

二、我国粮食消费需求结构变化

1.粮食消费需求用途结构变化

我国粮食消费需求用途结构由口粮、饲料用粮、工业用粮、种子用粮、粮食损耗和其他消费等构成（见图1）。口粮消费是我国第一大粮食用途，但在粮食消费中的比重一直呈下降趋势。改革开放以来，随着人们生活水平的提高，膳食结构的改善，肉、禽、蛋、奶、蔬菜、水果等食品消费量增加，人均口粮消费量明显下降。口粮消费从1990年的6218%下降至2013年的3851%，年均降速为181%；饲料用粮是我国第二大粮食用途，数量和占粮食消费总量的比重均稳定增长。饲料用粮占粮食消费总量的比重从1990年的2021%上升到2013年的3625%，年均增速为123%。饲料用粮增长是我国粮食消费量增长的主要原因。1990-2014年，我国的肉类、牛奶、禽蛋产量分别从2857万吨、4157万吨和7946万吨增长到870674万吨、372464万吨和289389万吨，年均增速分别为828%、1695%和967%；1990年，工业用粮占粮食消费总量的比重最低，仅为132%，此后稳定增长到2013年的1207%，年均增速为083%；种子用粮、损耗量占粮食总量的比重不大且呈平稳下降趋势。

2.粮食消费需求品种结构变化

分品种看，稻谷、小麦、玉米、大豆四大主粮的消费需求表现出巨大差异（见图2），稻谷消费量占粮食消费总量的比重从1990年的3756%持续下降到2013年的2441%，年均降速为101%。2004年以前，稻谷一直是我国消费量最大的粮食品种，之后被玉米超越，目前是我国第二大粮食品种；小麦消费量占粮食总消费量的比重从1990年的3292%持续下降到2013年的2290%，年均降速为077%。1996年之前，小麦是我国第二大粮食品种，现降至第三；玉米是我国消费增长最快的粮食品种，消费量从1990年的83145万吨增至2013年212998万吨，增加了256倍，占粮食消费总量的比重从1990年的2648%增至2013年的3895%，年均增速为096%。玉米消费的快速增长，一是由于我国肉、禽、蛋、奶等高耗粮食品消费的增加引起玉米饲料消费的大幅度增加。玉米饲料消费从1990年的5300万吨增加到2013年的15000万吨，增加了283倍。二是由于工业用玉米的大幅增长。玉米工业消费从1990年的5万吨增加到2013年的6535万吨，增加了1307倍。我国大豆消费量增长强劲，国内产量已远远不能满足消费需要，每年需要大量进口以弥补缺口。大豆消费量占粮食总消费量的比重从1990年的304%增加到2013年的1373%，年均增速为082%。国内大豆消费的快速增长主要来自食用油压榨的需要及养殖业对豆粕等副产品的需求，工业用和饲料用大豆占大豆消费的90%以上。

图21990-2013年我国粮食消费需求品种结构变化趋势

资料来源：联合国粮农组织（FAO）数据库

三、我国粮食供求平衡分析

1.粮食供求总量紧张平衡的特征明显

1990年以来，我国的粮食消费量持续增加，粮食产量有10年超过消费量。2003年之前，粮食产量波动幅度较大，之后实现了12年连续增长。2000-2007年，粮食产量一直低于粮食消费量，即使加上进口量，仍然供不应求。2008年，我国粮食产量大幅增长，超过粮食消费量。但由于我国粮食增产的幅度还不能完全满足消费刚性增长的需要，2010年以后又重新回归到粮食供不应求的局面（见图3）。

图31990-2015年我国粮食总产量与消费量变化趋势

资料来源：1990-2014年粮食产量数据来源于中国统计年鉴；2015年数据来源于国家统计局关于2015年粮食产量的公告；粮食消费量数据来源于《中国粮食安全发展报告2013-2014》。

2.主要粮食品种供求存在巨大差异

我国稻谷、小麦、玉米、大豆等主要粮食品种的供求关系极不平衡，供求差出现巨大分异。稻谷产量从1990年的189331万吨增加到2015年的208245万吨，但占粮食总产量的比重从4243%下降到的3351%；稻谷消费量平稳略增，供求差基本保持稳定，2014年度结余58927万吨。小麦产量从1990年的98229万吨增加到2015年的130187万吨，占粮食总产量的比重从2201%略降至2095%；小麦消费基本保持平稳，但由于产量的波动，1990-2014年的25年间，有13年存在供求缺口，近两年由于产量增加，供求差由负转正，2014年结余7708万吨。由于播种面积和单产的增加，玉米产量快速增长，占粮食总产量的比重从1990年的217%猛增至2015年的3614%；玉米产量的快速增长主要在于消费需求的拉动，玉米主要作为饲料用粮和工业加工用粮，近年来由于人们生活水平的提高和膳食结构的改善，大量需要玉米进行转化。从近期来看，玉米消费在畜牧业和养殖业拉动下，饲料用粮仍将保持较快增长。我国从1996年由大豆净出口国转变为净进口国。近年大豆产量虽有波动但基本稳定，需求快速增加，供需缺口快速拉大，2014年大豆供需缺口扩大至70443万吨，主要依靠大量进口加以弥补。从短期看，大豆进口增加的态势很难改变。

我国在粮食品种结构上的供求矛盾，主要是粮食生产与消费脱节，生产结构不能适应消费结构。具体而言，突出表现在两个方面：一是供需品种不平衡，不能满足人们日益多样化的消费需求。二是供需品质不平衡，即高品质粮食产出比重较低，国内高端消费需求主要依赖进口。

3.粮食进口量持续增加，四大主粮已全面转为净进口

作为粮食供给的重要组成部分，粮食进口是调剂国内粮食余缺的重要手段。近年来，在我国粮食产量连年增加的同时，粮食进口量也持续增加。2013年我国粮食进口量为86452万吨，2014年迅速攀升到106亿吨。1994年前我国粮食处于净出口状态，1997-2002年间的多数年份也基本是粮食净出口。但2003年后，我国已完全处于粮食净进口状态，且进口量连年大幅度增加（见图4）。

我国粮食进口量增加的主要原因在于国内粮食价格偏高，进口粮食相对便宜。2011—2014 年，联合国粮农组织食品价格指数从2299点降低到2018 点，下降了28 个点，年均下降幅度为 444%。〔5〕与此相反，同期国内粮食价格却不断上涨。1990年以来，我国粮食价格经历了“先上升后下降再上升”的变化过程。自2002年开始，在粮食生产成本推动和政策导向下，除大豆价格在波动中上涨外，稻谷、小麦、玉米三大主粮每50千克出售价格均持续上涨，2014年分别达到14063元、12059元和11185元，分别比2002年上涨17312%、13530%和14529%（见图5）。国际粮食价格下降和国内粮食价格上涨并行发展，使国内粮食价格高于国际市场价格，加大了用粮企业的粮食进口动机。

自2008年我国实行玉米临时收储政策以来，玉米平均收储价格快速上涨，从2008年的1500元/吨上涨至2014年的2000元/吨。2015年，在粮食产量、进口量、储备量“三量齐增”的情况下，稻谷、小麦、玉米三大主粮价格普遍走低，玉米价格更是断崖式下跌，玉米期货价格一度从226844元/吨的最高处跌至16001元/吨的最低处，但仍高于进口玉米到岸完税价格。目前我国玉米收购平均价格与进口玉米到岸完税价格的价差在300元/吨左右。玉米价格大幅度下跌的原因：一是国际市场石油价格大幅度下跌，从2008年最高时的138美元/桶降至目前的30美元/桶，以美国为主的用玉米加工燃料乙醇项目的热度下降，导致玉米需求减少；二是从国内市场来看，玉米主要用于饲料加工，由于国内玉米价格远高于国际市场价格，导致高粱、大麦、豆粕、DDGS等替代品进口增加，减少了对玉米的需求。

分品种来看，1999年之前，我国小麦一直是净进口，仅有个别年份进口少量稻谷、玉米和大豆。1999年至2008年，除大豆进口量持续增加外，其他三大主粮基本上是净出口。但之后我国粮食进出口格局发生逆转，自2011年开始所有主粮转为净进口且进口量逐年增加，2014年稻谷、小麦、玉米、大豆净进口量分别为3889万吨、1123万吨、5503万吨和78207万吨。

4.粮食库存持续增加，库存结构与消费结构不协调

期初粮食库存是粮食供给的重要补充。根据有关数据，自2005年以来，我国粮食库存量持续增加，2014年粮食总库存量达到223亿吨。粮食库存主要以玉米、小麦、大米为主，2014年的库存量分别占总库存量的450%、332%和214%。与消费结构相比，稻谷的库存比例与消费比例基本一致，但小麦的库存比例与消费比例出现明显偏差，库存比例持续上升而消费比例持续下降，玉米库存比例近年来快速攀升，已明显高于消费比例。我国粮食库存品种结构与粮食消费需求结构不适应，在一定程度上加剧了粮食市场稳定风险。

四、政策建议

从目前我国粮食供求状况来看，“稳产能、调结构、去库存、降成本”是当前粮食供给侧结构性改革的主要方向。

1.稳定粮食生产能力。目前，我国粮食产量已处于历史最高水平，其中，粮食播种面积增加和单产水平提高发挥了重要作用。但由于我国人口增长的拐点还未到来，城镇化和工业化快速推进的步伐还在继续，粮食需求刚性增长的现实仍未改变，总量上我国粮食供求仍然处于紧平衡状态。但鉴于目前我国粮食库存量、进口量持续增加以及粮食生产成本持续抬升的现实，不宜再进一步增加粮食产量，而是要以稳定粮食生产能力为主，并实行必要的休耕制度和草田轮作，一方面给耕地以休养生息的机会，另一方面也促进农业生态环境的改善，以提高耕地持续生产的能力，实现“藏粮于地”。对于农民休耕而减少的收入，政府可在市场之外进行适当补贴。从政策上来看，自2004年开始实施的粮食最低收购价制度，已不能适应当前粮食生产的形势，应统一粮食补贴政策，实行“价补分离”。针对目前出现的玉米价格下跌、库存大幅度增加的特殊情况，笔者认为这是由于价格和政策偏差造成的短期玉米供求失衡。如果目前盲目调减玉米种植面积，缩减玉米产量，可能会造成玉米供求关系的波动。从长期来看，饲用玉米的消费需求仍将持续增加。目前可适当减少大豆的进口，一方面可减轻我国大豆的对外依存度，另一方面可消化一部分玉米，以减轻玉米的库存压力。

2.调整粮食生产结构。目前，我国粮食安全的主要问题不在于总量，而在于结构。从品种结构来看，稻谷和玉米产大于需，小麦产需基本平衡，大豆产不足需。从用途结构来看，作为主要口粮的稻谷和小麦需求有所减少，而主要作为饲料粮和加工用粮的玉米和大豆需求持续增加。2014年我国进口7835万吨大豆，相当于进口了6200多万吨的饲料粮。并且，由于我国玉米价格高于国际市场价格，作为替代品的高粱、大麦、DDGS等进口量持续增加。以此来看，造成我国粮食紧平衡的关键在于饲料用粮需求的大幅度增加。因此，在满足口粮需求的前提下，可适当调减稻谷的播种面积，增加饲草作物的种植，以减轻饲料用粮的进口压力，并实现我国农作物种植的粮经二元结构向粮经饲三元结构的转变。从单产水平来看，2015年，我国粮食单产水平比1990年提高了394%，稻谷、小麦、玉米单产水平分别提高了204%、688%和302%。随着科技水平的提高和推广力度的加大，调减稻谷播种面积后，通过进一步提高单产水平以满足口粮需求是可行的。

3.加快粮食加工转化。鉴于目前我国粮食库存增加的压力过大，销售困难，应大力推进农产品加工业的发展，一方面可以延伸产业链条，提高产品附加值，适量消化粮食库存；另一方面对增加粮农收入也可以起到一定的拉动作用。

4.降低粮食生产成本。多年来我国粮食价格高于国际市场价格的主要原因之一在于粮食生产成本的推动。2013年我国稻谷、小麦、玉米三种粮食平均总成本达到102619元/亩，比2008年增长了825%，而同期净利润从18639元/亩下降至7294元/亩，下降了1556%，严重挫伤了种粮农民的积极性。因此，加大对种粮大户、家庭农场、农业合作社、龙头企业等新型种粮主体的培育，加快土地流转步伐，推进粮食生产适度规模经营，开展多元化的社会服务，以降低粮食生产成本是进一步提高农民种粮积极性，保障我国粮食安全的重要举措。

〔参考文献〕

〔1〕ITO，J.，NI，J. Capital Deepening，Land Use Policy，and Self-sufficiency in Chinas Grain Sector〔J〕. China Economic Review，2013，（24）：95-107.

〔2〕马晓河，蓝海涛，等.中国粮食综合生产能力与粮食安全〔M〕.北京：经济科学出版社，2008.

〔3〕程国强.重塑边界：中国粮食安全新战略〔M〕.北京：经济科学出版社，2013.

〔4〕叶兴庆.国家粮食安全战略的新变化及其实现路径〔N〕.中国经济时报，2014-08-06.

〔5〕高昕，张冬平.新常态下中国粮食安全的特征与对策探析〔J〕.河南农业大学学报，2015（6）：403-410.

（责任编辑：谢科）