党权自限性对党法关系的决定性意义

盛舒弘

（广东司法警官职业学院 法律系，广东 广州 510520）

党的十八届四中全会首次在全会层面专题讨论依法治国问题，确定了全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。即在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。［1］党的十八届四中全会开启了我国法治建设的新时代，得到全党全国人民的广泛赞誉和一致拥护，国外大多数舆论也给予积极评价。但是，也有少数西方媒体泼冷水，说由中国共产党来领导法治建设是自相矛盾的；国内也有个别人提出诘问：“党大还是法大？”事实上，发生这种质疑是源于有些人对中国共产党的本质理解不到位，将党与法的关系与普通行政权力与法的关系混为了一谈。

一、党权自限性决定了“党大还是法大”是个伪命题

“党大还是法大”这一质疑存在的基础，是建设“法治”国家已经成为现代民主社会的普遍追求。

“法治”观点是西方舶来品，分权制衡是西方社会对人权保护以及法治道路探索的成功经验，西方的分权制衡是通过多党轮流执政实现的，所以，很多人认为，只有多党轮流执政，才能实现权力制约，才能有真正的法治。这个论点的迷惑性在于将错误推理混淆于正确逻辑之中：权力制约才能实现法治，这是正确逻辑；但多党轮流执政不是权力制约的唯一有效手段。也就是说，“只有多党轮流执政才能实现权力制约”是错误推理。

（一）党权自限性使得建设集权型的“法治”国家成为可能

提出“党大还是法大”质疑的人认为，坚持中国共产党的领导是集权，集权会带来权力扩张，权力扩张是“法治”的天敌，只有分权制衡，才能解决权力扩张的问题。那么，集权是否必然导致权力扩张，或者说，是否存在有效方法抑制集权的这一副作用呢？

1.党权自限性能有效抑制集权的副作用。集权是否容易导致权力的扩张和腐败？答案是肯定的，这就是集权最大的副作用。但这一副作用是可以被有效抑制的，这种抑制的力量来源于民意与权力自限。民心向背是政权稳定与否的风向标，触犯民意底线的政权，无论多强大，都终将被推翻。但民意对权力的制约是潜在的，见效周期漫长、代价巨大，往往容易被忽略。权力自限则不同，它来自于权力内部的互相牵制，渗透于权力运行的方方面面。但权力自限的有效性和稳定性依赖于一定条件的成立：一是权力享有者以组织而非个人形式存在。二是集权组织内部存在相互制约机制。三是组织内部有统一的制约标准。当然，一个能够有效进行自我限制的集权组织，仅实现权力制约是不足以将集权与“法治”划上等号的。只有将其内部制约标准，与国家的宪法法律相统一，权力行使同时接受内部制约与宪法法律的双重限制，权力才不会凌驾于法律之上，集权才能实现法治。

2.“法治”并不排斥自限型的集权。“法治”一词虽然流传了一千多年，但它作为治国方针对于整个人类社会来讲，都处在不断探索的阶段。如何界定“法治”，如何测量“法治”，如何实现“法治”，这是人类还需要不断探讨和摸索的问题，西方发达国家亦是如此。我们不能否认多党轮流执政在权力制约方面表现出来的优点与先进性，然而，也不能忽视多党轮流执政日渐凸显的问题：如何遏制政党背后的财团对于国家事务的干涉，如何降低政党斗争给国家带来的内耗，如何保持国家对外政治主张的一惯性，等等。人类文明史上多如牛毛的政权的交叠更替、帝国的荣辱兴衰，向我们展示出分权与集权各有优缺点，并没有哪种形式取得压倒性的胜利。因此，我们无法得出分权优于集权的结论，我们只能比较哪一种形式更适合、更符合国情。

“法治”排斥的是权力的无限扩张，而不是某一种具体的政权组织形式，只要能够实现权力在宪法法律的框架内运转，无论是分权还是集权，都不会遭到“法治”的排斥。探索自限型集权与“法治”的结合，既能够有效抑制传统集权易导致权力扩张的副作用，又能够避免分权的固有缺陷给国家和社会带来的损耗，提高国家和社会运转的效率，不应当受到无端的指责。

（二）党权自限性决定了党权不会凌驾于法律之上

1.党权自限性为党与法的“势力”范围划清了界限。“党大还是法大”的质疑存在这样一个逻辑前提：党与法在同一“势力”范围内存在冲突，必须分出“大小”，决出“高低”。然而，事实上，党的领导与法律至上并不是一个层面的问题。《中国共产党章程》 （以下简称《党章》） 明确规定：“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”。坚持党的领导，强调的是国家治理的权力、国家政权的属性问题，法律至上关注的是执政的行为标准，是权力是否被滥用。因此，“党大还是法大”的质疑在逻辑上是错位的。当然，如果党权不受限制，任凭其成员肆意妄为，那么，党权很容易侵犯法律的“势力”范围，与法律出现冲突。因此，党权自限性是阻却党权跨越法律“势力”范围、凌驾于法律之上的铜墙铁壁。

2.党权自限性否定了党左右立法的可能性。随着宗教权威以及自然法信仰的不断衰落，法律与宗教的日渐剥离，法律回归为人的理性，被视为人类的创造物。“立法行为不过是提供了一套严格的程序规则，以保证法律与建立在基本价值观基础上的社会共识相一致。”［2］有人质疑：既然法是由人所创制的，那么，坚持党的领导，党是不是就可以左右立法？事实上，党确实可以影响立法，没有哪个国家的立法是可以完全脱离政党影响力的，但由于严格立法程序与党权自限机制的存在，党不可能完全左右立法，党内人士更不可能以个人私欲操纵立法。在中国，宪法与法律的创设、修改与解释有一套非常严格的程序规则，人民代表大会制度为立法修法的程序规则提供了强有力的制度保障。

我们的共识是：权力必须关进“制度的笼子里”，只有法律地位高于权力行使者的地位，才能够实现这一点。［3］有一部分人据此提出了这样的观点：法必须比党大，才能实现法治。但是，我们必须清晰地看到，这个逻辑只适用于一般行政权力而不适用于中国共产党的党权：中国共产党与某些打着民主自由的幌子成立的利益集团或党派有着本质的区别，中国共产党所代表的利益是中国人民的利益，不是某个人的私利，不是某个政治集团的利益。党权不同于我们一般所理解的行政权力，不像一般行政权力那样对法律约束力有着极高的依赖度，它可以实现有效的、稳定的、不低于宪法法律标准的自我限制。［4］显而易见，“党大还是法大”是一个伪命题。

二、党权自限前提下的党法关系

中国共产党的党权具有自限性，也就是说，中国共产党具有通过民主集中制对权力行使进行制约，通过宪法法律对组织成员进行约束，通过党内外监督机制对组织运行予以全面监控，以确保党的决策始终代表人民利益，能够不被个体操纵，保持既定路线的特性。党权的这一特性决定了党与法是目标方向一致的，党的领导与法律至上是辩证统一的。

（一）党权自限前提下，党与法的目标方向一致

1.党的目标与法律精神方向一致。现代法律精神是正义、人权、秩序。中国共产党在新世纪新阶段的奋斗目标，是全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化。简单而言，中国共产党现阶段所追求的目标，是全面提高社会个体的生活水平，为其提供一个安全、自由、平等和友爱的生存环境。这也正是法律精神的核心内容。可见，中国共产党所肩负的任务和所追求的目标与法律精神方向一致，而且比法律所追求的更进一步——在实现正义、人权、秩序的基础上，进一步追求社会成员生活水平和文明程度的提高。

2.党权自限性确保党的行动与目标的一致性。党的实际行动与其提出的任务目标的一致性，是党与法保持方向一致的必要前提。这种一致性，是依赖党权自限性予以保障的。党权自限性，决定了党的领导不是某一个人或某一群人的领导，而是人民利益代表的领导，在民主集中制、党内监督机制的双重制度保障下，党不可能做出侵害群众利益或是违反宪法法律的决策，党的目标与路线不会因为个人意志而发生偏移。正是因为中国共产党具有党权自限性这一特征，我们才敢说，党的领导与法律至上不存在冲突，党与法的目标方向是一致的。

（二）党权自限前提下，党的领导与法律至上辩证统一

法律至上是法治的主要特征，我国要建设社会主义法治国家，必然要坚持法律至上。法律至上并不是指人们要以法律为最高行为标准（事实上法律是人们的最低行为准则，是道德的底线），而是强调在国家治理的过程中，权力人的个人意志与法律出现冲突时，其个人意志要让位于法律意志，法律能够有效抑制权力的扩张。［5］

1.党权自限性决定坚持党的领导与法律至上不相冲突。中国共产党已经将遵宪守法写入党章，使得国家各项工作的开展、党的权力的行使、党员权利的享有，都限制在了宪法与法律的框架之内。《党章》总纲规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”第2条规定：“除了法律和政策规定范围内的个人利益和工作职权以外，所有共产党员都不得谋求任何私利和特权。”第3条规定：“党员必须履行下列义务：……（4） 自觉遵守党的纪律，模范遵守国家的法律法规，严格保守党和国家的秘密，执行党的决定，服从组织分配，积极完成党的任务。”因此，党的领导的意志与法律意志不会出现冲突，坚持党的领导与法律至上不存在冲突。

我们无法回避的问题是，社会上确实存在享有权力的党员违反法律的情况。这事实上是其个人思想的腐化所造成的，其行为是违背党的目标的，个人的思想腐化与坚持党的领导之间不存在逻辑关联。党员的身份并没有为其违法行为提供便利，更没有为其提供保护伞，这部分人最终认罪伏法，体现了法律对于权力的限制，我党对其进行纪律处分，也恰恰说明了党纪与国法的一致性。

2.坚持党的领导与法律至上互为保障。第一，在中国，坚持党的领导，保障法律至上的实现。在党权自限的前提下，党与法的“势力”范围是泾渭分明的。在执政行为标准问题上，党对法律持尊重态度，遵守宪法与法律，彰显了法律在我国的至上地位。法律的顺利施行，是建立在政治和社会稳定基础之上的。我们无法想象在一个战乱的国家如何实现“法治”，在一个恐怖主义盛行和社会暴乱频发的国家，即使经济再发达、法制再健全，法律施行的效果也将大打折扣。坚持党的领导，是我国政治稳定的基础，不仅不会影响法律的至上地位，还从政治层面保障了法律的顺利施行。法律能够顺利施行，才谈得上法律至上。

第二，党的领导需要法律享有至上地位。在国家治理问题上，现代法律精神与党的领导方向一致，法律限制行政权力、打击犯罪、营造良好社会秩序，维护了党的领导的稳定，能够有效促进党的目标的实现。党的领导需要法律享有至上地位，将行政权力“关进制度的笼子”。我国存在多级、多地方行政权力，党权并没有完全囊括这些行政权力，党权的自限性也就无法约束全部行政权力，它们的行使仍然需要法律的限制与监督，需要以法律抑制个人欲望。

法律至上与切实实现党权自限是社会长治久安的必然要求，是稳固党的领导的重要环节。坚持党的领导与法律至上是辩证统一的。

三、党权自限性的制度保障

党权自限性不是一个口号，不是一句空谈，它是现实存在的，是有制度予以保障的，是通过持之以恒的党的建设实现的。

（一）民主集中制是党权自限的程序保障

坚持民主集中制是《党章》规定的党的建设必须坚决实现的四项基本要求之一：“民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。它既是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用。”民主集中制从程序上保障了党权的自限性。

1.民主选举程序，排除了欲滥用权力的个体行使党权的机会，从源头上限权。党的各级领导机关，除派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。民主选举从程序上保障了党的领导集体的先进性，保证了选举时领导个人政治正确、心系群众，不求私利和特权。［6］以谋特权为目的参与选举的个人，通过民主选举程序，将被排除在党的组织之外，无法参与党权的行使。

2.重大问题的决议必须按照民主集中的程序进行，在权力行使过程中限权。民主集中制是党的根本组织制度和领导制度。在这种领导制度下，党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿和会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定；委员会成员根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。同时，《关于党内政治生活的若干准则》规定，在党委会内，决定问题要严格遵守少数服从多数的原则。书记和委员不是上下级关系，书记是党的委员会中平等的一员。民主集中制使党权行使区别于遵循首长负责制的一般行政权力行使，从制度上反对“一言堂”的决议方式，从程序上保障了党权行使不会完全被某一个个体的私欲所左右，而是受到内部成员的互相牵制的。

3.违反民主集中制原则行使党权的行为将受到党纪的严惩，通过党纪惩治与教育、威慑实现限权。《中国共产党纪律处分条例》第63条规定：“违反民主集中制原则，拒不执行或者擅自改变党组织作出的重大决定，或者违反议事规则，个人或者少数人决定重大问题的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分。”决议程序违反民主集中制原则的，将予以严厉的党纪处分，一方面惩罚了违纪行为。另一方面，通过惩治对全党成员进行教育和威慑，以避免党权的行使超过必要限度。

4.民主集中制从程序上实现了党的决策与群众利益的紧密联系，党权的行使受到人民意志的限制。《党章》规定：“党在自己的工作中实行群众路线，……我们党的最大政治优势是密切联系群众，党执政后的最大危险是脱离群众。”群众的意愿通过民主环节得以表达，通过集中环节进行整合，与群众整体利益需求不符的提议，经过民主集中程序将被摒弃，确保党权的行使是符合群众利益的。

（二）党纪与国法是党权自限的标准保障

党权的自我限制必须有统一的标准，并且限制标准应当是稳定的、明确的、可操作的。中国共产党党权的自我限制存在党纪与国法两档标准，并且党纪标准高于国法标准。

1.遵宪守法写入党章，党权行使受制于国法。党必须在宪法和法律的范围内活动，党权的行使必须受宪法和法律的限制，宪法和法律是党权自限的标准，这是由《党章》明确规定的。党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》首次明确“党的各级组织同其他社会组织一样，都必须在宪法和法律的范围内活动。”党的十二大通过的党章正式写入“党必须在宪法和法律的范围内活动。”党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》明确提出：“党的各级组织和领导干部必须在宪法法律范围内活动，增强法治意识、弘扬法治精神，自觉按法定权限、规则、程序办事，决不能以言代法、以权压法、徇私枉法，决不能违规干预司法。”并且做出了细化的规定：建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制。

2.党纪严于国法。宪法和法律不是党权自限的唯一标准，而是最低标准，党权自限的更高标准是党的纪律。王岐山书记谈道：“修订廉政准则和党纪处分条例，要坚持党纪严于国法，实现纪法分开，体现党的先锋队性质，推进全面从严治党、依规治党的制度创新。……按照纪律严于法律的标准，当问题还够不上法律惩处的时候，可以用纪律来惩处。”［7］

党权自限存在两档标准，而不是两套标准，因为两个标准不是相互独立的，而是紧密结合的，党纪标准是建立在国法标准的基础之上的。因此，党权行使遵守党纪就必然遵守国法，强调党组织与党员严守党纪，不代表忽视国法，恰恰相反，严守党纪，意味着模范遵守国法。党权的行使，要接受党纪与国法的双重监督，党纪与国法紧密结合是党权正当行使的双保险。党纪不能替代国法，国法处罚也不能替代党内处分，二者紧密结合，为党权的正当行使提供了严格的标准保障。

（三）党内外监督机制是党权自限的落实性保障

任何权力的行使都必须在监督下进行，这是权力制约得以落实的基本要求。监督主体、监督对象、监督内容、监督方式和监督渠道的准确定位，是权力限制得以落实的必要保障。2016年10月27日，党的十八届六中全会通过《中国共产党党内监督条例》 （以下简称《党内监督条例》），建立了科学完备的党内外监督机制。党内外监督机制，就是中国共产党为落实党权自限而建立起来的党员就其权力行使行为对党组织和人民群众负责的制度，是党内监督主体与党外监督主体共同监督党组织和全体党员遵守党纪和国法，正确行使职权，抵制和纠正不良倾向，防止和减少权力滥用和乱用，揭露和处理违法违纪行为的制度，是党组织和党员行使权力的围墙与关卡，能够有效威吓越线念头、阻止越线趋势、严惩越线行为，避免个别人被权力、利益腐化，做出有损党和人民利益的行为。［8］

1.党内监督主体明晰，监督责任落实到位。《党内监督条例》第9条规定：“建立健全党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系。”党内监督的主体主要是各级党委及纪委，习近平总书记对二者的监督责任作出了科学的说明：“党委的主体责任主要是选好用好干部、纠正损害群众利益行为、从源头上防治腐败、支持执纪执法机关工作、党委主要负责同志当好廉洁从政表率。”“纪委的监督责任就是既要协助党委加强党风廉政建设和组织协调反腐败工作，又要督促检查相关部门落实惩治和预防腐败工作任务，经常进行检查监督，严肃查处腐败问题。”党内监督必须明确党委与纪委的职责，落实党委的主体责任和纪委的监督责任，各级党委对纪委工作既不能不管不问，又不能“乱管乱问。”［9］党内监督主体责任明晰，各司其职，才能将监督工作落实到位。

2.党外监督主体广泛，方式多样，越线行为无所遁形。《党内监督条例》明确规定各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察等机关对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督。各级党组织应当支持民主党派履行监督职能，重视民主党派和无党派人士提出的意见、批评、建议，完善知情、沟通、反馈、落实等机制。各级党组织和党的领导干部应当认真对待、自觉接受社会监督，利用互联网技术和信息化手段，推动党务公开、拓宽监督渠道，虚心接受群众批评。新闻媒体应当坚持党性和人民性相统一，坚持正确导向，加强舆论监督，对典型案例进行剖析，发挥警示作用。

由此可见，党外监督的主体是非常广泛的，既包括各级人大与各级职能部门，也包括其他党派或无党派人士，还包括新闻媒体与人民群众；监督的对象包括党员干部与其他在党的领导下行使国家公权力的非党员干部；监督的渠道宽广，方式多样。而且，《党内监督条例》明确指出各级党委应当支持和保证来自党外的监督的顺利进行。这说明党的自我约束决心非常坚定，绝不是口头上说说而已。在这样强大的党外监督机制的作用下，个别党组或党员，尤其是党员领导干部的越线行为将无所遁形。党的自我限制的成效，可以接受全国人民的检验，党有信心做好自我限制，也有勇气接受批评，更有魄力改正不足。

3.党内外监督内容全面，党纪国法不容践踏。《党内监督条例》第5条第2款明确规定了党内监督的主要内容，对各级党组织及党员的工作、生活、思想等各个方面提出了全面的要求，其中，遵守党纪国法作为首要原则被列于首位。说明监督主体将以党纪、国法为标准审视全体党政机关和党员的权力行使过程。全体党政组织和党员，特别是党员干部，都应当在党章、宪法法律的约束范围内行使权力，党纪国法不容任何人、任何权力践踏。

总之，党权的自限性决定了党与法的关系是和谐共处的，目标方向是一致的。提出“党的领导与法治相矛盾”或“党大还是法大”疑问的人，正是忽略了或故意无视党权具有严格的自限性这一事实。中国共产党自建党以来就十分重视党的建设，党的十四届四中全会、十六届四中全会、十七届四中全会，都对党的建设问题做出了部署，十六届四中全会提出的执政为民、立党为公，科学执政、民主执政、依法执政，更为群众广泛熟知。党的十八届六中全会专题研究全面从严治党的重大问题，审议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，是新形势下加强和规范党内政治生活、加强党内监督的根本遵循。中国共产党一直注重自身的修炼提升，对党员干部进行比国法更严格的限制和管束，这种党权的自我限制对党法关系起着决定性作用。

［1］中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报［J］.实践（党的教育版），2014（11）.

［2］弗兰西斯·福山，王金良.论法治的转型［J］.学习与探索，2016（02）.

［3］曾绍东，周晓朗.权力与笼子：“一把手”权力制约与监督探析［J］.江西财经大学学报，2014（05）.

［4］陈国权，曹伟，谷志军.论权力秩序与权力制约［J］.江苏行政学院学报，2013（03）.

［5］陈金钊.多元规范的思维统合—对法律至上原则的恪守［J］.清华法学，2016（05）.

［6］杨光斌，乔哲青.论作为“中国模式”的民主集中制政体［J］.政治学研究，2015（06）.

［7］张伟.解读王岐山陕西讲话：党纪处分范围将扩大［EB/OL］.人民网，2015-07-11.

［8］税娇.新时期党内监督机制研究［D］.四川：四川农业大学，2015.

［9］董亚明，安梅，段文东，杨思伦.党风廉政建设中党委“主体责任”和纪检“监督责任”的落实［J］.中共云南省委党校学报，2014（04）.