二元经济结构的转化路径与中国农地制度改革的新构想

□ 龚松柏 王小川

二元经济结构的转化路径与中国农地制度改革的新构想

□ 龚松柏 王小川

二元经济结构的转化是后发国家实现现代化的一个必经过程，这种转化有专业化转化和兼业化转化两条基本的路径。由于国情和特殊的农地制度，中国改革开放以来选择的是兼业化主导的转化路径，形成了当前的代际分工基础上家庭兼业式主导的转化路径。这一路径具有重大的优越性，使农村成为了中国现代化的稳定器。但也存在农地碎片化、经营规模过小导致的经营成本过高等问题，其持续也开始面临困境，同时还导致了留守儿童、留守老人等社会问题。为了既维持这一路径的优势同时又能解决这些问题，应该采取新型“两田制”的方案对中国农地制度进行改革。

二元经济结构；专业化转化路径；兼业化转化路径；中国农地制度改革；新型“两田制”

二元经济结构的转化是后发国家实现现代化的一个必经过程，但是二元经济结构转化的具体路径并非单一，每一个国家都应该根据其国情进行选择。由于自身的国情，中国选择了一条具有自身特色的转化路径，这一路径具有明显的优越性，但也存在一定的问题，为了这一路径的持续并解决这一路径的问题，中国农地制度应该进行新的改革。

一、二元经济结构的转化路径

根据美国著名经济学家威廉·A·刘易斯提出，经古斯塔夫·拉尼斯和费景汉等人的发展完善而形成的二元经济结构转化理论，后发国家存在着性质完全不同的两个经济部门，“生存部门”（即农业部门）和“资本主义部门”（包括工业和服务业在内的现代部门，以下统称工业部门），农业部门只使用劳动和农地作为生产要素。工业部门只使用劳动和资本作为生产要素，由于农业部门的劳动生产率远低于工业部门，所以后发国家经济可以通过农业部门的劳动力向工业部门转移而得到发展。但在这种转化中，可能存在一个工业化与粮食安全的两难困境阶段，①参见龚松柏，《家庭联产承包责任制下我国工业化与粮食安全的两难》，《生态经济》，2008年第11期。这就是刘易斯拐点之后即农业原有的剩余劳动力（边际生产率为零的劳动力）转移完之后，在农业劳动力的边际生产率大于零但小于工业部门的边际生产率的阶段，继续推进工业化即继续推进劳动力的转移可能导致粮食的短缺，而为了保障粮食安全则只有停止工业化。根据费景汉和拉尼斯的理论，解决这种两难困境的关键在于农业部门技术水平的提高，减少农业部门必要劳动力的数量，使剩余劳动力增加来消除这种两难困境。

刘易斯——费景汉——拉尼斯模型似乎给了二元经济结构的转化过程一个完美的解释，但实际上忽略了一个很重要的问题，这就是二元经济结构转化的具体路径问题。根据一般的理解，部分农业劳动力转移之后其原有耕地的流转一般是通过市场交易的方式进行，转移出去的劳动力一般也不会再回到农业部门，而是专门从事工业，故我们可以称之为专业化转化路径。这是早期先发国家普遍采取的转化路径，也是战后后发国家一般采取的转化路径。

专业化转化路径看起来逻辑非常严密，早前欧美先发国家也确实是循此路径完成了工业化，但当二战后后发国家采取这一路径时，却普遍造成了严重的城市贫民窟化现象。①温铁军：《“三农”问题与农村农地所有制形式》，《资源导刊》，2009年第2期。个中原因，主要是这一路径忽略了一个非常重要的问题，那就是工业部门是否能够有能力足够且持续地吸收转移的劳动力的问题。因为这一路径普遍是在农地私有制的前提下，通过城市资本下乡或农村的家庭农场主收购小农的农地实现规模经营。这种大资本经营农地的方式确实有利于快速推进农业的现代化，但由于这样的农地集中方式具有明显的不可逆性，转移后的劳动力失去了重新回到农业的可能。这就给这些国家的工业部门提出了极高的要求，要求其发展得足够快而且具有持续的竞争力，如做不到这一点，这些劳动力就可能面临大规模的失业。而事实上，绝大多数后发国家的工业部门都很难吸收所有转移的劳动力。再加上现代国家普遍存在经济周期现象，一旦发生经济波动，这些转移的劳动力就可能面临大规模的失业。先发国家工业化早期出现这一局面时，普遍采用对外殖民的方式转嫁危机，二战后则通过其雄厚的经济实力建立了完善的社会保障制度，但后发国家既不可能再通过对外殖民的方式转嫁危机，又没有能力建立完善的社会保障制度，故转移后的劳动力经常可能面临生活困境，由此也就必然造成大规模的城市贫民窟。在经济大幅波动导致大规模失业时，还极其容易引发社会的不稳定，个别国家甚至因之导致社会的崩溃。由此可以看出，这一转化路径尽管能够迅速推进农业的现代化，也能够解决粮食安全问题，但实际上在国家无法建立足够完善的社会保障体系之前，存在极大的社会风险。

除专业化转化路径之外，实际上还存在另一条转化路径——兼业化转化路径，也就是说，通过农户兼业方式，逐步完成二元经济结构的转化。兼业化转化路径有两种类型：一种是劳动力个人兼业的方式，这是利用农业（特别是其中的粮食产业）季节性很强、对劳动力的需求主要体现在农忙季节的特点，部分劳动力在农忙季节务农，农闲季节务工，这样既能推进工业化进程，又能保证农忙时农业有足够的劳动力。这种兼业的劳动力是两栖劳动力，两栖劳动力的出现，相当于国家增加了一个虚拟的劳动力量；另一种则是农户家庭的兼业，也就是建立在代际分工的基础上，农户家庭老年人在家务农、年轻人外出务工的方式，将农村老人——原来农村的边缘劳动力核心化，同样相当于增加了一个虚拟的劳动力量，使部分劳动力向工业转移时农业劳动力不会减少，由此逐步来完成二元经济结构的转化。

兼业化转化路径下，由于经济波动所造成的工业部门大规模失业以及由此导致的社会稳定性问题迎刃而解。因为其或其家庭的农业收入足以助其度过一时的危机，因而整个国家对抗经济风险的能力大大增强。所以采用这一路径转化的国家和地区，基本上不存在严重的城市贫民窟现象，且在现代化进程中基本上都能维持社会的稳定。不过，值得注意的是，兼业化转化路径也并非完美无缺。由于农业长期实行小规模经营，农业现代化的推进速度一般相对较慢，特别是机械化技术的推进会受到一定的限制，由此导致单位耕地的劳动投入较大，经营成本往往高于大规模专业化农场国家，故农产品价格普遍高于大农场国家，如日本的大米价格是美国的4倍，小麦价格是美国的6倍。②卢荣善：《经济学视角：日本农业现代化及其对中国的实用性研究》，《农业经济问题》，2007年第2期。在日益开放的国际社会中，这可能会对国家的粮食安全造成挑战。另外，这两种兼业化路径的维持，还需要一些前提条件。第一种兼业化路径的维持，需要兼业劳动力农忙时务农的成本控制在低于其务农的收益之内，一旦成本超过这一限度，理性的劳动者都不会选择农忙务农，而是专门务工，这一路径自然就没法维持。第二种兼业化路径维持，则需要两个基本的前提：其一是国家能够提供足够的农业社会化服务帮助这些老人来经营农业。这是因为，这一转化路径下，农业从业者的体力和对新技术的学习能力都存在困境。没有社会化服务的帮助，老人很难独立完成农业的经营，更没法推进农业现代化；其二是足够的已经转移的劳动力年老时愿意且有能力回乡务农。如做不到这一点，这一路径就很难持久。

二、从二元经济结构的转化路径看中国当前农地制度的主要问题

二元经济结构的转化也是中国现代化的必经过程，事实上，改革开放以来，中国就一直处于二元经济结构的转化过程之中。总的来说，30多年来中国二元经济结构转化明显是兼业化转化主导的路径。二十世纪80年代到90年代中期，是第一种兼业化转化路径为主导。90年代后期开始，则是第二种兼业化路径为主导。当然，出现这种转变，主要是与中国乡镇企业的兴衰紧密相关。二十世纪80年代到90年代中期，中国乡镇企业高速发展，当时劳动力的转移一般是向乡镇企业转移，农民被称为“离土不离乡”。由于未离乡，故其回乡务农的成本远低于其农忙时务农的收益，在农忙季节一般会回家务农，所以个人兼业成为了主导路径。但二十世纪90年代中后期开始，中国乡镇企业开始衰落，这时劳动力转移主要转向大城市工业园区和沿海地带，也就是说，主要是离土又离乡式的转移。在离土又离乡的情况下，由于回乡务农的成本大大增加，这些劳动力绝大部分不再在农忙季节回乡务农，农业主要由原来的边缘劳动力——农村老人完成，故第二种兼业化转化路径成为主导。当然，在中国专业化转化路径一直未能成为主导，一方面是由于中国人多地少的国情，另一方面也是中国特殊的农地制度的约束。集体所有、农户承包的制度设计使中国农民没法通过市场交易的方式实现大规模专业化经营，再加上长期严格的户籍制度限制了农民的市民化，使绝大多数农村劳动力很难真正离开农村。

应该说，兼业化转化路径现实中也给中国带来了巨大的路径红利。正是在这一路径下，在改革开放30多年来工业化的快速推进中，中国没有出现粮食短缺。尽管30多年中中国农村的大量劳动力转向城市现代部门，但通过劳动力兼业和农村边缘劳动力的核心化基本上解决了农业劳动力的问题，再加上生化技术的进步，中国的粮食产量获得了大幅增长，由1978年的30475万吨增长到2015年的62144万吨；①②《中华人民共和国国家统计局关于一九七八年国民经济计划执行结果的公报》，中华人民共和国统计局网站，http：//www.stats.gov. cn/tjsj/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/200203/t20020331_29991.htm l。中国也没有出现大规模的城市贫民窟和大规模失业而导致的社会不稳定现象，很好地应对了国内外经济波动乃至全球金融危机的冲击。正因如此，诸多学者认为，农村成为了中国现代化的稳定器。③温铁军、李昌平、贺雪峰等学者多次强调这一点。参见温铁军：《八次危机——中国的真实经验1949——2009》，东方出版社，2013年版；李昌平：《大气候——李昌平直言“三农”》，陕西人民出版社，2009年版；贺雪峰：《地权的逻辑Ⅱ——地权变革的真相与谬误》，东方出版社，2013年版。

但不容忽视的是，这一路径也存在诸多的问题。首先，这一路径导致了中国农业超小规模的固定化以及严重的碎片化。兼业化转化路径本就不以农业规模经营为目标，再加上中国特殊的农地制度，导致中国当前农户的平均经营规模甚至只有日本的1/3，④卢荣善：《经济学视角：日本农业现代化及其对中国的实用性研究》，《农业经济问题》，2007年第2期。而且碎片化极其严重，由此极大地影响了中国农业现代化、特别是机械化的推进，从而使中国农业依然高度依赖劳动的投入。在近几年中国劳动力成本快速上升之后，中国农业的经营成本迅速上升，直接导致中国农产品价格快速上涨。当前中国主要农产品价格都已高于国际平均水平，在全面融入国际市场的环境下，这已经给中国的粮食安全带来了隐患。其次，这一路径的持续也开始面临困境。根据前文的论述，这一路径的持续需要两个前提，但从当前来看，这两个前提都存在问题：从第一个前提看，农业社会化服务的提供者一般应该是以一些骨干农户（专业大户、家庭农场和以农业为主业达到一定经营规模的兼业农户）为核心组成的农业合作组织，如日本、韩国的那些以骨干农户为核心组成的农业协会。中国当前骨干农户严重不够，导致能够提供农业社会化服务的农业合作组织极其缺乏；从第二个前提来看，中国的青年农民工大多数并不会基本的农业技能。据国务院发展研究中心2012年的调研显示，青年农民工中没有从事过农业生产的比例高达85%，①夏峰：《规模效应、人口素质与新型城镇化的战略考量》，《改革》，2013年第3期。而且绝大多数的青年农民工人生观已发生重大变化，基本上不再把农村作为自己人生的归属。再加上近年来为了加快城市化而推行的户籍制度改革等措施，大部分青年农民工未来愿回乡务农的可能性将微乎其微。当然，考虑到当前的中年农民工普遍有过务农经历，这一问题仍有一定的缓冲时间。不过，如果不及时调整，中国未来真的可能出现无人种地的局面。最后，这一转化路径当前还导致了很多的社会问题，如留守儿童、留守老人以及农村严重的空心化等问题。

综合观之，30多年的兼业化转化路径，对于中国应该是利弊并存，当然，直到目前为止，总体上应该还是利大于弊。既然如此，中国当前不可轻易转向专业化转化主导的路径，而应该是总体上坚持兼业化转化路径主导的基础上，进行适当的改革，解决兼业化转化中存在的这些问题。

而要解决当前第二种兼业化路径主导下存在的这些问题，一方面需要改善兼业小农户的生产条件，让这种路径能够持续。这方面重点是要解决农地的碎片化以及农业社会化服务的提供问题。因为如能够真正解决农地的碎片化问题，实现农地的成片经营，即便在在当前的经营规模下，农业的机械化也可以推进，如能够提供机械耕种、收割等社会化服务，老人农业自然就可持续。另一方面则需要发展和壮大一批骨干农户，这应该是解决问题的关键。因为，首先，只有骨干农户的发展和壮大，才可能真正推进中国农业的现代化，由此才可能增强中国农产品的国际竞争力；其次，只有骨干农户的发展和壮大，由以他们为核心组成的农业合作组织提供足够的社会化服务，才可能使老人农业得以持续。再次，只有这种骨干农户的发展和壮大，才可能在未来农民工不愿再回乡务农时，不至于出现无人种地的局面。最后，只有骨干农户的发展和壮大，逐步减少兼业小农户的数量，让更多农民工举家迁入城市，才可能缓解当前严重的留守儿童、留守老人以及空心村等农村社会问题。而从这两个方面来看，当前中国的农地制度存在明显的问题。

自改革开放以来实行的集体所有、农户承包的农地制度，经过多年的政策演进，当前总体上形成的是所有权、承包权、经营权“三权分置”的农地制度。这一农地制度的设计，出发点是在维护集体农地所有权、稳定农户承包权的基础上通过鼓励农户之间的互换来解决农地的碎片化经营问题，②《关于引导农村农地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，《人民日报》2014年11月21日，第3版。通过鼓励农地经营权的流转来推进中国农业的适度规模经营，并以此发展骨干农户，③根据《关于引导农村农地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，现阶段，对农地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的，应当给予重点扶持。这类农户实际上就是骨干农户。推进中国农业的现代化。

但从实践来看，这两方面的效果都欠佳。农户之间的互换自改革开放以来一直存在，但从一般的农村来看，碎片化问题依然非常严重。而农地经营权的流转，虽然近几年的确取得了较大的进展，这在很大程度上的确推进了中国农业的适度规模经营和中国农业的现代化，但这种流转却并不真正有利于骨干农户的发展和壮大。因为近些年中国农地经营权的流转，通常是以两种方式进行：一种是农民自发的流转，这种流转对象一般是亲戚或邻居，因为农地经营权可以随时回收，流转时农地租金几乎为零；一种是政府或村社集体主导的流转，这种流转的对象一般是农业龙头企业或企业化经营的农业合作社，流转时租金较高，当前普遍达到每亩1000元/年左右，但农地经营权不能随时回收。这两种流转中，第一种方式过于随意，在碎片化问题没有根本解决的情况下，即便流入方是骨干农户，他们也没法实现成片经营，必定导致成本高企。第二种方式实际上直接放弃了兼业化转化路径，将中国引向专业化的转化路径，如果大规模推进，必将极大地削弱农村的社会稳定器功能。另外，这一流转方式下，规模经营主体往往要付出较高的租金，这种租金很多时候甚至超过种植粮食的净收益，①这一结论得到诸多学者的调研确认，如北京天则经济研究所《中国农地问题》课题组调研了大量农地流转的案例发现，规模经营的合作社和公司基本上不从事粮食种植。参见张曙光：《农地流转与农业现代化》，《管理世界》，2010年第7期。所以流入方一般不是骨干农户，即便是骨干农户，他们一般也不会种植粮食，如要他们种植粮食，则需要政府提供巨额的财政补贴，但这样又会进一步推高农业成本，削弱中国农产品的国际竞争力，故这一流转方式还可能给中国的粮食安全带来隐患。从发展和壮大骨干农户来看，中国其实需要的是一种低成本且能够实现成片经营的流转方式。当然，当前中国农地碎片化问题没法真正解决以及无法实现低成本且能够实现成片经营的流转，根本的原因在于当前中国农户的承包权出现了明显的所有权化倾向，村社集体的所有权则出现了明显的虚化倾向。在《物权法》明确了用益物权的地位以及规定长久不变之后，农户的承包权日益强化，当前基本上获得了除买卖权之外的所有权利；而集体所有权则日益弱化，当前除了能够限制农地的市场交易之外，已经基本上没有任何其他权力。这两种倾向的出现，使村社集体基本丧失了调节农地的权力，村社集体的这种权力的丧失，才使农地的碎片化问题不可能依靠集体的统一整理来解决，也才使农地的流转只能以农户自发或高成本的方式进行。显然，从真正解决中国二元经济结构转化中的问题出发，中国农地制度改革应该有新的构想。

三、中国农地制度改革新构想

根据前文的分析，从顺利推进中国二元经济结构的转化出发，当前中国农地制度的主要问题，在于村社集体农地所有权虚化和农户农地承包权的所有权化倾向。故而，中国新一轮农地制度改革，关键在于保障农民的农地承包权但防止其所有权化，同时真正落实村社集体的农地所有权，重新赋予村社集体调节农地的权力。根据当前中央关于农地改革“可以确权确地，也可以确权确股不确地”的精神，②《中共中央国务院关于“三农”工作的一号文件汇编（1982——2014）》，人民出版社2014年版，第282页。笔者认为，可以采取“确权确地”的自耕田和“确权确股不确地”的股权田相结合的新型“两田制”改革方案。

“两田制”对于中国农地制度改革而言，不是新词。众所周知，其起源于二十世纪80年代的山东平度市，当初的基本做法是将耕地分为口粮田和承包田，口粮田作为社会保障用地，按人口平均分配，用来满足农民的基本生活需要；承包田则体现效率原则，由农民根据自有经营能力投标承包或租赁经营，口粮田的责任负担要低于承包田。这一制度在1987年曾作为全国农地制度改革的试验在平度市推广，后来则在中东部地区广泛应用，曾是家庭联产承包责任制实施后全国范围内分布最广、影响最大的农地制度创新之一。1992年全国曾有32.3%的村社实行“两田制”。③骆友生、张红宇：《家庭联产承包责任制后的农地制度创新》，《经济研究》，1995年第1期。但是，二十世纪90年代中后期，国家开始对“两田制”进行清理整顿，在2002年颁布实施的《中华人民共和国农地承包法》中，则明确禁止实行“两田制”。当时“两田制”被禁止的原因，主要是制度设计存在明显的问题。在这种制度设计中，为了提高部分农地的承包费就必然要侵犯农户原有的部分农地承包权，从而造成了对农民利益的侵害。这种直接侵犯农户农地承包权的做法，在取消了农业税的今天，也肯定会遭到绝大多数农民的反对。同样，这样的“两田制”也会削弱农业的社会稳定器功能，实际上也不利于兼业化转化路径优势的发挥。

但是，不可否定的是，“两田制”在解决农地的碎片化以及发展骨干农户上的确有其明显的效果。如果将其适度改良，则完全可以为中国找到一条低成本流转、并实现农地成片经营的道路。由此，自然就可以总体上延续当前的二元经济结构转化路径，又能解决当前这一路径导致的问题。为此，笔者特提出这一新型“两田制”的农地改革新构想，这一构想如下：

第一、进行两个确权。第一个确权是明确农户的农地承包权，并对此予以绝对的保障，除非农户自愿放弃，任何人、任何单位都不能剥夺农户的农地承包权，但同时明确农地承包权只是用益物权，而不是所有权，也就是说，农户可以凭借农地承包权获取收益，获取收益的方式可以是自己经营，也可以是出租或入股，但绝对不能对农地进行市场交易，农户如果要退出村社集体，只能将农地承包权退还给村社集体，当然可以由此获得村社集体的适当补偿。第二个确权是明确村社集体对农地的所有权，并要将其真正落实。在进行民主决策的基础上村社集体应拥有对农地的整理以及调整农户地块等权力。

第二、在自愿的基础上鼓励农户将大部分农地转化为股权田，由村社集体统一整理。在进行了两个确权之后，在农户自愿的基础上鼓励农户除保留少量离家较近的农地之外，将大部分农地根据面积折算成股份，转变为股权田，交由村社集体统一整理，村社集体根据适合机械化作业的最小面积整理成面积大致相等的耕作方。

第三、在农户自愿认领的基础上将部分股权田再转化为自耕田。在村社集体将农地重新整理后，每个农户可以在不超过自身股份面积的前提下自愿认领若干耕作方进行耕种，认领的农地重新变为自耕田，农户拥有原承包田一样的农地权益，无需为此缴纳任何费用，并应享有原有的农业补贴，但农户不得抛荒，农户不想耕种时应将农地交还给村社集体，暂时离开农村时也应鼓励其暂时退还给村社集体。每年在农户认领完之后，剩余农地为村社集体当年的股权田，每个农户当年拥有的股份为当年自耕田面积与最初上缴的股份面积的差额。

第四、将每年的股权田竞价承包，农户凭股份获取当年收益。每年的股权田由村社集体统一发包，村社内外农户均可竞价承包，但村社集体成员拥有优先权。由此发展村社的骨干农户，骨干农户在符合用途管制的前提下经营，其他农户凭借当年拥有的股份获取股权田的租金收益。

第五、村社集体统一组织综合性农村社会化服务合作组织，为村社集体内外农户提供社会化服务。每个村社集体应以骨干农户为核心组织综合性的农村社会化服务合作组织。这一组织应该与村委会紧密合作，其职能应该包括以下几个方面：其一，组织修建和维护农村的基础设施，改善农村的生产、生活条件；其二，组织合作组织内成员在生产环节上的合作，如统一进行种子的采购、产品的销售，并向村社集体内外的兼业农户提供各个生产环节上的有偿社会化服务，使中国农业最终形成骨干农户+农村社会化服务组织+兼业农户的经营格局。其三，承担一定的社会职能，帮助照顾村社集体内的留守儿童、留守老人的生活，组织村社集体成员进行各种有益的社会活动。

这一新型“两田制”的构想消除了以往“两田制”的弊端，不再以侵犯普通农户的部分农地承包权为前提。因为任何一个农户，只要自己愿意，基本上都能获得与原有承包面积大致相当的农地经营权。它仍然拥有以往“两田制”的优点，从根本上解决了农地的碎片化问题，也非常有利于发展和壮大骨干农户。因为这样流转的肯定是成片的农地，再加上每一个农户可以随时将自己的股权田转化为自耕田，相当于农地的经营权可以随时回收，对于流转的租金要求自然也就不会太高，这样一来就实现了经营权的低成本流转。在这一制度下，当前中国兼业化转化路径的优势可以延续，因为农民依然拥有进城务工、回乡务农“两个自由”，农村依然可以成为中国现代化的稳定器。这一转化路径中所存在的问题基本上都可以得到解决，因为骨干农户的发展为中国农业现代化的推进提供了一个有力的支撑，中国农产品的国际竞争力有望提升，中国的粮食安全可以得到更好的保障。同时，由于综合性农村社会化合作组织足以提供兼业农户所需的社会化服务，代际分工的农户家庭结构完全可以持续。而当下一代农民工年老不愿回乡务农时，他们的农地又可以顺利地流转到骨干农户手中，由此也消除了无人种地等未来的隐忧。另外，在这一制度下，留守老人、留守儿童可以得到更好的关照。再加上骨干农户中的中青年将常住农村，自然也就不会再存在空心村，故而由于当前兼业化转化导致的社会问题也将大大缓解。所以，笔者认为，新型“两田制”完全可以作为中国农地制度新的改革方案。□

（责任编辑：石洪斌）

F321.1

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1007-9092（2017）02-0103-006

2016-05-10

龚松柏，复旦大学马克思主义学院马克思主义理论博士后，西南财经大学马克思主义学院副教授，硕士生导师，主要研究方向为中国特色农业现代化道路；王小川，西南财经大学马克思主义学院硕士研究生，主要研究方向为马克思主义中国化理论。

国家社科基金项目“中印农业现代化与城镇化道路比较研究”（编号：13XGJ004）。