论公职人员财产申报的制度功能

□ 林 华

论公职人员财产申报的制度功能

□ 林 华

作为腐败治理的终端机制，公职人员财产申报制度具有主动发现和揭露腐败、预防腐败、保护公职人员依法从事公务活动、保持公务活动的廉洁性以及维系人民对公职人员的信赖等功能。为了全面、理性地认识其功能，我们还需要意识到财产申报制度融合了监督性功能与保护性功能，兼具了功能有效性与功能累积性。

公职人员；财产申报；监督性功能；保护性功能

一、前言

制度自身的设计理念、域外国家和地区腐败治理的制度实践都充分表明公职人员财产申报（以下简称财产申报）制度对于国家有效治理腐败的重要意义。从一定程度上讲，在二十一世纪的今天，社会对于财产申报制度（特别是财产申报法律制度）的期待和公职人员对于财产申报制度的抵制恰好是反映一个国家或地区腐败程度的晴雨表，社会对财产申报制度的期待高，官员对财产申报制度的反对多，则表明这个国家或地区的腐败问题比较严重。同时，除去制度内容自身设计的极不合理这一原因外①虽然公职人员对于制度的不理解也可能会导致其反对建立制度，但是公职人员对制度的不理解甚至误解在很大程度上正是由于制度设计自身的不合理造成的。此外，即使公职人员存在对制度的不理解或误解，也不应成为反对财产申报制度建立的理由。因为除了公共利益和公共秩序这一普遍公认的理由以外，在中国语境下，由于我国绝大部分公职人员都是中国共产党党员，财产申报制度更不应该存在各种思想或观念上的误解与反对。《中国共产党党章》第二条规定：“中国共产党党员是中国工人阶级的有共产主义觉悟的先锋战士。中国共产党党员必须全心全意为人民服务，不惜牺牲个人的一切，为实现共产主义奋斗终身。中国共产党党员永远是劳动人民的普通一员。除了法律和政策范围内的个人利益和工作职权以外，所有共产党员都不得谋求任何私利和特权。”第三条第三项规定：“坚持党和人民的利益高于一切，个人利益服从党和人民的利益，吃苦在前，享受在后，克己奉公，多做贡献。”既然中国共产党党员是“有共产主义觉悟的先锋战士”，“不惜牺牲个人的一切，为实现共产主义奋斗终身”，“所有共产党员都不得谋求任何私利和特权”，那么在腐败已严重损害党和人民利益的情况下，具有共产主义觉悟、不惜牺牲个人一切、坚持个人利益服从党和人民利益的中国共产党党员特别是担任高级干部的党员还有什么合理理由去反对财产申报法律制度的建立呢？，公职人员对财产申报制度的态度在很大程度上也是判断其是否廉洁的试金石。一个公职人员如果对该制度始终抱有一种非理性、盲目的抗拒态度，则恰好表明该公职人员具有腐败的重大嫌疑。财产申报制度被国际社会普遍誉为是腐败治理的终端机制，在我国当前腐败还在不断蔓延、腐败趋于制度化和社会化的背景下，它对中国的腐败治理而言更是具有某种特殊的法律价值和政治意义。目前，社会各界都在呼吁公职人员财产申报立法，但是许多普通民众和公职人员对该制度功能的认识并非完整，也非理性，学界也缺乏对财产申报的制度功能进行专门的研究与梳理①关于学界对财产申报制度和立法研究的现状阐述，参见林华：《公职人员财产申报立法研究述评》，《中共浙江省委党校学报》，2014年第3期。，因此，本文尝试对这一问题进行初步探索。

二、公职人员财产申报制度的功能阐释

财产申报制度的积极功能主要表现为两个方面：一是财产申报制度对于腐败治理的直接功能，具体是指主动发现和揭露腐败、预防腐败和保护公职人员依法从事公务活动的功能；二是财产申报制度对于腐败治理的间接功能，具体是指保持公职人员队伍整体廉洁性和维系民众对公职人员信赖的功能。值得注意的是，以下对财产申报制度功能的描述都是针对应然状态而言，实践中这些制度功能的发挥则可能会面临制度执行的困境。消除这些执行困境就需要领导人治理腐败的决心、财产申报配套制度的协调以及有效监督机制的运作等。②腐败治理是个系统工程，不能单纯地将希望都压在财产申报法上，而使其承受不能承受之重。“财产申报制度乃是对金钱政治所采行的基础制度，藉公开来作为公职人员是否有于执行职务时有潜在性的利益冲突，以及是否藉公职有财富不合理累积的判断基础。至于公职人员是否在职行职务时，确实信守廉洁信条，则需其他制度相应配合，单纯从财产申报制度本身，并无法作到。许多对财产申报制度的批判，导因对此一制度作过度的功能期待。”叶俊荣著：《珍惜宪法时刻》，（台湾）元照出版公司2000年版，第248页。

当前中国腐败治理面临着被动应对的严重困境，案件线索来源过于依赖群众举报和信访，此外，行贿人供述③当前我国对交易型腐败的治理过于倚重行贿人的供述和揭发，由于行贿人和受贿人之间存在天然的利益同盟关系以及交易型腐败的掩蔽性，若非行贿人在其他案件中被查处，为了寻求减轻或免于处罚的立功而揭发受贿人，或行贿人与受贿人之间的合作关系破裂从而基于报复、受胁迫等原因而揭发受贿人，在一般正常情况下，交易型腐败很难被腐败治理机关主动发现和查处；同时，由于倚重行贿人的供述，在交易型腐败案件查处中往往对行贿人予以减轻或者免除刑事责任，这使得腐败治理陷入恶性循环的境地：一方面，交易型腐败存在着行贿人和受贿人，没有行贿人也就没有受贿人，绝大多数腐败案件正是由于行贿人主动、绞尽脑汁、坚持不懈的利益诱惑才使得公职人员陷入腐败的泥潭。只要行贿人贿赂的成本依然过分低于收益，那么腐败就永远不会得到有效遏制；另一方面，绝大多数行贿人本身就属于社会民众的一员，行贿人的普遍存在和对行贿行为的纵容严重腐蚀了社会风气，使得腐败土壤永远肥沃。、小偷盗窃、情妇揭发等偶然性事件也是案件线索的重要来源。虽然，近年来中国共产党加强了对党员干部特别是高级干部的主动性监督，比如建立和强化巡视制度、领导述职制度等，也查处了一些腐败案件，但是这些制度是在相对封闭的科层制体制内进行运作，这些制度的执行效果也取决于领导人的重视程度，与制度反腐、法治反腐尚有不少距离，也缺乏制度执行的持续驱动力。

腐败的实质是以公共权力谋取私人利益。私人的不正当利益主要表现为财产及财产性利益，但是也会通过其他非财产利益的形式表现出来。但是，即使是那些非财产利益，由于要么这些利益与财产之间本身就存在着某种等价交换关系，要么这些利益（比如腐败官员中广泛存在的情人关系）的存在和维持需要财产的支撑，于是，非财产利益也会间接地通过财产及财产利益的变动而得以展现。因此，至少从一段时间来看，腐败都会直接或间接地表现为财产及财产利益的变动，财产申报制度通过对一定范围内公职人员施加强制性申报义务，可以从他们财产及财产利益的变动过程中发现腐败线索，从而有效地主动发现和揭露腐败。

当然，要求所有申报义务主体在财产申报中都如实申报自己的财产并不现实，财产申报制度主动发现和揭露腐败功能的运作机制在于：

一是申报主管机关通过对公职人员申报的财产进行直接核查，来判断其所申报财产的真实性和准确性，从而主动发现和揭露腐败。

二是公职人员在进行申报时故意隐瞒或者不如实申报某些收入和财产，即使申报主管机关可能不会发现其中某一次或某几次的虚假情况，但是公职人员的不实申报必须依赖其良好的记忆和谎报的借口。否则，申报主管机关通过对该公职人员申报财产的长期变动情况进行比对和分析，最终还是能发现其中的蛛丝马迹。

“哪个了？你说她妈想利用肖玉的死找固定工作？这也正常，你看她家穷的，她爸一身病，她弟弟还上着学。死人是死了，活人还得活着。”潘阳这小子开始玩儿深沉了。

三是主管机关可以通过对公职人员申报的财产情况与其现实中的生活消费水平进行对比，判断其生活消费水平是否明显超出其拥有的财产情况，从而以此作为案件线索进行进一步的调查。

四是世界多数国家和地区都在财产申报法律制度中建立财产申报社会公开机制，通过制度化、规范化的途径让社会民众、腐败治理民间组织、媒体等参与国家的腐败治理，让社会来监督公职人员申报财产情况的真实性、准确性，申报主管机关可以通过社会监督来获取案件线索，从而实现财产申报公开和社会监督的结合。①这种通过财产申报公开发现腐败案件的运作机制本质上仍然是主动式的，因为若没有申报主管机关依职权主动或依申请公开相关公职人员财产申报情况，民众、民间组织和媒体的监督也就缺少基本的载体。财产申报公开制度实现了财产申报与信息公开、公众参与的有机融合。

（二）预防腐败

如果说传统的廉政教育是着眼于内在心理的预防腐败手段，那么财产申报制度则是既着眼于内在心理也注重外在制度规范的预防腐败手段。就域外各国和地区的腐败治理实践而言，财产申报制度也是最重要的预防腐败制度之一。

财产申报制度的预防腐败功能主要依赖于以下几种运作机制：

首先，财产申报制度（特别是法律制度）的建立本身就具有预防腐败的强烈象征意义，它是一种制度化的告诫与警示。终端腐败治理制度的建立充分表明国家最高层治理腐败的决心和决断，可以威慑科层制内的所有公职人员，从而有效预防腐败。

其次，财产申报制度是制度化、规范化的廉政教育方式。初任申报是廉政教育的起点，如果公职人员一开始就虚假申报或者隐瞒申报，初任申报记录将伴随公职人员公职生涯一生，使其终身都背负沉重的道德负担和法律责任，“隐瞒是有代价的，谎言要想得以维系，则需要更多更大的谎言。因此，掩盖过去的罪证往往导致个体继续当前的腐败行为，甚至愈演愈烈。”②薛刚：《“涉入”与“知情”：集体腐败道路上分离的两点》，《政治学研究》，2010年第1期。因此，公职人员必定会认真、真实地对待初任申报，而这种认真和真实也会通过长期的制度实践而逐渐内化为公职人员的廉政习惯。日常申报是廉政教育的常态化，通过一定期限内（通常为每年）定期的财产申报可以使公职人员在固定时间内至少接受一次深刻的廉政教育，警示自己不能对财产申报问题抱有侥幸心理，不能从事腐败行为。离任申报也不是廉政教育的终点，而是廉政教育的延伸，只有通过离任申报核查才能顺利地退休或离职。但是即使退休或离职后，离任申报的记录在一定期限内也仍然会发挥作用。有离任申报机制的存在，公职人员在任职期内会认真对待自己的公权力，不敢从事腐败行为。此外，特定情形下即时申报制度和特定人员离任后申报也是预防腐败的重要机制。

再次，财产申报制度是防止公职人员权力欲望膨胀、心理失衡的重要机制。公职人员在财产申报过程中需要依照制度规定申报相应财产，申报财产的过程其实也是回忆自己公务履行、廉政行为的过程，这显著增加了公职人员任职的程序性繁琐与束缚，也会带来公职人员在财产申报过程中考虑是否申报某项财产、如何申报的博弈与挣扎。财产申报这种制度化、规范化的程序性负担，有利于防止权力欲望的无限自我膨胀，有利于培育廉洁奉公、节制自律的公职人员队伍。

最后，财产申报制度也是重要的廉政风险提示机制。对于那些已经实施腐败行为的公职人员而言，财产申报制度是廉政风险提示机制，同时也是预防其进一步腐败的重要机制。“通过财产申报制度，可使谋取了不正当利益的公职人员始终处在一种两难选择之中：如实申报，会因为财产的非正常增加而带来麻烦；不如实申报，会因为没有如实申报财产而承担法律和经济后果。”③蒲志强：《公职人员财产申报制度的行政伦理研究》，《政治学研究》，2010年第5期。通过财产申报的廉政风险提示，同时考虑到不实申报的法律后果、长期不实申报的暴露风险以及财产申报公开制度。财产申报制度可以及时预防已腐败的公职人员继续实施腐败行为，有效地减轻和消除腐败的不良后果。

（三）保护公职人员依法从事公务活动

财产申报制度着眼的不是公职人员的财产本身，而是公职人员的财产来源④这从域外国家和地区的财产申报制度往往不仅要求申报义务主体报告他的财产，还要求报告其配偶职业、兼职等事项就可反映这一点，配偶职业、兼职等非财产事项的报告正是为了审核和验证公职人员家庭财产的来源是否正当。；它反对的并不是公职人员拥有财产或者拥有大量财产这一事实本身，而是公职人员通过不正当手段取得财产从而拥有与其职务收入不相匹配的财产。从反向视角来看，财产申报制度不仅要发现和揭发通过腐败不当致富的公职人员，同时也要保护合法从事公务活动、通过正当手段取得财产或者大量财产的公职人员。“财产申报制度的实施，能够从制度上避免国家工作人员因诬告、错告而蒙受不白之冤，从而保护国家工作人员的合法权益。”①干以胜：《建立我国财产申报制度的意义和步骤》，《中国监察》，1994年第12期。

在主体多元化、利益多元化的社会里，公职人员的构成来源也开始呈现多元化：既有来自官员家庭的人员，有来自教师家庭的人员，有来自农民和普通工人家庭的人员，也会有来自商人家庭甚至是富商家庭的成员。特别是在当代中国，随着三十多年来改革开放的巨大发展，很多家庭尤其是东部沿海地区的家庭已经积累相当多的财富，在传统“官本位”思想的深刻影响下，一些富有家庭的家长会极力说服孩子去担任公职从事公务活动，或者是某些人在成为申报义务主体之前或者期间因为继承、赠予、股票投资等方式获得财产。因此，现实中确实会有公职人员在担任公职之前、成为申报义务主体以前或者期间就拥有大量正当财产。这时就需要财产申报制度去保护这些公职人员依法从事公务活动，免受不必要的诬陷或控告。公职人员初任申报制度可以有效地保护那些担任公职以前就拥有大量财产的公职人员的声誉和清白。此外，即使公职人员在担任公职之前没有大量财富，但在任职期间也可通过继承、赠予、股票投资、彩票以及其他正当手段获取大量财产。如果缺少财产申报制度，这些任职期间大量增加财产的公职人员就会被认为有腐败的嫌疑，就难以及时有效地合理解释正当财产来源，或是虽能及时做出令单位、纪检监察部门和民众都满意的解释，但是在有人提出质疑期间，他们难免还是会承受巨大的心理压力和舆论压力，这对身心都是巨大摧残。②特别是在网络社会，腐败是最吸引网民眼球的话题之一，财产申报制度对于保护公职人员的声誉具有特殊意义。特别是当前有部分党员干部由于受传统封建思想的影响，权力欲无限膨胀，热衷于搞权术政治和权力斗争，经常会编织一些谣言或虚假事实来陷害、攻击其他公职人员（也包括一些拥有大量合法财产的公职人员），此时财产申报制度的保护功能便会更为生动、真实地表现出来。

同时，财产申报制度也是拒绝不正当人情、抵挡集体腐败的重要屏障。中国是个典型的人情社会，地缘、血缘、学缘等构成了复杂的关系社会，礼尚往来、送礼（钱）办事也成为许多人的默认规则或“道德”。在人情社会里，一个人可以规避规则，但无法拒绝人情；可以漠视法律，但不能无视道德。很多公职人员就是碍于人情和面子，从一点一滴的收受亲朋好友的礼品开始而逐步打开欲望的闸门，从而走上无法回头的权钱交易腐败道路。而财产申报制度则可以作为公职人员拒绝人情、拒绝贿赂的良好推却理由和制度保障，使其在不伤害人情的基础上依法办事、秉公办事。在科层制组织背景下，财产申报制度也是抵挡集体腐败的制度屏障。在相对封闭、以上下级之间命令-服从关系为基本运作规则的科层制下，特别是公职人员的身份和任职都缺乏法治保障而几乎完全受制于其直接上级的情形下③“在单位体制下，中国的官员对其下属拥有极度的影响力。他们可以在极大程度上深刻地影响其前程，有时甚至可以让下属像人质一样在一个毫无意义的职位上呆上许多年。”参见［美］李侃如：《治理中国：从革命到改革》，胡国成、赵梅译，中国社会科学出版社2010年版，第200页。，在面对上级间接示意或直接要求的腐败诱惑时，公职人员可以以财产申报制度作为合理的挡箭牌。

此外，财产申报制度也是挽救濒临腐败犯罪边缘或者涉入轻微职务犯罪公职人员的重要保护手段。对那些收受贵重礼品或少量钱财而濒临腐败犯罪边缘的公职人员而言，日常性的财产申报制度是一次重要的制度性警醒，有助于减轻或克服其侥幸心理和腐败欲望，及时防止这些轻微的违纪问题演变为无法挽回的违法犯罪问题。对那些已经涉入轻微职务犯罪的公职人员来说，日常性的财产申报如果能够让其惊醒从而悬崖勒马固然是再好不过。即便是通过财产申报的核查和公开机制从而有效地主动发现和揭发其腐败行为，也有利于及时地制止其迈向更深的腐败深渊，避免到时身败名裂甚至付出生命的终极代价。

（四）保持公务活动的廉洁性

如前所述，保持公务活动的廉洁性是财产申报制度对于腐败治理的间接功能，这个间接功能可以通过主动发现和揭发腐败、预防腐败和保护公职人员依法从事公务活动这三种腐败治理直接功能的实现而实现：

首先，从主动发现和揭发腐败功能的视角看。通过申报主管机关对公职人员申报材料的直接核查，对公职人员财产的长期变动情况进行比对分析，通过财产申报公开引入社会监督等机制，在实现主动发现和揭发腐败功能的同时也可实现保持公务活动廉洁性的功能。当前我国腐败蔓延的重要原因就是腐败的成本-收益极不均衡。腐败揭发概率是最重要的腐败成本之一，如果财产申报制度能够有效地发挥主动发现和揭发腐败的功能，也就极大提高了腐败的成本，从而有利于快速遏制腐败的蔓延，保持公务活动的廉洁性。

其次，从预防腐败功能的视角看。通过制度本身的威慑力，作为制度化的廉政教育手段作用于公职人员心理，从而防止其权力欲望膨胀的机制，以及对预防已腐败人员进一步腐败的廉政风险提示机制，财产申报制度能够有效实现预防腐败的功能。预防腐败功能的实现，也就在根源上保障了公务活动的廉洁性。

最后，从财产申报制度的保护功能看。通过保护公职人员在任职之前和任职期间取得的正当财产，作为制度屏障拒绝不合理人情，抵挡集体腐败、保护和挽救濒临腐败犯罪边缘或涉入轻微腐败犯罪的公职人员，财产申报制度是保护公职人员依法从事公务活动的重要机制。保护是一种监督，保护也是一种教育。通过对公职人员相关财产来源是否正当这种争议的制度化处理，财产申报制度在保护有腐败嫌疑公职人员的同时也在监督着该公职人员，同时也给所有公职人员以深刻的廉政教育。财产申报制度的保护、监督和教育这三重职能之间存在着融合，这三重功能在实现自身价值的同时，也在客观上间接促进保持公务活动廉洁性功能的实现。

（五）维系人民对公职人员的信赖

如果说保持公务活动廉洁性这一功能，通过腐败的有效治理，在短期内就可实现的话，那么维系人民对于公职人员的信赖则需要一个漫长的累积和培育过程。财产申报制度作为最重要的腐败治理制度之一，在具有主动发现和揭发腐败、预防腐败等实质性功能外，还具有强烈的形式上的象征意义：一方面，财产申报制度（特别是法律制度）的建立象征着国家最高层治理腐败的政治决心和决断；另一方面，对于腐败问题严重的国家而言，财产申报制度的建立也在很大程度上象征着重建和维系人民对公职人员信赖的逻辑起点和制度开端。

“公共服务即是公共信任。”①ABA Committee on Government Standards，Keeping Faith：Government Ethics&Government Ethics Regulation，Administrative Law Review，vol.45（1993），pp291.腐败是疏离和瓦解人民与公职人员之间信赖关系的主要根源，并与社会冲突存在着某种逻辑上的因果联系。腐败侵蚀着执政党执政的合法性和正当性，损及人民对公职人员和公权力的信赖和信心，并进而引发持续不断的社会矛盾和社会冲突。通过对当前我国社会矛盾所涉及的关系主体与利益内容进行观察，我们可以将社会矛盾区分为与公权力直接相关的社会矛盾、私人主体间有关民事纠纷的社会矛盾以及以犯罪形式存在的社会矛盾三大类。②马怀德：《社会矛盾化解与行政诉讼制度》，《中国党政干部论坛》，2011年第9期。依据公权力性质的不同，与公权力行使相关的社会矛盾又可以分为两类，分别是个人、组织与行政权行使直接相关的社会矛盾和个人、组织与司法权行使直接相关的社会矛盾。与行政权行使直接有关的社会矛盾在当前我国社会矛盾类型中居于绝对主导地位，也是引发群体性事件的主要根源，是最需要引起警惕、最需要通过法律制度和措施进行化解的矛盾。“公权力失范加剧了党群矛盾和官民冲突。一方面，政府管了过多的事情，承担了过多的责任，把矛盾集中到自己身上；另一方面，党政机关、司法执法机关、公共机构和干部自身存在的问题，如形形色色的官僚主义、执法不公、行政不当、为政不廉、假公济私、欺负百姓、奢侈浪费等不良作风和腐败行为。”③马怀德：《预防化解社会矛盾的治本之策：规范公权力》，《中国法学》，2012年第2期。特别是少数领导干部以权谋私、贪污受贿等违法行为严重侵害了人民群众的合法权益及其对公职人员的信赖，损害了党和政府的形象，使得部分人民群众的权益受侵害状态长期得不到有效纠正，社会矛盾长期没有得到化解。与此同时，部分人民群众对基层的政府和公职人员失去信赖和信任，在心中产生怨气和不信任感。这种社会矛盾一旦失去控制，极易引发极端暴力事件和群体性事件，严重危害社会稳定。

财产申报制度（特别是法律制度）的建立在很大程度上象征着重建和维系人民对公职人员信赖的逻辑起点和制度开端，如果再加上其他腐败治理制度的配合协调，国家可以逐渐净化公权力组织系统的政治生态和社会风气，遏制腐败蔓延的势头。经过较长时期以财产申报制度为基础的综合性腐败治理，伴随着腐败治理形势的逐渐好转，人民对于腐败治理信心的恢复，人民也会重建对公职人员和公务活动的信赖，如果腐败治理机构、制度和策略也同时得以良性运行的话，那么，人民对公职人员的信赖也会持续维系和巩固。

三、公职人员财产申报制度功能的理性审视

财产申报制度是腐败治理的基础性制度，也是终端腐败治理制度。于是，在当前中国腐败不断蔓延、腐败治理形势日趋严峻的背景下，一部分痛恨腐败、关心国家前途命运的官员、学者和民众开始极力呼吁和热情期盼财产申报法律制度的出台。但是通过对当前关于财产申报的理论研究和社会舆论进行仔细观察和冷静审视后，我们需要警惕和防止两个倾向，进而更为冷静和理性地看待财产申报制度功能。第一个倾向是片面强调财产申报制度的监督性功能，忽视它的保护性功能；第二个倾向是仅仅专注于财产申报制度功能的有效性，而对它的功能发挥的累积性和慢热性视而不见。

（一）监督性功能与保护性功能的融合

就制度功能的内容而言，财产申报制度融合了监督性功能和保护性功能，它既是公职人员的“紧箍咒”，也是公职人员的“护身符”。①颜智明：《财产申报是官员的紧箍咒更是护身符》，《法制日报》，2009年3月17日。一方面，财产申报制度具有监督性，它能够主动地发现和揭发腐败，有效预防腐败。“阳光法案”是现代法治国家的重要监督机制，它将公共权力关进制度的笼子，公职人员也开始“戴着脚镣跳舞”的公职生活。另一方面，财产申报制度也具有常为人所忽视的保护性，它通过制度化的形式记录着公职人员的财产来源，保护和证明公职人员在任职之前和任职期间取得的正当财产，维护公职人员的清白和声誉；它也是公职人员拒绝人情和抵挡集体腐败的制度屏障，在人情社会里筑起了一道抵御腐败或腐败诱因的隔离墙；此外，它还是保护和挽救濒临腐败犯罪边缘或者涉入轻微职务犯罪的公职人员的重要机制，通过财产申报的日常性和公开性运作，及时打消濒临腐败边缘公职人员的犯罪念头，及时发现涉入轻微职务犯罪公职人员的腐败行为，防止腐败后果的进一步扩大。

就当前有关财产申报制度的新闻报道和学术研究而言，它们中的绝大多数都仅集中强调财产申报制度的监督性，突出介绍财产申报制度对于腐败惩治的作用和意义，地方财产申报公开试点情况进展，以及域外国家财产申报制度实践和腐败治理启示等，对财产申报制度的保护性功能却视而不见，仅有极少数的媒体报道和学术文献对此有简单提及。②然而，即使是这些涉及财产申报制度保护性功能的极少数媒体报道和学术文献，也仅仅是简单提及制度的保护性功能，对于保护性功能的具体内容以及运作机制则缺少阐述，更没有分析当前制度功能的片面强调对于我国财产申报立法的严重负面影响。参见吴汉钧、束栩：《“阳光法”正向我们走来——写在＜财产申报法＞出台之前》，《中国行政管理》，1997年第8期。中国向来是讲求不露富和行事低调的国家，民主、法治和信息公开的传统式微，虽然财产申报制度（特别是法律制度）对于腐败治理有着重大意义，但是公职人员对财产申报立法的态度基本上可以分为三类：少数人强烈呼吁制定财产申报法，少数人盲目、非理性地反对财产申报法的制定，而多数人对于此法律制度的态度则是旁观和中立，既不积极呼吁也不盲目反对。对财产申报制度监督性功能和保护性功能的全面介绍，有利于争取大多数旁观者的理解和支持，加速推进财产申报法的出台。毕竟在政治生态日趋复杂的今天，公职人员也渴望有良好法律的制度性保护。此外，对监督性功能和保护性功能进行全面和实事求是的介绍也是财产申报理论研究应有的态度。

（二）功能有效性与功能累积性的兼具

就制度功能的效果而言，财产申报制度兼具功能有效性和功能累积性，它既是腐败治理的“反腐利剑”，也是腐败治理的“反腐钝剑”。就前者来说，财产申报制度是举世公认的有效治理腐败的“利器”，是最有效的主动发现和揭发腐败的机制，也是预防腐败的基础性制度，它对于及时遏制腐败蔓延、创造廉洁公正的政治生态和社会环境具有基础性意义；就后者而言，财产申报制度也具有“迟钝”和慢热的一面，它并不是在刚开始建立就能马上发挥制度的全部功能，它与其他预防腐败的制度一样，需要长期的制度效果累积和沉淀才能真正有效运转。“特别是一些预防腐败措施难以‘立竿见影’，需要经过较长时间的努力方可见效，改革和制度建设尤其如此。因此，我们要充分认识预防腐败工作的艰巨性、复杂性和长期性，坚定信心，持之以恒，扎实工作，积小胜为大胜，不断取得新的成效。”①马馼：《努力提高预防腐败工作的能力和水平》，《中国监察》，2009年第18期。财产申报制度的功能发挥和效果释放是一个长期累积和沉淀的过程，制度执行和实施的时间越久，有关公职人员不同年份财产申报材料累积得越多②通过不断累积公职人员财产申报材料，可以更为有效地发现和识别腐败线索。而且与群众举报和信访等方式相比，通过财产申报材料所揭示出来的腐败风险具有相对客观的真实性，理应成为腐败治理机构查处腐败案件的重要线索来源。，申报主管机关执行和实施制度的经验越丰富，公众对腐败治理的信心越高、参与意识越强，那么，财产申报制度对于有效治理腐败的效果也就越好。

强调财产申报制度兼具功能有效性与功能累积性的意义在于：第一，全面、客观地认识财产申报制度功能的发挥特点，避免腐败治理“毕其功于一役”的简单思维，不能将腐败治理的希望过于寄托在财产申报立法上，而需要在财产申报法律制度的执行、运作过程中，不断总结问题、提炼经验、完善对策，推进制度的进一步发展与完善。第二，引导广大人民群众理性地看待和期待财产申报法，树立腐败治理需要打持久战的战略理念，切不可在财产申报法律制度建立以后，因为制度的“慢性子”，无法在短期内有效地预防和惩治腐败，就对制度功能产生怀疑，对国家的腐败治理决心产生动摇，从而又回归到既痛恨腐败又漠视腐败的老路。如果那样的话，到时财产申报法律制度就有可能成为一个制度花瓶和具文，腐败制度化和腐败社会化或许就会成为无法摆脱的宿命。因此，各界人士尤其是媒体记者，在宣传、呼吁财产申报法律制度尽快出台的同时，更要适当理性地介绍制度的功能发挥特点。否则，即使在财产申报法出台后，由于其不能带给人们短期内的腐败治理快感而可能失去民众的内心支持，进而沦为又一个花瓶摆设。□

（责任编辑：胡晓慧）

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1007-9092（2017）02-0122-007

2016-05-12

林华，中国政法大学法治政府研究院讲师，法学博士，主要研究方向为行政法、廉政法制。

国家社科基金重大项目“国家治理体系现代化与法治政府建设”（编号：14ZDA018）的阶段性成果。