供给侧结构性改革背景下的政府规制转型

张碧波(贵州省委党校 经济学部，贵州 贵阳 550028)

供给侧结构性改革背景下的政府规制转型

张碧波
(贵州省委党校 经济学部，贵州 贵阳 550028)

供给侧结构性改革是新常态下经济工作的主线，关键是处理好政府与市场的关系，发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用。政府作用包括政府宏观调控和政府规制，为更好发挥政府作用，供给侧结构性改革对政府规制提出新要求。根据国内外政府规制改革实践及政府规制特征，给出政府规制转型趋势，即规制合作、规制治理和量化规制。为实现政府规制转型，需要相关保障措施，如完善政府规制的法律法规、规制规制者等。

供给侧结构性改革；政府规制；规制合作；规制治理；量化规制

经济新常态下，经济社会发展阶段的客观转变需要政府更积极主动和更富创造性的作为，2017年供给侧结构性改革向纵深推进。从功能的完整性来看，政府作用包括宏观调控和政府规制，两者共同构成政府调节体系[1]。政府和学界都加强了对经济新常态下宏观调控的关注和研究，相较于宏观调控理论及政策研究的如火如荼，政府规制理论及政策的研究明显不够。

一、我国政府规制的研究现状和不足

从市场经济国家的经验来看，政府规制早于政府的宏观经济政策，政府规制与市场经济相伴而生，而宏观经济政策的形成始于20世纪30年代之后，特别是以凯恩斯经济学的诞生为标志。美国被公认为是最早产生政府规制制度的国家，也是政府规制最为成熟的国家。19世纪末20世纪初，美国经济社会的快速发展和垄断的形成给经济社会带来不少矛盾，经济性规制和反垄断规制应运而生。相对于经济性规制和反垄断规制，美国社会性规制制度的建立要更晚一些。从1970年开始，美国国会接连不断地建立了一系列维护健康、安全和环境的规制制度和相应的规制机构，如环境保护署、职业安全与健康管理局、消费品安全委员会，等等。

20世纪90年代中期以来，针对转型中出现的垄断滋生、市场秩序混乱、环境恶化、矿难和食品药品事故屡禁不绝等问题，我国在电力、电信、水务、建筑、交通运输、银行、保险、证券、工商、环境、食品、药品和工作安全等领域设立了一系列经济性和社会性规制机构。[2]在我国社会主义市场经济体制形成和转型时期，政府规制的机构及其制度建设是重要内容。张红凤等从中国政府规制改革面临的特殊制度禀赋约束出发，指出中国政府规制改革的阶段性、特征与困境，并给出中国政府规制的目标整合与最优选择，包括完善规制立法、取消行政垄断、以成本——收益分析为原则以及实现政监分离等[3]。肖竹认为，应充分考虑中国转型经济体的特殊性，规制革新应以放松经济性规制和加强社会性规制并重[4]。陈富良等以城市水务为例，认为政府规制改革应从公私合作到新公共服务，具体包括将中介组织和公众纳入规制主体以及对规制机构进行再规制等[5]。王俊豪等具体分析了中国石油行业的政府监管改革，从监管法规政策体系、监管机构体系、监管监督体系、监管绩效评价体系等方面给出了相关建议[6]。

总的来看，若以我国经济进入新常态为分水岭，学者们关于政府规制改革的研究几乎都在之前，之后的研究几乎没有，在供给侧结构性改革的大背景下，对政府规制改革的研究就更少了，这与新常态下对政府宏观调控的研究形成强烈反差；对政府规制在基础设施建设、食品药品监管、环境规制、生产安全规制等具体领域的应用研究较多，但对政府规制改革的一般规律和趋势研究较少；对政府规制改革滞后带来的问题论述较多，但系统的、有步骤的制度设计显得欠缺。我国现阶段提倡的供给侧结构性改革理应得到政府规制革新的更多回应。一个容易接受的原因是政府在宏观层面的经济管理职能显得清晰而易于被理解，而在微观层面，政府规制往往牵涉不同利益主体间错综复杂的关系，难以把握。本文尝试分析今后政府规制转向，以期完善政府作用的基础和范围，为新常态下更好发挥政府作用提供借鉴。

二、供给侧结构性改革对政府规制提出新要求

(一)供给侧结构性改革与政府规制的关系

供给侧结构性改革虽说是为了化解经济社会运行中的各种结构性矛盾，获得经济增长的内生新动力，最终还是要调整一系列经济制度及政策安排，以便更好地解放和发展社会生产力。政府作用的发挥限定了市场活动的范围与程度，政府职能转变是矛盾的主要方面，供给侧结构性改革的对象是原有不合理的制度及政策。因此，供给侧结构性改革就是要稳步推进政府职能转变，改革相关制度，构建新的制度政策体系，建成高效服务型政府，这给政府规制提出了新要求。

从供给侧结构性改革的目的来看，供给侧结构性改革是经济新常态下的主线，其目的在于提升资源要素配置效率，优化经济结构，改善社会总产品和劳务的供给数量、结构及质量，最终满足人们的生活生产需求。以要素供给为例，供给侧结构性改革就是要实现要素的流动由市场决定，包括劳动力、资金、技术、土地等，需要破除城乡之间、区域之间、部门之间的障碍以及相关利益藩篱，进行制度的衔接与整合，形成统一市场。

供给侧结构性改革的任务是“三去一降一补”，即“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”。从一定程度上看，完成供给侧结构性改革的任务离不开有效的产业政策。产业政策是政府通过一定手段控制资源要素的配置，实现扶持或抑制目标产业的目的。对于“去产能、去库存”而言，比如钢铁、煤炭等行业，要淘汰目标产业的落后产能需要从紧的产业政策，加强政府规制，包括经济性规制和社会性规制。对于“降成本”而言，主要是降低企业的运行成本，包括显性成本和隐性成本，特别是隐性的制度性交易成本。从微观层面上看，企业运行的制度环境由各政府部门的制度政策体系构成，在推行各项制度改革的框架里，简化行政审批是经常提及的措施，它需要政府的规制改革取得实质性进展。对于“补短板”而言，公共产品供给能力不足是政府职能的短板，高新技术能力不足是企业生产运行中的短板，相当数量低收入人民群体的存在是居民需求中的短板。公共产品和服务领域的供给侧结构性改革就是现阶段各级政府大力推行并实践的PPP模式，PPP模式给政府规制能力带来了挑战。在基础设施、教育文化、环保卫生等不同领域，社会资本的运行特征及收益模式各不相同，各政府职能部门需要在市场准入、收益模式等方面探索合适的规制制度与政策。

供给侧结构性改革的核心是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场经济中政府的一项重要职能是维护市场秩序，确保市场体系的统一开放、竞争有序，对于市场的监管要做到高效有力，政府部门需要提升对市场的监管能力。供给侧结构性改革是一项系统工程，从制度层面上决定了政府规制改革的复杂性，在经济增长速度放缓和新旧增长动能转换时期，要有战略定力和改革耐力。

(二)供给侧结构性改革背景下政府规制转型的困难

供给侧结构性改革背景下政府规制改革的难点可以从两个方面来理解：

一方面，从供给侧结构性改革的前期工作来看，2015年供给侧结构性改革提出以后，各方面任务完成的不错，有些甚至是超额完成，如2016年我国钢铁行业去产能目标任务是4500万吨，而实际去产能超过6500万吨。但前期完成的任务都是容易完成的任务，且大都依靠政府的行政手段和强制命令，市场自我出清的功能没有发挥，“优胜劣汰”的市场机制没有建立，市场配置资源的决定性作用没有显现。

另一方面，从长期来看，供给侧结构性改革是要构建完善成熟的市场机制，使市场发挥资源配置的决定性作用。否则，现阶段经济运行中的矛盾看似解决，实则隐藏了经济运行中的风险，一段时期后同样要面临现阶段的困境，危害更大的恐怕是新经济增长点的延误。因此，这是一个承前启后的阶段，前期政策的边际作用递减甚至消失，成熟有效的制度政策体系尚未形成。供给侧结构性改革的深化意味着任务变得更加困难，是真正触碰体制机制的时期，是“啃硬骨头”的时期，这一阶段面临新旧动能的转换和体制机制的破旧立新。政府规制转型面临的困难有，行政垄断、行业垄断、地方保护等阻碍市场机制运行的障碍需要破除；克服长久以来政府职能发挥的路径依赖；探索有效的政府规制框架和政策体系。

(三)供给侧结构性改革背景下政府规制转型的必要性

政府规制源于维护社会公平，保护社会公众正当福利不受侵犯，政府规制转型是更好发挥政府作用的前提和必要条件。政府规制目的在于维护正当的市场经济秩序，是对市场失灵的治理。由于外部性、不完全竞争、信息不对称、自然垄断、利益集团等因素存在，市场机制往往不能发挥作用而导致失灵，使得全社会福利受损，政府能依靠自身优势以较低成本解决问题，提升全社会福利，这是政府规制存在的合理性基础。可以发现，政府规制的合理性可以来自以下几方面，一是能用比市场机制更低的成本解决问题；二是限制市场势力，打击少数人的不正当利益，保护大多数社会公众的正当福利；三是进行市场监管，维持市场经济秩序，提高资源配置效率；四是弥补市场机制缺陷，必要条件下运用行政手段提供产品和劳务。

在改革开放的发展过程中，处理好政府与市场的关系是主题，市场化改革是主线，市场发挥着越来越广泛而深入的作用。在市场竞争日趋激烈的环境下，市场意识和经济理性的发育和逐渐成熟是市场作用增强的根本原因。如果说在市场机制还不是非常完善的条件下，资源的计划配置方式和经济建设型政府还有一丝存在的合理性，那么在市场发育成熟到相当程度的时候，政府作用过多和不当就是对市场活力的扼杀，导致要素资源配置扭曲。

我国经济进入新常态以后，正如2017年中央经济工作会议中所述，经济运行面临诸多突出矛盾和问题，虽然有周期性、总量性因素，但根源是重大结构性失衡，导致经济循环不畅，这背后的缘由恐怕还是要归结于资源配置方式不当，最终结果就是供需不匹配。供给侧结构性改革是我国在经济新常态下做出的重大战略决策，必须发挥市场在资源配置中的决定性作用，经济建设型政府要向公共服务型政府转变，政府规制转型势在必行。

三、供给侧结构性改革背景下政府规制转型趋势

政府规制转型的目的是为了更好发挥政府作用，包含两方面要求，一是明晰政府规制的范围和程度，即政府规制机构应清楚自身定位和职责，在此基础上，根据不同规制对象实施不同程度的规制；二是政府规制效率，即以最小的规制成本实现预期规制绩效。根据更好发挥政府作用的要求和近年来我国经济社会各领域的规制改革实践，我们将政府规制转型趋势概括为以下三个方面，即规制合作、规制治理和量化规制。政府规制改革涉及政府各个职能部门及纷繁的规制制度和政策，影响到社会各方面的利益主体，我们力求提炼政府规制转型的一般规律。

(一)规制合作：政府规制的衔接与整合

规制是规制主体对于规制客体实施的一定规制行为的过程。规制的主体是政府，规制的客体是市场经济活动中的各利益主体，包括企业和消费者，主要是企业。规制客体及其经济活动的完整性原则上要求政府的整体性规制。然而，相对于一定规制客体经济活动的完整性和连续性，规制权力往往配置在不同的政府职能部门，包括不同层级的政府部门以及同一层级政府的不同职能部门，这就客观上要求不同规制部门之间进行规制合作，技术层面上进行信息共享和职责对接。我们经常会发现多个政府部门联合发文，这是因为某一规制客体的经济活动往往包含不同方面的经济指向，因而涉及不同职能的规制机构。例如，对于食品安全的维护就需要农业部、卫生计生委、质检总局、食品药品监管总局以及公安部、海关总署、商务部等部门的通力合作。再如，毒疫苗事件可归因于政府相关部门的规制合作不力，疫苗在生产、储藏、流通、接种等一系列环节中，涉及的市场利益主体很多，由不同的政府规制部门进行监管把关，某一个环节出错就有可能导致疫苗产品品质不合格，进而对生命健康造成危害。

与规制合作相对的是规制缺失或规制重叠。由于规制权力分配在不同的职能部门，如果不进行沟通与合作，一方面，容易造成规制缺失，这是不难理解的，市场主体的经济活动是连续的，不是跳跃的或分阶段的，没有规制之间的衔接，在市场主体机会主义倾向下，就会出现规制缺失或规制漏洞；另一方面，每个职能部门都倾向于将本部门权利发挥到极致，同一规制客体往往受到不同规制部门的相同规制，造成多头管理，社会规制成本上升，市场主体福利受损。

从国内外规制合作改革的实践情况来看，规制合作模式可分为三种：一是政府规制制度的整合。如设立独立的规制机构，将规制机构及其制度进行整合。美国的州际商业委员会、联邦通讯委员会、联邦能源规制委员会、证券交易委员会、食品和药品管理局、环境保护署、职业安全与健康管理局等，都是独立性规制机构[7]。在国内，近两年流行的“多规合一”、“多证合一”以及“一站式服务”等等也属于这种模式。如新的“五证合一”办证模式大大减少了办证企业的制度性交易成本，政府的办事效率也得到大幅提升。各个地方不同类型的改革试验区，由于政府机构的新设和制度的探索，实践阻力较小，大多倾向于设立独立统一的规制机构。二是政府规制制度的衔接与联动，形成有机联系的整体。如多个部门的统一规制行动。三是成立专门的协调机构，统筹协调不同职能部门之间的规制活动。如各地成立的旅游发展委员会，主要负责统筹、协调相关部门和行业的旅游管理职能，提高旅游综合服务和管理水平。政府规制合作能减少规制客体的制度性成本，提升政府部门的规制效率。在我国的规制改革实践中，需要根据具体情况，分析政府规制合作改革的可行性，选择合适的规制整合模式。

(二)规制治理：市场力量的运用与发挥

在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，政府规制治理体系和能力的建设是必然趋势。规制治理即由政府、企业、消费者、行业协会、中介服务组织等社会各方力量共同参与的治理模式，集社会力量实现政府规制目的。在构建规制治理体系的过程中，为使各参与主体积极主动地实现政府规制目标，政府需要灵活使用激励性规制措施以平衡各主体利益，这对政府的规制能力提出了更高要求。无论是放松经济性规制还是加强社会性规制，都需要引入市场力量，市场力量的引入使得企业处于激烈竞争环境，资源配置效率得到提高。近年来，在公共产品和服务供给领域推广的PPP模式为政府规制改革提供了丰富的实践土壤，PPP模式下，政府规制治理体系的构建至关重要，在发挥社会资本作用过程中，需要转变政府职能，保证社会资本的适当利益，同时改善社会公共福利，PPP模式实践中的各种问题反映出政府规制治理能力的欠缺。

与规制治理相对的是政府的规制垄断，政府的规制垄断排斥了市场的调节作用，由于受到信息和技术的限制，政府机构对经济活动的规制往往容易失真，使得资源配置不合理而导致供求失衡。其次，处于规制垄断下的规制客体严重缺乏活力，在不受市场竞争机制影响的条件下，规制客体成为规制主体的延伸，完全体现规制主体的意志，丧失生产经营的积极性。此外，实施规制垄断的政府部门缺乏有效的社会监督，政府规制机构在追求自身利益过程中，引发规制客体寻租，产生规制俘获，形成利益集团，损害社会公众利益，结果就是政府规制失灵。政府规制治理体系将市场引入公共资源的配置领域，扩大了市场配置资源的范围，提升了整个社会的资源配置效率，理想情况下，规制机构能用比原来更低的规制成本取得更好的规制绩效。

(三)量化规制：规制的精准与适度

政府职能部门在实施规制行为的过程中，需要明确的要素包括规制主体、规制客体、规制内容、规制手段、规制程序、规制目标、规制绩效等等，政府规制实践中的模糊与困难基本上都可归结于上述要素的不明确。量化规制对明确政府规制构成要素提出高要求，是保证规制精准与适度的前提。然而，实践中并非易事。以规制客体的确定为例，市场经济活动中的经济主体繁杂，且行为具有不确定性，一般具有规避规制的倾向，规制客体无从明确，整个规制行为也就成了无根之木。比如，精准扶贫政策实施的首要任务是精准识别扶贫对象，由于信息不对称，加之有些考核指标很难量化，扶贫对象的确定往往存在偏差。再如，PPP模式中政府对社会资本的规制目标是确保社会资本获得适度利益，社会资本收益率过高难以保证公共物品的公益性，收益率过低会挫伤社会资本积极性，适度利益的确定成为难事。即使社会资本的收益率容易明确，由于社会资本的收益模式具有多样性，政府部门也要灵活运用规制手段并进行动态调整。近年来，为量化政府部门的规制绩效，各地都在探索完善规制绩效评价体系并引入成本——收益分析方法，成本——收益分析方法旨在量化政府规制行为的经济社会成本和收益，进而为改进政府规制提供参考。经济纬度的成本收益容易计算，社会范围的福利增减却难以量化。量化规制中的困难源于政府规制实践中的不确定性，需要在实践中增长规制能力与智慧，以便更好发挥政府作用，提高规制质量和效率。

四、实现政府规制转型的保障措施

(一)完善政府规制的法律法规

社会主义市场经济是法治经济，意味着任何市场环境中利益主体的活动必须有法可依。作为公共权力的行使机构，政府部门更要遵守一定的行为规范，行政法就是国家行政机关组织与活动的准则。首先，为保障政府规制转型，需要调整完善相关法律制度和规章制度。在由法律制度和规章制度构成的法规政策体系中，各类具体规章制度的修改和调整较为容易，应根据规制实践需要适时修订，解决法规与现实脱节的问题。长期来看，法律框架或原则性制度与政府规制实践相冲突时，再修改完善相关法律制度。其次，为满足政府规制合作的要求，需要对不同部门行业的法律法规进行统一规范，确保对同一经济活动规制的一致性与连续性。必要情况下，可以出台专门法律法规。我们会发现，由于政府部门之间缺少沟通与协作，各部门法规之间往往存在冲突或漏洞，导致规制重叠或规制缺失。再次，在规制治理体系下，不同性质利益主体间的影响与冲突使得经济活动的性质难以确定，存在选择法律标准的问题，需要以法律法规的形式对经济主体及其活动的性质进行明确，以完善利益争端解决机制，维护良好的市场经济秩序。最后，为满足量化规制的要求，增强法律法规的可操作性，尽可能对规制的各个构成要素进行明确，细化相关指标、条款和规定，以提升规制质量和效率。如量化排污标准中的成分含量、价格规制中的价格等等。

(二)规制规制者

政府规制机构的存在是为了弥补和矫正市场机制的缺陷，防止市场失灵，但规制机构自身也存在不足，往往为了追求自己或少数利益集团的利益而偏离社会公众利益，导致规制失灵。因此，需要对规制机构进行规制。规制法律法规体系是规制机构的行为依据，同时也是规制机构的行为准则和规范，是对规制机构进行规制的依据和基础。从我国行政体制特征来看，对规制者的规制主要来自三个方面：一是独立于规制者的规制机构，专门对规制者的行为进行评估和监督，对规制过程中的不作为、乱作为等进行审查，确实存在问题的，对规制者采取相关规制措施。二是政府行政体制内的规制。某个特定的规制机构受到来自同级政府其他行政部门的监督、上级行政部门的监督以及下级行政部门的监督。在我国行政监督实践中，主要是上级部门的监督，来自同级和下级行政部门的监督力度不够，今后改进的空间较大。三是社会力量对规制者的监督。社会力量主要包括新闻媒体、各种社会组织团体、中介机构、行业协会和个体等。社会力量汇聚了全社会最广泛的利益主体，在互联网经济高速发展的今天，对规制者的监督不分时间和地点，发挥着越来越重要的作用。为接受来自全社会的监督，规制机构需要建设完善信息披露制度。

[1]张红凤,杨慧.规制经济学沿革的内在逻辑及发展方向[J].中国社会科学,2011(6):56-66.

[2]沈宏亮.中国规制政府的崛起:一个供给主导型制度变迁过程[J].经济学家,2011(4):32-39.

[3]张红凤,张晓莹.中国特殊制度禀赋约束下的政府规制改革研究[J].浙江工商大学学报,2013(1):9-12.

[4]肖竹.论政府规制革新——兼论中国的现实及改革方向[J].社会主义研究,2009(3):56-61.

[5]陈富良,黄金钢.政府规制改革:从公私合作到新公共服务——以城市水务为例[J].江西社会科学,2015(4):44-49.

[6]王俊豪,穆秀珍.中国石油行业的现代监管体系建设探析[J].中国行政管理,2015(8):106-109.

[7]张秉福.发达国家政府规制创新特点及其对我国的启示[J].经济体制改革,2012(3):149-153.

(编辑：佘小宁)

Transformation of government regulation under the background of structural reform of supply-side

Zhang Bibo

(DepartmentofEconomics,GuizhouProvincialPartySchool,Guiyang550028,China)

Structural reform of supply-side is the center of economic work under the new normal, the key of which is to deal with the relationship between government and market to better play their role. The government function include macroeconomic regulation and government regulation. According to the reform of government regulation at home and abroad and the characteristics of government regulation, the trend of government regulation is given, namely, regulation cooperation, regulation and quantitative regulation. In order to realize the transformation of government regulation, relevant safeguard measures are needed, such as perfecting laws and regulations of government regulation, regulating regulators, etc.

Structural reform of supply-side; Government regulation; Regulatory cooperation; Regulatory governance; Quantitative regulation

2017-03-20

张碧波(1985-)，男(汉)，湖北天门人，副教授，博士，主要从事社会主义市场经济方面的研究。

D630

A

1671-816X(2017)07-0012-05