政策压力下的行业协会商会组织同形
——以温州商会为例

□ 周 俊 周 莹

政策压力下的行业协会商会组织同形
——以温州商会为例

□ 周 俊 周 莹

本文基于组织同形理论，以温州商会为例，分析了行业协会商会发展中出现的正式制度不断完善且高度趋同，但管理运行却没有显著改善、甚至部分与正式制度相冲突这一问题及其成因。文章认为，行业协会商会的组织同形主要是一种制度性同形，即来自外部的政策压力促使行业协会商会不断改进正式制度，而政策压力之所以能够发挥作用，主要是因为行业协会商会需要获得外部合法性和争取行政资源。然而，制度性同形与行业协会商会的自我管理和运行逻辑并不总是一致，因此部分行业协会商会中出现了组织“脱耦”现象。基于研究结论，文章指出，为促进行业协会商会健康发展，政策要求应与行业协会商会的实际需要相契合。

行业协会商会；组织同形；政策压力；资源依赖

组织在现代社会中发挥着非常重要的作用，社会变革的速度和方向取决于组织变革的动态①迈克尔·汉南、约翰·弗里曼：《组织生态学》，彭璧玉、李熙译，科学出版社2014年版，第3页。。作为一类重要的社会组织，行业协会商会的发展和变化同样映射着社会变革的特征和趋势。近年来，越来越多的行业协会商会建立了相对完备的正式制度，法人治理在形式上日趋完善，但是，行业协会商会的管理运行没有随之获得显著改善，这一现象在久负盛名的浙江省温州商会②温州商会是一种俗称，用来指称温州市行业协会商会的整体，本文在这种意义上使用温州商会一词。当论及温州行业协会商会政策、个体行业协会商会时，仍使用行业协会商会概念。中也普遍存在。那么，是什么原因导致了行业协会商会发展中组织形式与内容上的断裂？本文基于新制度主义中的组织同形理论，以温州商会为例，对此进行了分析。文章第一部分为文献回顾和分析框架的建立，第二部分描述了温州商会组织正式制度和管理运行的基本情况，第三部分分析了政策压力、合法性和资源依赖在温州商会制度性同形中的作用，最后是结论和讨论。

一、文献回顾与分析框架

当前学界缺乏对行业协会商会正式制度与管理运行之间关系的讨论，但部分研究为本研究提供了智识基础。这些研究主要包括两方面内容：一是从宏观上讨论国家与社会关系模式①Yu，Jianxing，Zhou Jun，“Participation of Industry Associations and the Developmental Road of Chinese Civil Society”，The Journalof Contemporary China，2013，81（22）.、行业管理体制②周俊、郁建兴：《行业管理体制变革与出路：兼论行业协会发展的瓶颈及突破》，《思想战线》，2012年第6期。、社会组织管理体制③郁建兴、周俊、张建民：《全面深化改革时代的行业协会商会发展》，高等教育出版社2014年版，第83-106页。等对行业协会商会整体发展的影响。研究普遍认为，制度环境对行业协会商会发展的制约性非常明显，政府需从明确身份定位、促进部门管理体制的彻底改革、放宽登记和促进竞争等方面为行业协会商会发展创造条件。二是基于实证调查讨论行业协会商会的发展问题。此类研究提出了行业特征④郁建兴、沈永东、周俊：《政府支持与行业协会在经济转型升级中的作用——基于浙江省、江苏省和上海市的研究》，《上海行政学院学报》，2013年第3期。、与政府利益的契合度⑤江华、张建民、周莹：《利益契合：转型期中国国家与社会关系的一个分析框架——以行业组织政策参与为案例》，《社会学研究》，2011年第3期。、组织凝聚力⑥纪莺莺：《商会的内部分化——社会基础如何影响结社凝聚力》，《公共管理学报》，2015年第1期。、收入多样性⑦张沁洁、王建平：《行业协会的组织自主性研究——以广东省级行业协会为例》，《社会》，2010年第5期。等多种可能影响行业协会商会管理运行、功能绩效的因素，从不同方面加深了对行业协会商会的理解。

这两类研究互为补充与增进，然而，它们都没有关注行业协会商会中存在的结构与技术分离，且两类研究缺乏融合，没有讨论“宏观制度环境对行业协会商会的微观治理的影响”等非常有意义的问题。有鉴于此，本文尝试引入新制度主义中的组织同形理论，将行业协会商会中呈现出的结构与运作之间的矛盾理解为一种“脱耦”现象，并将这种现象主要看作是制度性同形的结果。这一分析视角的可取之处在于它能够将外部制度环境与内部治理相结合，从而更好地理解政策干预对行业协会商会发展的现实影响。

“脱耦”和制度同形都是美国学者迪马吉奥和鲍威尔提出的概念⑧保罗·迪马吉奥，沃尔特·鲍威尔：《关于铁笼的再思考：组织场域中的制度性同形与集体理性》，载保罗·迪马吉奥，沃尔特·鲍威尔编，《组织分析的新制度主义》，姚伟译，上海人民出版社2008年版，第68-87页。文中关于组织同形的理论阐释均来自此文。。他们在对“组织同形”的研究中发现，除适应环境和市场竞争需求而产生的同形之外，组织之间还要为了政治权力、制度合法性而竞争，以获得社会和经济的正当性，此即为制度同形。在他们看来，制度性同形存在三种机制：一是源于政治影响和合法性问题的强制性同形，二是源于对不确定性进行合乎公认的反应的模仿性同形，三是与专业化相关的规范性同形。三种制度同形可能交织在一起，共同推进组织的形式和技术发展。但是，制度同形与组织的绩效逻辑之间存在冲突，在组织的具体情境中会产生一些不符合制度普遍性和一般化规则的因素，从而出现组织结构要素与活动之间的“脱耦”现象。

基于迪马吉奥和鲍威尔的观点初步考察我国的行业协会商会，不难发现，在行业协会商会的发展中，同样应该存在强制、模仿和专业化三种产生组织同形的要素，但是，如果从这三种要素的核心内容出发，将行业协会商会的强制性同形具体化为政策对协会商会组织治理的要求，即政策压力；将模仿性同形具体化为行业协会商会向其他协会商会的学习；将规范性同形具体化为行业协会商会专业人员数量的增长，那么，可以看到，三种同形机制应该不会对行业协会商会产生均等作用。这是因为：首先，在相当长的时间里，我国实行“一地一业一会”政策，行业协会商会缺乏学习对象，即使存在学习对象，在垄断性身份的情况下，行业协会商会也会缺乏学习动机，在这种情况下，模仿性同形很难成为行业协会商会制度化同形的主要机制。其次，行业协会商会专业人才队伍的建设环境多年来没有明显改变，人才缺乏、没有就业吸引力等状况仍然普遍存在，通过专业人才实现组织规范性同形的可能性较小。最后，相比较而言，近年来，政府对行业协会商会组织治理尤其是正式制度建设的要求不断提高，陆续出台政策文件，行业协会商会面临强大的政策压力，在这种环境中，强制性同形更有可能发生。

基于以上原因，本文提出一个基本命题：行业协会商会如果出现了组织同形，那么，政策压力应是组织同形的主要原因。

根据迪马吉奥和鲍威尔所揭示的强制性同形的作用机理，政策压力之所以能够对组织同形产生作用，主要是因为组织需要获取外部合法性，或对压力源存在合法性之外的资源依赖。据此，初步考察行业协会商会制度环境的变化，可以看到，虽然对合法性和行政资源的需求同时存在，但不同时期行业协会商会受两大因素的影响又不完全相同。1998年《社会团体登记管理条例》实施之后、第一轮政会分离改革之前，协会商会应主要面临合法性压力，但其后，虽然合法性仍然是部分行业协会商会的重要需求，但对更多已经存在的行业协会商会来说，如何在直接登记、“一业多会”等新政策环境中谋求生存则显得更为重要，对合法性以外的行政资源的需求在上升。

因此，本文提出第二个命题，即政策压力通过合法性需求和资源依赖对行业协会商会的制度性同形产生作用，近年来，资源依赖是更为重要的作用机制。

我们选择温州商会为案例来检验以上两个命题，之所以选择温州商会，是因为温州市行业协会商会的政策创新一直走在全国前列，温州商会面临明显的政策压力，与此同时，温州商会的组织治理也被认为取得了示范性成就。研究通常认为，对先发组织的讨论能够为后发组织的发展提供经验和启示，来自温州商会的经验和教训同样也能为其他行业协会商会提供借鉴。

二、温州商会的正式制度与组织运作

（一）温州商会概况和研究设计

温州商会是我国行业协会商会的领跑者，八十年代在推进民营经济发展、维护市场秩序方面贡献突出，九十年代在应对国际贸易争端中展现了实力，进入二十一世纪以来，温州商会历经多次变革：2005年，温州市在全国率先完成政会脱钩，随后开始了政府职能向行业协会商会转移工作；2008年金融危机爆发，温州商会作为政府与企业桥梁的功能再次受到重视，温州市出台了一系列促进和规范行业协会商会的政策；2011年，温州市委、市政府发布《温州市社会组织分类归口管理暂行办法》（温委办发［2011］173号），提出由工商联统一归口管理工商类行业协会商会；2013年，为适应直接登记工作的需要，温州市将行业协会商会的原业务主管单位变更为业务指导单位；2014年，温州市开始在行业协会商会领域中实施“一业多会”制度，至此，温州商会的管理格局基本稳定。据统计，截至2014年底，温州市经市、县两级登记的行业协会商会共有570家，其中市本级的158家，由温州市工商联归口管理的市、县两级行业协会商会168家，其中市本级的102家，其余由温州市经信局等部门主管。

为了解温州商会的正式制度、管理运行的情况，我们于2015年1月、7月和2016年7月期间在温州市进行了问卷调查和访谈。基于前述讨论，对制度性同形的三种形式分别以政策压力、向其他行业协会商会学习、专业人员数量的增长加以衡量；正式制度被界定为组织公开宣称的、成文的关于组织的正式结构、运行方式和运行规则等规定，由于行业协会商会的章程基本都是按《社会团体章程示范文本》做出，本文不从章程去考虑其正式制度的建设情况，而将其转化为机构设立和管理制度建设这两个政策未做完全规定的方面。管理运行涉及组织治理的方方面面，基于既往研究文献和资料的可及性，本文选取人员情况、民主和监督机制、会议召开情况、对决策机构的认知四个指标来衡量行业协会商会管理运行情况。

调查问卷采取随机发放原则，共发放问卷52份，回收问卷52份，有效问卷44份。访谈由研究者团队采取面对面访谈的方式进行。访谈对象包括温州市工商联、民政局、经信局等管理机构和12家行业协会商会，被访谈的协会商会都是由相关管理部门推荐的、他们认为发展得较好的市级协会商会，被访谈的协会商会对象均为秘书长。我们对其中的部分机构和协会商会进行了多次访谈。

（二）温州商会的正式制度

（1）机构设立

在机构设立方面，问卷调查中的44家行业协会商会都设置了会员大会或会员代表大会、理事会和秘书处等三大基础性机构①1998年《社会团体登记管理条例》和1999年《温州市行业协会商会管理办法》都有对建立三大基本机构及相应管理制度的规定。，33家设立了监事会或监事，40家成立了党组织②这里的党组织是指党委、党总支和党支部，如果算上临时党支部、联合党支部等其他党建形式，那么44家被调查的协会商会都建立了党组织，即实现了管理部门所讲的“党建工作全覆盖”。。从总体上看，温州商会的机构设立相对完备。

理事会的具体情况。问卷调查中报告了理事会人数的42家行业协会商会的理事会平均规模为56人，最大规模的理事会有264人（见表1）。44家行业协会商会副会长的平均规模为24人，最多的有副会长69人（见表2）。39家行业协会商会设置了常务副会长，平均规模约为6人。5家没有设置常务副会长的行业协会商会的副会长人数都在30人以下，最多的24人。理事会的情况表明，虽然温州商会都设立了理事会，但理事会规模过大、副会长人数过多的情况仍然较为普遍。

表1 温州商会理事会的规模N=42

表2 温州商会副会长的规模N=44

常务理事会的具体情况。44家行业协会商会中18家理事会成员多于50人的都建立了常务理事会。常务理事会平均规模为36人，超过50人的有4家，人数最多的为154人（见表3）。常务理事会的情况表明，虽然大部分温州商会按政策要求设立了常务理事会，但部分常务理事会的规模却大于政策规定。

表3 温州商会常务理事会的规模N=18

从机构设立的时间看，三大基础性机构的建立时间与行业协会商会的成立时间基本一致，但常务理事会、监事会和党组织的建立是相对较新的现象。从调查数据看，44家行业协会商会建成此三类机构的时间特征分别是：除1家常务理事会设立于2003年，其余皆在2008年之后设立；监事会皆在2008年之后设立；党组织大多成立于2010年之后③2010被媒体称作温州市新社会组织“党组织组建年”，这一年，自4月到11月底，共新建新社会组织党组织159个，平均每月新建20个。参见：《我市新社会组织党建迅速推进月均新建20个党组织》，《温州日报》，2010年12月20日。h ttp：//www.wzdj.gov.cn/system/2010/12/20/102289587.sh tm l。这表明，温州商会的机构设立在时间上具有明显的集中性，主要集中在相关政策颁布之后。

（2）管理制度建设

从管理制度建成的情况看，被调查的44家行业协会商会中有31家建立了会长分工制度，40家建立了理事会工作制度，24家建立了理事分工制度，其他各项制度的建立情况详见表4。从总体上看，温州商会中约有九成以上的协会商会建立了理事会、会长办公会议和秘书处工作制度，以及人事、财务和档案管理制度，约61.1%的温州商会建立了常务理事会工作制度，但秘书长激励、项目管理等制度建成的比例则相对较低。

表4 温州商会制度建设情况

考察温州商会管理制度建设的时间发现，除会长分工制度、理事会工作制度和秘书处工作制度等三项与基本机构的运作相对应的制度外，约50%及以上的管理制度都是在2008年以后建立的，比如80.0%的常务理事会工作制度、97.0%的监事（会）工作制度、78.6%的财务管理制度、60.0%的人事管理制度都建立于2008年以后。这表明，温州商会的管理制度建设在时间上同样具有集中性，受政策影响的特征比较明显（见表5）。

表5 2008年前后温州商会制度建设情况对比

（二）温州商会的管理运行

（1）人员情况

44家行业协会商会中会长专职的15家，秘书长专职的41家，秘书长为离退休干部任职的20家；42家商会报告了秘书处专职工作人员数量，平均3.6人；31家行业协会商会聘用了兼职人员，平均约1.5名。可以看到，温州商会秘书长专职情况良好，但专职工作人员数量2007年前后没有明显变化，有研究表明，2007年温州商会专职工作人员平均数约为3.63人①郁建兴、周俊、江华：《在参与中成长的中国公民社会：基于浙江温州商会的研究》，浙江大学出版社2008年版，第158页。。

（2）民主和监督机制

被调查的44家行业协会商会中，36家的会长由理事会提名，经会员（代表）大会选举产生，占比约为81.9%。会长经由差额选举产生的26家，占比约为59.1%。16家会员（代表）大会采取无记名投票的方式进行表决，16家为举手表决，5家为鼓掌通过，2家为记名投票，5家存在混合式表决方式，即针对不同的决策事项分别采用无记名投票、举手等表决方式。44家行业协会商会中42家的会员均能通过会员大会或会员代表大会的方式对协会商会工作进行监督，33家设立了监事会或监事的行业协会商会都认为监事发挥了重要的监督功能。但是，在访谈中，多家行业协会商会质疑设立监事（会）的必要性，且存在理事兼任监事的情况。从总体上看，温州商会的民主和监督机制在完善，尤其体现在会长提名和产生方式上，但表决方式、监督机制的运作仍有待规范。

（3）会议召开情况

从问卷调查的情况看，44家行业协会商会每年召开1次会员大会或会员代表大会，理事会年均召开约2次，常务理事会年均召开次数为2.6次，均达到或超过政策规定的会议召开次数规定。但是，在访谈中，部分行业协会商会表示他们并不召开常务理事会，只是发一些书面通知，且对常务理事会与会长办公会议的关系存在疑惑，有改组或取消常务理事会的想法。这表明，温州商会的会议基本按政策要求召开，但在常务理事会的意义和具体运作上却还没有达成共识。

（4）对决策机构的认知

在41家作答的温州商会中，19家认为行业协会商会的真正决策机构是会员（代表）大会，16家认为是理事会，6家认为是会长办公会议。这表明，理事会作为决策机构的身份没有获得所有被调查对象的认同，对行业协会商会身份和各机构本质的认知还有所欠缺。

（三）调查结论

从调查情况可见，第一，温州商会的正式制度建设已经较为完备，尤其是政策规定的机构设立和基本管理制度的建设。但是在机构设立和管理制度建设中仍然存在机构规模与政策规定不完全匹配，管理制度中非政策要求的制度建设相对滞后等问题。第二，温州商会的机构设立和管理制度建设的时间集中性较强，这从侧面反映了政策对温州商会发展的重要影响。第二，虽然温州商会的管理运行在发展，但与正式制度相比较则显得滞后，组织“脱耦”现象确实存在。

三、温州商会组织同形中的政策压力及作用机制

（一）制度化建设、政会脱钩政策及其影响

温州商会被誉为“真正的民间商会”，因为它主要是自下而上由民间企业家组建成立的。早期的温州商会因此有深厚的人治色彩，领导人通常以协商方式产生，即使选举，也由鼓掌而非投票通过，对违反“合约”的成员，商会大多对其进行“软约束”或“道德性”惩罚。①杨光飞：《从“关系合约”到“制度化合作”：民间商会内部合作机制的演进路径——以温州商会为例》，《中国行政管理》，2007年第8期。这种人治特征一直延续到90年代末。

1997年，原经贸委制定《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》，温州成为四个试点城市之一。次年，《社会团体登记管理条例》、《社会团体章程示范文本》等颁布。温州市随之着手行业协会商会的规范性管理工作，1999年4月，《温州市行业协会管理办法》（市政府令1999年第30号）颁布。其后，温州市民政局、工商联等相关管理主体积极促进行业协会商会的制度化建设。这一时期的政策共同对温州商会的组织建设做出了规定，其中，对三大基础性机构建设的要求相对较为明确，对常务理事会及一些具体管理制度的要求比较宽泛②比如《温州市行业协会管理办法》第二十四条规定“行业协会设理事会。理事会为会员大会或会员代表大会的执行机构。理事会人数较多的行业协会，可从理事中选举常务理事，组成常务理事会。”并没有规定什么条件下必须设立理事会。。

2005到2007年是温州商会政策发展的又一关键期。从2005年开始，温州市开始逐步推进行业协会与政府在人员、机构、财务、职能和编制的脱钩。2007年，关于政会脱钩的中央和省级政策出台，同年，《温州市人民政府办公室转发市发改委等关于温州市行业协会与行政机关脱钩的实施意见》（温政办［2007］53号）等文件发布，政会脱钩工作全面推进并于当年基本结束。

制度化建设和政会脱钩政策对温州商会组织治理的影响比较明显。这一时期，绝大多温州商会顺应时势进行了变革，到2007年，95%的温州商会按要求制定了章程，设立了三大基础性机构③郁建兴、徐越倩、江华：《温州商会的例外与不例外：中国公民社会的发展与挑战》，《浙江大学学报》，2007年第6期。。但是由于党建尚未成为行业协会商会建设的重点工作、监督机制建设尚未被提上日程，对管理制度和管理运行缺乏明确要求，到2007年，党组织、监事（会）的设立在温州商会中只是个别现象，近三到五成的商会也没有建立财务、档案等制度④郁建兴、徐越倩、江华：《温州商会的例外与不例外：中国公民社会的发展与挑战》，《浙江大学学报》，2007年第6期。，民主决策、民主监督等管理运行问题，同样未受到足够重视。

如果说《社会团体登记管理条例》生效后，民政部门加强了对新成立社会组织的资格审查和对原有社会组织的年检工作，对温州商会而言，这意味着政策要求的形式建设必须到位，那么，政会脱钩改革中，从政府中分离出来的行业协会则面临取得新的身份以获得社会承认等问题，这也迫使它们按政策要求建章立制。可以说，这一阶段温州商会的组织建设主要立足于它们获取外部合法性的需求，即获得并保持法人身份的需求。

上述判断在访谈中获得了验证。问卷调查中的44家温州商会有18家成立于1998年之前（含1998年），我们对其中的5家进行了访谈，被访谈的秘书长均表示，1998年《社会团体登记管理条例》后，协会商会均按新的政策要求调整过章程，尽管三大基本机构在协会商会成立之时都已经存在，但相关制度都有重新完善，而开展此工作的主要原因是“这是年检要求的内容”，也有访谈对象认为“这是行业协会商会发展的要求”。

1998年之后成立的行业协会商会，我们访谈了7家，其中2家从政府中分离出来的行业协会的秘书长都提及政会脱钩对协会治理变革的影响，认为丧失官办身份后，行业协会必须符合社团法人的基本要件。其中一位秘书长这样讲述当时的情境：“05年准备（将协会）散掉。但是我觉得太可惜了，后来就一致推行了G会长，G会长说，如果叫我当会长，我们必须要有专职的秘书长。我当时是副会长，我就把自己的公司卖掉了，不干了。我去当这个秘书长。”（150113JDG）该协会在新任会长和秘书长到位后，对组织结构和管理制度进行了大幅调整，完善了会员（代表）大会制度，组建了理事会，建立了财务、人事等管理制度，还特别对秘书长的激励做出了制度安排。此种情况在转制的行业协会中较为普遍，大多数行业协会的组织治理变革在脱钩后的第一次换届大会中完成了对组织结构的改造。1998年后成立的另外5家行业协会商会同样认为与政策相匹配是协会商会获得合法身份的必然选择。

（二）规范化建设、党建政策及其影响

从2007年开始，各级政府大力推进行业协会商会的规范性建设。从中央层面看，2007年，民政部发布《推进民间组织评估工作的指导意见》，次年启动了全国性行业协会商会的评估工作。2012年，民政部发布行业协会商会评估指标体系，依法办会、规范运作等组织治理内容成为评估指标体系的重要组成部分。从省级层面看，2009年，《浙江省行业协会章程示范文本》颁布，2014年，《浙江省社会组织建设规范》。从市级层面看，温州市在落实和创新行业协会商会政策方面一直走在全国前列。2008年，温州市开始大力推进“两新组织”（新经济组织和新社会组织）党建工作，相应地，温州市工商联将行业商会的党建作为工作重点。2013年，温州市工商联开展规范化、示范化和实体化建设（“三化建设”），其中，规范化建设主要针对组织治理，即要求行业协会商会按政策要求设置机构、加强管理，尤其要加强监督机制建设和做好党建工作。2015年12月，温州市人民政府出台《关于进一步加强社会组织规范化发展的意见》（温政发［2015］72号），对温州商会规范化建设的要求正式上升为市级政策。这些新的政策要求和相应的工作都对温州商会构成了明显的压力。除前文数据所揭示的2008年以后温州商会组织同形的时间集中性特征外，温州商会党建工作的进度也可以佐证政策压力下温州商会组织变化：从开始推进社会组织党建工作的2008年到2010年，短短三年时间内，温州市工商联直属的35个行业商会中有26个建立了党组织；截至2014年，温州市工商联归口管理的行业协会商会在“三化建设”中建立了119个党组织，这种组织同形的速度不可以说不快。

对2007年之后的组织变化，被访谈的秘书长谈及的原因可以归纳为两个方面：一是，温州商会须维持与行政部门（工商联也被包括在其中）的关系，就算不想建，也“不得不做”、“硬着头皮做”；二是，温州商会的“造血”功能不足，对来自政府的资源有所期待。在访谈中，行业协会商会的秘书长都特别强调这一方面的原因，并且都有提及2008年以来中央和地方政府在政府职能转移和购买服务方面的政策变化①2008年，温州市政府出台《关于开展政府技术性服务性职能向行业协会商会转移试点的实施意见》。2012年党的十八大召开以后，温州市政府向行业协会商会转移职能工作大幅推进，同时还开展了政府向行业协会商会购买服务工作。2013年，温州市出台《温州市推进政府向社会组织转移职能工作总体方案》（温政办［2013］170号）。2014年，温州市先后发布《温州市人民政府办公室关于政府向社会力量购买服务的实施意见》（温政办［2014］118号）、《温州市人民政府办公室关于印发温州市政府职能向社会组织转移暂行办法的通知》（温政办［2014］127号），职能转移和购买服务工作进入全面实施阶段。。

2007年之前，温州商会的主要收入来源是会费和会员赞助，仅有少量协会商会有服务性收入和政府补助收入②郁建兴、徐越倩、江华：《温州商会的例外与不例外：中国公民社会的发展与挑战》，《浙江大学学报》，2007年第6期。。2008年金融危机以来，部分温州商会的会员数量减少，财务更加困难。一直希望政府能够转移职能以便获得更大发展空间的温州商会在这种情况下更加依赖政府。一位协会负责人的说法很有代表性：“如果不走这条路（指实体化经营），那就只有承接政府职能，找政府项目，从政府那里拿一点钱。”（20150113DDJ）

值得指出的是，这一时期，随着直接登记和“一业多会”等制度的实施，温州市新成立了多家行业协会商会，温州商会开始面临竞争，原来依靠垄断地位获得政府资源的机会越来越少，相应地，完善组织治理以参与资源竞争的挑战日益加剧，而不少政策对此有明文规定③比如《关于开展政府技术性服务性职能向行业协会商会转移试点的实施意见》（2009）第四条第三款规定：“行业协会（商会）要建立健全承接政府职能运行的组织机构、规范运作、提高专职人员素质等运行保障机制”。。一位政府部门的被访者谈到一业多会环境中的职能转移时非常坚定地说：“（职能转移对象的选择）应该还是竞争性，谁有资格（给谁）。……有些完全不能发挥作用了，那就退出。”（20150716JXWC）

毫无疑问，这种竞争性选择在规范化建设等政策与温州商会正式制度建设中发挥了催化剂的作用，而其背后的原因正是温州商会对行政资源的依赖。某行业协会的秘书长这样讲道：“今年（2015年）我们在内部治理结构（上的）调整，应对转换政府职能的要求，协会秘书处向社会公开招聘……”（20150113DZC）另一协会的情况相类似：“第五个部门就是监察部，这是一个新的部门，之前我们这块是没有的。这一方面是根据协会团队队伍不断壮大而需要的，另外一个也是承接政府职能工作的需要。”（20150113XGL）

不难发现，2007年以来温州商会既在努力维持自身合法性，又在不断寻求与政府合作以获取行政资源的机会，在这些需求的推动下，尽管存在一些不情愿，但绝大多数温州商会仍然按照政策要求对组织进行了形式上的变革。当然，在这一进程中，对合法性和资源的需求可能只是温州商会组织同形的必要但不充分的原因，因为被访谈的秘书长们同时强调组织变革是“自我发展的需求”，尽管这并不直接等同于规范化同形在发挥作用。

综上所述，温州商会正式制度的发展与政策发展具有一定的同步性，政策压力在温州商会对外部合法性和对政府资源的需求下得以发挥作用。正因为正式制度的建设并非基于组织发展的自我需要，政府尚未要求或不够重视的制度、缺乏明确规定的管理运行规则等的建设没有受到温州商会的重视，未能得到同步发展，从而出现了组织“脱耦”现象。

四、结论与讨论

经由对温州商会的调查与分析，本文初步检验了前述两个命题：一是温州商会发展中存在组织同形现象，政策压力是引起这种现象的重要原因。二是对外部合法性和政府资源的需求促使温州商会不断回应政策要求。值得注意的是，尽管温州商会的人力资源情况没有明显改善，但被访谈的秘书长们大多认为组织结构的改善与组织自我认知的发展有关，这表明，规范性同形有可能以其它形式在温州商会的组织同形中发挥作用。此外，模仿性同形在问卷调查和访谈中都没有获得确认，被调查的对象都不认为组织发展是向其它行业协会商会学习的结果。

本研究的启示在于，政策压力作为一种外在动机，对促进行业协会商会组织治理的实质性发展有一定限度。事实上，已有研究表明，当来自政府的同形压力伤及社会组织宗旨和运作时，许多社会组织就会放弃与政府合作的机会①Hasmath，Reza&Hsu，Jennifer Y.J.“Isomorphic Pressures，Ep istemic Communities and State-NGO Collaboration in China”，The China Quarterly，2014，220.，因此，政府需要提高对社会组织的认知，尊重社会组织的属性，对行业协会商会而言同样如此。

不可否认政策要求是促进行业协会商会组织建设的必要因素，但要明确的是，除强制性同形外，组织同形还存在其他并非不重要的机制。如果仅存在强制性同形，或由其发挥主导作用，那么，组织发展势必面临难以持续的问题，因为组织的生命力仍基于它的自我革新，政策压力过于强大，只会使组织忙于应付，缺乏自我革新的空间。因此，要真正促进行业协会商会的发展，政府应制定适合行业协会商会组织治理实际需要的政策，与此同时，政府还应为行业协会商会的其它同形机制创造发挥作用的环境，比如鼓励竞争和培优，以促进行业协会商会的模仿性同形；又如改善人才政策和加快人才培养，以促进行业协会商会的规范性同形，等等。

最后要指出的是，温州商会具有较强的地域特征，基于温州商会的研究结论是否能解释其它地区的行业协会商会实践，仍值得验证。此外，对温州商会的问卷调查和访谈还存在样本量较小的问题。因此，本研究的结论只是初步性的，更深入的研究还有待做出。□

（责任编辑：严国萍）

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1007-9092（2017）02-0032-008

2016-11-20

周俊，华东师范大学公共管理学院教授、博士生导师，浙江大学公民社会研究中心、浙江省商会研究院研究员，主要研究方向为国家与社会关系、社会组织、政府购买公共服务。周莹，温州大学副教授，主要研究方向为行业协会商会治理。

国家社会科学基金项目“新时期社会组织的合规性监管研究”（编号：14BZZ042）；浙江省哲学社会科学重点研究基地温州人经济研究中心课题“商会治理及其与温州人经济关系研究”（编号：11JDWZ02YB）。