PPP模式在我国公共基础设施建设中的应用研究

王思佳

(河南大学 经济学院，河南 开封 475000)

PPP模式在我国公共基础设施建设中的应用研究

王思佳

(河南大学 经济学院，河南 开封 475000)

中国经济发展进入新常态后，中国的经济社会发展就处于重要的转型时期，但是我国一些地方政府的财政负担越来越重，基础设施的资金缺口依然很大，政府进一步发展公共基础设施建设的需要与地方政府偿还债务面临的日益增长的压力形成矛盾。近年来，我国政府不断在公共基础设施建设中推动PPP项目落地，以解决这一矛盾。运用SWOT分析方法，从优势(strength)、劣势(weakness)、机会(opportunity)和威胁(threats)4个方面对PPP模式在基础设施建设中的运用进行分析，提出我国推动PPP项目在公共基础设施建设中运用的建议。

PPP模式；公共基础设施建设；SWOT分析方法

1 研究背景

PPP(Public-Private Partnership)公私合营模式,是指政府部门与一些私人企业就某些公共基础设施服务项目合作建设或运营的模式。PPP模式主要通过签署项目合同确定双方权利义务，实现风险共担、互利共赢。这种模式源自英国，英国政府为解决当时的经济萧条、财政赤字加重等问题，提出借助私有资本缓解政府财政负担的构想，便在相关领域进行了私有化运动[1]。

PPP模式有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私有企业为提供公共产品服务建立的各种合作关系[1]。狭义的PPP是对一系列项目融资模式的统称，可分为外包、特许经营和私有化3大类。外包类一般由政府投资，私有企业负责整个运行项目中的一项或几项。例如，只负责某项基础设施的建设工作，或负责基础设施日常的经营和维护工作等。特许经营类是私人企业参与全部或部分的投资，凭借一定的合作机制与政府部门分担项目风险、分享项目收益，可细分为TOT(Transfer-operate-Transfer)、BOT(build-operate-transfer)等。TOT即移交-经营-移交，通常指政府部门将建设好的项目的一定期限的产权或经营权，有偿转让给私有企业，由私有企业对项目进行经营和管理；在约定的时间内，私人企业凭借经营活动收取相关费用，从而收回全部投资，并取得利润；合同期满后，私有企业将项目移交政府。BOT即建设-经营-转让，指政府就某项基础设施建设与私人企业签订相关协议，约定私人企业承担项目的投资、融资、建设和维护责任，在规定的时期内，允许私人企业通过收取服务费或出售产品等方式收回投资、赚取利润；合同期满后，签约方的私人企业将基础设施交给政府部门。私有化类分为完全私有化和部分私有化[2]。完全私有化又可分为PUO(Purchase-Update-Operate，即购买-更新-经营)、BOO(build-own-operate，即购买-拥有-经营)。部分私有化分为股份转让及其他。

PPP项目的发展，不仅可以缓解政府的财政压力，还可以推动经济的发展。在中国经济发展进入新常态和经济转型升级的重要时期，为缓解地方政府财政负担重、基础设施建设资金缺口大、债务偿还方压力日益增长的问题，我国政府近些年大力推动PPP项目的发展，并取得了不错的进展。

2 PPP项目的优势

2.1 提高项目的运行效率和服务质量

传统基础设施建设模式下，政府先与建设者达成协议，再与运营者合作开展项目的运营和管理。建设者按照政府的要求完成建设任务，建设者取得的报酬与努力程度没有关系。固定的报酬，使得建设者可能产生偷工减料或降低原材料质量的行为，进而可能危害基础设施的质量和耐用性，把更多的运营风险转移给运营者，增加了运营者经营活动的道德风险。PPP模式下，建造和运营由同一个企业承担，该企业将更合理地统筹规划建设和经营活动，内化建设阶段对运营阶段可能遗留的潜在风险，而且企业会主动建造高质量的基础设施，以节省运营成本。PPP模式可以很好地消除 “豆腐渣工程”等现象，提高项目的建设和服务质量。私人企业作为PPP项目的主要运行者，是项目的直接经手人和受益人，为获得较多的利润，必然会加强项目管理工作，不断提高服务质量和管理效率。

2.2 有利于引进先进的技术和管理经验

私人企业长期处在的激烈的市场竞争状态，在参与市场竞争方面比政府部门和一些大型国有企业具有一定优势。例如，私人企业往往更能够洞察市场发展的新动向，并迅速作出反应，以适应瞬息万变的市场；私人企业更注重员工的创新意识和能力，重视技术创新和开拓新市场。私人企业参与城市基础设施建设，有利于为PPP项目拓宽融资渠道和提供创新性的技术、管理方法、经营策略，改变政府垄断公共基础设施建设和经营的局面[2]。在PPP模式下，从项目一开始，私人企业就参与解决项目的建设和经营管理机制设计等，有利于引进企业的先进技术和管理方法。例如，在公路建设中，如果运用PPP模式，有意向参加项目建设的私营企业，可以与政府协商确定项目的技术和管理理念等，有利于先进技术和管理方法的实现，更利于项目更好更快地投入运营。

2.3 资金优化配置，缓解政府赤字压力

改革开放30多年来，我国非公有制经济不断发展，一些私人企业已经具有一定的投资实力和融资能力，由于投资渠道相对狭窄，金融市场发展还不完善等，我国的社会资本并未得到充分利用，PPP 项目则为私人企业扩宽了投资渠道。政府对于基础设施项目的投资不能满足经济发展对基础设施建设的需求，PPP 项目引进私人企业的资金，弥补了政府财政资源的不足，缓解了政府财政压力和建设公共基础设施而承担的债务压力，使得原本缺乏资金支持的项目得以开工，社会资金得到优化配置，完善了基础设施建设，提高了人们的生活水平。

2.4 风险共担，降低企业投资的风险

加入PPP项目的企业与政府部门形成战略同盟，共同承担项目的风险，降低了企业的投资风险，政府与企业相互补充，取长补短，充分发挥各自优势，合理分担风险。在项目经营过程中，政府可能出于对运行项目的扶持给予私人企业相应的优惠政策，或在经济不景气的情况下给予企业一定的帮助，间接扶持私人企业，促进企业发展。

3 PPP项目的劣势

3.1 选取合作公司困难

PPP项目一般是大型的基础设施建设项目，要求私营企业具有良好的资信和融资能力，而且PPP项目组织的复杂性增加了管理难度，要求企业不仅有雄厚的资金实力，而且要具有先进的技术和很高的管理水平。近些年，私营经济快速发展，非公企业不断壮大、私有资本积累有所增加，但多数非公企业的经济规模仍难与大型国有企业相提并论。而且中小型私有企业一直存在融资难的问题，取得大额银行贷款困难重重，往往还要支付较高的利息。在PPP项目的实际运行过程中，找到合适的合作企业并不容易。

3.2 PPP项目的价格形成机制不完善

近些年，我国在克服政府垄断等方面做出了不少努力，尤其是在大力推动PPP项目发展上取得了一定成效。但基础设施具有使用上的非竞争性和收益上的非排他性，无法依靠市场机制形成合理的价格，只能依靠政府和市场共同确定项目运营价格。传统的基础设施定价法有很大的局限性，投资回报率、成本利润率标准很难确定，信息不对称、价格构成中的政府收费和税费混淆，往往造成政府监管不力，为未来涨价留下了口实[2]。应当指出，政府针对PPP项目进行招标时，往往由于符合要求的企业少，很难采用公开招标竞价的方式完成招标，最终确定的价格也往往不是行业的平均价格，甚至可能是企业的成本价格。

3.3 可能实施掠夺式经营

无论是PPP项目采用哪种运行模式，基础设施的最终所有权都不属于企业，企业只有一定期限的经营权，这就可能造成私人企业在经营期限内进行掠夺式经营，以尽快收回投资成本和获取利益。例如，私有资本参与修建的公路往往收取过高的过路费，加重了使用者的通行成本，甚至影响了经济发展。过度收费扭曲了财富的有效配置，可能增加公共部门承担的政治金融风险。

3.4 融资成本高

PPP项目的融资成本比传统建设模式的融资成本高。有关文献显示，PPP项目融资的利息成本一般高出同等条件下公司贷款0.3到1.5个百分点。此外，PPP项目运营的组织结构复杂，建设和经营开展前期所需要的文件比起传统模式要多出几倍，需要几十个甚至上百个文件才能解决问题，导致PPP项目实施前期和管理过程的高成本。其中，私人资金的获得成本通常高于公共资金的获得成本，私人资金支持公共服务的成本高于政府公债资金支持项目的成本。

4 PPP项目的机遇

4.1 国家政策的支持

自我国将PPP模式逐步推广到省、地级市、县及乡镇的基础设施建设项目以来，国家相关部门颁布了一系列有关PPP项目的法律文件，表1列举了这类法律的一部分，这些政策为民营企业参与PPP项目提供了政策支持，提高了民营企业的投资热情。

表1 中国有关PPP项目的法律文件

4.2 我国经济迅速发展

改革开放以来，我国经济快速发展，年度国内生产总值总量已经位居世界第二，私人企业不断发展壮大，社会资本总量不断增加，社会投资及私人企业对PPP项目有很强的投资需求。随着国家对资本市场管制的放松，国际资本源源不断地进入我国资本市场，PPP项目可以将民间资本甚至国际资本引入我国基础设施建设中来。私营企业参与公共基础设施建设，不但可以增加筹资渠道，促使项目良好有效运行，实现政府与私人企业的双赢，还能缓解政府的财政压力，促进私人企业发展。

4.3 基础建设的需要

基础设施建设是支撑国家经济社会发展的重要支柱。进入21世纪以来，我国综合国力不断提高，未来几年内仍是中国城镇化快速发展的时期，社会公众对公共基础设施的需求依然很大。地方政府财政资金严重不足，无法满足基础设施建设产生的巨大资金需求，引入社会资本加快基础设施建设就成为重要选项。

4.4 化解政府债务风险的需要

近年来，不少地方政府的财政赤字日益扩大，债务负担逐年加重。防范和化解政府的债务危机，有效管控债务水平，实现政府债务的良性循环成为我国地方政府和金融机构必须解决好的迫切问题。在基础设施建设领域大力推广PPP 项目模式，可以有效降低地方政府债务增长的速度和减小地方政府的债务规模，对防范和化解地方政府债务，减轻地方政府偿债压力有积极作用。

5 PPP项目的威胁

5.1 我国关于PPP项目的法律制度不完善

外国的PPP模式发展比我国早，且成功案例比较多。从PPP模式的成功案例可知，PPP项目的成功运行离不开国家法律法规的保障。目前，我国关于PPP项目运管的法律法规还不完善，首先是缺乏国家层面的法律，且我国现有的制度和文件覆盖不全，在PPP项目的管理程序、政府及企业的核心权利和义务、风险分担原则、退出机制和纠纷处理机制等方面没有给出准确、严格和符合实践需要的法律、政策界定，而现有的规章制度出自不同部门，缺乏统一性和协调性。政府部门和参与PPP项目的企业得不到有效约束，在项目的设计、融资、运营等阶段产生了各种各样的问题，政府和企业的合法权益得不到充分保障。

5.2 缺乏高素质的复合型人才

PPP项目从规划设计到具体实施运行，都要求灵活和合理运用各种先进技术与管理手段，相关企业不仅要懂得相关法律制度、公司财务、工程建设等专业知识，还要具有沟通、谈判等方面的能力。对于政府相关部门来说，在PPP项目运行过程中，不仅要在初期与企业商讨确定合法、合规、合理的项目流程，还要在项目运行期间进行必要的监督和给予适度的政策扶持。相关金融机构，不仅要为私人企业融资，还要求为项目建设和管理运营提供更专业、具体的金融服务。

PPP 模式在我国仍然处于起步阶段，企业和政府部门的专业化人才比较少，成功的案例不多，可供借鉴的案例也少，特别是二三线城市，不少地方政府对PPP模式认识不足，更谈不上建立高素质的复合型技术人才队伍促进PPP项目的落地和运营。

5.3 社会对政府的不信任

许多私营企业对PPP项目持观望态度，其原因很大程度上是对政府不信任。我国PPP工程项目多是基础设施建设工程，建设和运营周期比较长，建设过程中有很多不确定性因素。政府不守信用是以往PPP项目运作过程中最难预测和控制的。政府部门缺乏契约精神，一些地方政府部门存在的“新官不理旧账”思想，让私营企业对PPP项目望而却步。在我国，政府与私人企业的关系是不对等的，私营企业处于相对弱势地位，一旦政府部门违约，企业的合法权益就很难得到保障。政府失信的后果，一是参与公共服务项目的企业有资本上的损失，二是企业对政府的信心降低。如1996年，福建省泉州市首次采用PPP模式修建刺桐大桥，曾被视为地方政府运用PPP模式开展基础设施建设的典型。2011年刺桐大桥的建设经营方——名流公司和政府的经济矛盾深化，泉州境内建起了免过路费的跨越晋江的大桥，名流公司在过桥费上的收入大幅下降，致使投资成本难以收回，严重损害了社会资本的投资信心。

5.4 政府对项目把控不准、监管力度不大

目前，我国政府与市场的关系可以用六个字形容：小市场、大政府。政府对市场实行必要的宏观调控是理所应当的，但对PPP项目市场准入的把控不准，监管力度不大。首先，一些基础设施建设项目社会资本参与过多，造成恶性竞争，影响了服务质量。其次，对一些基础设施建设项目，政府的监管过松，腐败现象滋生，高收费现象大量存在，某些企业赚取了超高利润，损害了人民群众的利益。再次，对一些基础设施建设项目，政府监管过严，存在权力寻租现象，增加了私人企业进入的经济成本。

6 促进PPP项目发展的建议

6.1 完善相关法律体系

PPP 项目是一种以合同约束的，由政府和企业共同参与融资和管理的基础设施建设项目，各项目参与方的谈判和合同的签订需要依据一套完善的法律法规和政策。我国政府应尽快制定、出台和完善相关的法律制度，对政府有关部门和企业分别应在项目运行各个环节承担的法律责任、享有的合理权利、分担的相应风险等做出明确规定，以维护双方的合法权益，为社会提供更好的公共服务。法律文件应尽早正式出台，进一步完善地方各层级的PPP法律体系；还要出台具体的实施细则，增加项目的可操作性，明确特许经营项目公司的法律地位，为项目公司的设立、运营及其应承担的责任提供法律依据。

6.2 培养项目建设和运营所需的高素质人才

外国的PPP项目运转已经成熟，我国可以引进外国高端技术人才或派员出国学习国外的先进技术和丰富的管理经验。对有关业务人员因材施教，根据其专长进行PPP项目所需技术和管理能力培训，满足项目对人才的需要。此外，我国各大高校应依据社会需要，培养跨学科的复合型人才，以满足我国PPP项目发展对人才的需求。

6.3 建立合理的价格形成机制，提供必要的政府补贴

在确定PPP项目运营价格时，既要考虑政府的财政支出成本，又要考虑私人企业的资本收益，只有经政府和企业多次博弈才能确定最合理的价格。政府部门应加强对项目建设和运营成本的监控，健全公共服务价格调整机制，完善价格决策听证制度[3]。确定PPP项目运营价格，不仅要维护企业投资的合理回报率，而且要保证公共利益不受损害。针对一些对整体社会福利有益但在经营过程中可能入不敷出的项目，在综合考虑项目建造、运营及管理的相关成本、经营收入、政府财政能力等因素基础上，政府应对其提供合理的财政补贴，以促进PPP项目的良好有效运行。

6.4 强化政府契约精神，科学把控政府对项目的监管力度

第一，为强化政府的契约意识，可以通过立法或出台国家层面的政策，明确政府有关部门的职责，一是为判断政府部门是否存在违约或损害参与企业利益行为提供法律、政策依据，二是严格按照规定对违反相关规定的政府部门及负责人进行处罚。第二，将各级政府部门的违约情况纳入政府部门的年度考核体系，由上级政府部门对下级地方政府进行考核和管理[2]。第三，PPP 项目的建设和运管情况要完全公开透明化，接受社会公众的监督。第四，建立黑名单制度，无论是政府部门还是参与建设运营的公司，出现违背契约精神违法和严重违反社会公序良俗的行为，都应被列入黑名单，限制被列入黑名单的政府和公司再次开展PPP项目的资格。

政府对于整个项目运行的监管力度要把控好，不能太紧也不能太松，既不能限制企业的正常发展，也不能任由不法现象发生。这需要政府在实践中不断摸索合适的监管办法，保证项目得以良好有效运行。

6.5 减少私人企业参与项目的初期成本

PPP 项目的运营模式与传统模式不同。传统模式下政府主导基础设施建设；PPP模式下政府与私人企业合作建设和运营项目，并监督项目的运行。目前，PPP 项目的审批程序比传统模式下的审批程序繁杂，增加了项目的初期成本。一是政府应简化项目的审批程序，尽快根据项目经济状况、投资效益指标等建立标准的审批程序，省去不必要的文件报批流程。 二是在融资方面给企业提供合理的政策支持，完善银行的信贷评价体系，解决中小企业融资难和融资贵的问题。 三是政府可以为相关企业提供必要的担保或利息补贴等，提高企业的融资能力，降低企业的融资成本。

[1] 唐若诗.我国PPP 模式的发展现状及问题[J]. 黑河学刊，2016(05)：14-15，43.

[2] 周正祥，张秀芳，张平. 新常态下PPP 模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学，2015(09)：82-95.

[3] 李秀辉，张世英. PPP：一种新型的项目融资方式[J]. 中国软科学，2002(02)：51-54.

RESEARCH ON THE APPLICATION OF PPP MODE INTHE CONSTRUCTION OF PUBLIC INFRASTRUCTURE IN CHINA

WANG Sijia

(School of Economics, Henan University, Kaifeng 475000, China)

With China's economic development entering a new normal state, China's economic and social development is in an important period of transition, but the financial burden of some local governments in China is becoming increasingly heavy and the local governments are starved of funding for infrastructure construction, and thus the central government's need for further development of public infrastructure is in contradiction with the growing pressure on local governments to repay their debts. In recent years, the Chinese government has been continuously promoting the use of PPP projects in the construction of public infrastructure to resolve this contradiction. The article uses SWOT analysis method, i. e. the 4 aspects of strength, weakness, opportunity, and threat, to conduct an analysis of the use of PPP mode in the infrastructure construction and puts forward proposals on China's promoting the operation of PPP project in public infrastructure construction.

PPP model; public infrastructure construction; SWOT analysis method

2017-04-30

王思佳(1996-)，女，河南省驻马店人，主要研究方向：金融学。

1673-1751(2017)04-0044-05

F121.24

A