PPP模式风险分担问题研究

王震

PPP模式风险分担问题研究

王震

公私合营（Public-Private Partnerships，简称PPP）作为一种新兴模式被运用于基础设施项目中，它可以促进投资主体多元化、减缓财政负担、提升资金运转效率、改善准公共物品供给效益，成为我国基础设施筹资投资的最佳选择。但是，由于多数PPP项目具有投资成本高、投资回收期长、参与方复杂等特点，项目中的风险是否能够被合理分担成了合作成败的关键点。文章从公共物品PPP模式理论出发，在总结分析国内实施的基础设施PPP项目案例基础上，识别当下PPP项目中存在的风险因素，分析各类风险因素的特征及责任对象，并提出相应的风险分担对策。

基础设施；PPP模式；风险因素；分担机制

一、PPP模式概述

（一）PPP模式的界定及内涵

随着我国经济发展呈现出新常态，PPP正在公共产品与服务的提供中日渐普及，然而目前国际上关于PPP的概念还没有一个公认的界定。笔者通过总结提炼相关权威机构和专家的观点，将PPP模式的定义归为广义与狭义两方面。

PPP的广义概念指为提供公共产品与服务，公共部门和私营部门形成的各种合作关系。PPP的狭义概念仅仅是公共基础设施的一种项目融资模式，是私营部门参与基础设施建设及营运一系列项目融资模式的总称。联合国开发计划署（UNDP）（1988）给出了较为广泛的定义，认为PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。美国公私合作全国委员会（NCPPP）将其阐释为：PPP是外判和私有化相结合的一种公共产品提供方式,将私营资源加以利用并对公共基础设施进行设计、建造、营运、维护,目的是使公共需求得到满足。欧盟委员会（UC）将PPP分为了三大类：传统承包项目、开发经营项目和合作经营项目，并给出如下定义：公私合作制泛指公共部门与私营部门合作提供公共服务或公用设施的各种模式。

从以上对于PPP的定义可以看出，PPP模式的应用范围特别广泛，更为强调公私两部门的合作关系，且不同项目有不同的运作模式，需要考虑具体因素，形成适应项目特点的运作模式。

以上众多定义尽管有广义与狭义之区别，但不难看出其共同表达的几点特征：首先是公私两部门存在合作关系，合作是前提和基础；其次确定合作目标，即提供公共产品和服务；再次是利益共享，两部门的合作可以实现共赢；最后才是共担风险。以上四个特征总体上包含了PPP概念的要点。

根据以上对PPP界定的主流观点，并结合我国当前在此方面的发展现状，笔者对PPP界定如下：PPP模式是指在公共部门与私营部门合作过程中，让私营部门拥有或控制的资源运用到提供公共产品和服务中，从而既能使公共部门职能得以实现，也能使私营部门获得利益，同时，能缓解政府财政压力，并降低私营部门投资风险的一种公私合作关系。PPP模式的实质是通过政府与市场、公共部门与私营部门的有效对接,实现资源的最优配置和社会福利的最大化。

（二）PPP模式沿革

1.国外沿革

早在18世纪的英国，PPP模式的雏形就已显现，有大商人取得政府授予公路养护者的“特许经营权”，设立机构从私人个体手中筹资以修护公路，道路建成后设收费站收取过路费以偿筹资。现代意义上的PPP则出现于二十世纪末的英国、加拿大等国，本文以英国为例以点带面介绍国外PPP模式的沿革过程。

英国是PPP的起源国，在实践沿革上也起到了标杆作用，尤其在自来水供应模式变化上具有相当的代表性。

四百多年来，一直都是由私营企业对伦敦整个城市的自来水进行供应，政府基本不会进行干预。在市场中企业不断竞争，自来水线路增多，水质与居民的体验逐渐提高。到十九世纪，伦敦大范围的供水系统已经使之成为“欧洲大陆中最健康、最宜居的城市之一，在大多数欧洲城市人口急剧下降时，伦敦市的出生率却是死亡率的18倍”（世界发展报告，2004）。

随着科技发展，原本单一的市场中产生了企业合并与随之而来的垄断提价。议会为此颁布了新法，直到1908年，自来水供应系统无一例外全部收归国有。60年后，政府又试着对供水系统进行放手私营，在80年代，英国完全恢复了自来水的私营企业供给。

从以上过程来看，英国是PPP的驱动者、倡导者，促进了PPP模式的进程。尤其是在MargaretHildaThatcher上台之后大力推行私有化，基础设施渐渐由私营部门掌握，同时，政府针对私营企业投资公共设施颁布了多项优惠政策，极大推动了PPP的进程。

真正现代意义上的PPP出现于上世纪90年代。1996年，世界银行集团正式提出PPP概念；21世纪以来，联合国（UN）、公私基础设施咨询机构（PPIAF）等国际组织在全球大力推广PPP模式，发展中国家开始广泛实践，PPP模式的运作范围从道路交通、自来水供应、垃圾回收、污水处理等传统行业拓展到了学校、监狱、医院，甚至航天和国防领域。

2012年合作伙伴公告（PartnershipsBulletin）和德勤全球（DeloitteToucheTohmatsu）对世界范围内70家PPP公司巨头进行调研，评选出了全球五大最活跃PPP市场，依次为加拿大、美国、法国、比荷卢经济联盟和英国。

2.国内沿革

我国近代历史上有史料记载的PPP模式可追溯到1904年3月开工的潮汕铁路，是我国第一条华侨出资兴办的私营铁路。该线路自潮州西门外起至汕头厦岭，全长39公里。这条线路由当时爪哇客家华侨张煜南兄弟集资兴办，1906年竣工。

我国现代意义上PPP的形成，以2003年中共十六届三中全会为标志。会议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出：清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策，消除体制性障碍。放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。这标志着私营资本能够正式投入基础设施与公用事业领域。

近年来，随着制度的建立健全、创新金融工具的推出，及中央转移支付对PPP项目的倾斜支持，PPP模式在我国的发展又进入了一个新阶段。PPP项目涉及传统行业及新兴产业等多个领域，全部项目都有明确的地点、行业、资金投入及回收、建设内容与规模、政企合作方式、拟采用的具体模式等信息。财政部2015年初已经将PPP列入立法工作，同年4月21日国务院总理李克强主持召开国务院常务会议通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，对PPP模式中的特许经营方式作出规定。2016年两会期间，李克强总理在政府工作报告中提出，完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情。比如北京地铁4号线项目、江西峡江水利枢纽工程、重庆涪陵至丰都高速公路项目等，都为我国PPP模式的进一步发展提供了经验借鉴。

（三）PPP项目主要参与方

PPP模式中政府与私营部门达成“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，期间利益相关者众多，阶段不同参与方亦不相同，从而使PPP项目变得更为复杂。

1.政府部门

政府不仅是PPP项目的授权者，还是宏观经济调控者、法律法规制定者，在项目中的角色至关重要，可以说政府部门是项目成败关键方。在项目计划期,政府通过招标从众多竞标企业中选择适合的企业,共同开发、建设和营运项目，最后移交接手项目。

政府是项目的最终所有者，通过参与PPP项目以实现吸收私营资本、引入先进科技和管理经验、提供优质的公共服务、促进经济发展的目标。

2.私营部门

PPP项目中经营者的角色是为私营部门而设计的。私营部门通过竞标中标后拿到项目的承建权和经营许可权，对项目的筹资、投资、建设、营运和移交全过程负责，以及其他相关的专业技术服务，期间要保证项目产品质量达到预期要求。

3.银行和其他金融机构

由于政府和私营部门的投资有限，而通常PPP项目的资金需求量很高，仅仅依赖原有资金并不能够满足项目建设的需求，因此，金融机构在PPP项目建设中对于提供资金支持与信用保证发挥重要作用。通常情况下，PPP项目的主要资金来源于我国政策性银行、商业银行、信托投资资金等，其中最主要的是政策性银行。

二、PPP项目典型案例及风险因素分析

（一）PPP项目典型案例分析

北京地铁4号线是北京地铁的一条线路，2004年8月开工建设，2009年9月28日开通，全长28.2公里，营运商为北京京港地铁有限公司(以下简称京港公司)。根据北京市政府与京港公司签订的《北京地铁4号线特许经营协议》，京港公司负责4号线机电设备部分的投资建设，以及项目建成后30年特许经营期内的营运管理，成为国内轨道交通项目中采取PPP模式运作的先例。

北京地铁4号线按其建设特点分为营利部分（A部分）和非营利部分（B部分）。A部分投资占总投资额的70%，主要包括地基和洞体、轨道等工程；B部分投资占总投资的30%，由京港公司负责车辆、信号等机电设备工程。在项目营运初期，北京市政府将A部分资产无偿租赁给京港公司，以保证其不亏本；待项目营运成熟时，通过调整A部分资产的租赁期限、价款等方式，逐步收回政府投资部分，抑制超额利润的产生；在超出特许经营期限后，京港公司须将4号线项目的全部资产无条件移交给北京市政府。

北京地铁4号线的建设采用PPP模式，体现出其优越性。虽然整个项目贴近市场化，但政府能够有效监控整个过程，保证了公共物品的非营利性，整个项目是成功的。

在我国的PPP进程中并非所有项目都像北京地铁4号线一样成功，比如兰州威立雅水务水污染事件。

2014年4月10日，兰州威立雅检测发现出厂的自来水中苯含量高达118微克/升，是国家限值10微克/升的近12倍，导致兰州城区居民生活用水停供4天，后查明源头是兰州石化管道泄漏。

兰州威立雅水务集团于2007年8月10日正式挂牌运营，是兰州市市政公用事业中首家引入外部投资进行市场化改革的企业，兰州市政府与法国威立雅水务集团签订协议，采用PPP模式由兰州威立雅为兰州城区提供水务服务。

兰州自来水苯超标事件归根究底是地方政府职责与威立雅的运营维护责任不明确，出现了互相推诿的现象。管网与水厂之间权属并不一致，兰州威立雅只有对水厂的营运权，对于厂区周边恶劣环境的改造无能为力，虽然兰州威立雅曾多次向地方政府提议改造除险，但因为耗资巨大，提议一直被搁置。自来水苯超标事件调查组认定，兰州威立雅有维修管道除险计划，但无实际投入，并没有采取风险防范措施。但事实上，在兰州自来水供应项目的经营合同中，政府负责基础设施投入及改造，设备的营运及维护则是企业的责任范畴。因而，威立雅负责检查维修自流沟，但检修费用应由政府负担，而政府由于资金一直不到位导致自流沟检修被拖延，最终导致了污染事故的发生。

通过以上两则案例对比，可见PPP项目在建设营运过程中是存在风险的，如果风险界定不明确、分担不合理，那么极有可能导致整个项目的失败。因此，要对PPP项目中涉及到的风险因素进行分析并归责。

（二）PPP模式风险因素分析

PPP项目参与方众多，实施过程漫长且风险因素复杂多样，本文以与客观环境的关系、参与方的利益诉求为依据将众多风险因素分为内外部两大类。

1.项目外部风险

（1）政治风险。PPP项目中的政治风险指国内政策发生变化、政局不稳定或国际政治关系变化对项目造成损失的可能性。例如国内政府换届、政权更迭或民族战争等重大政治事件对PPP项目造成不利影响。

（2）法律风险。法律风险是指项目建设过程中可能钻法律的漏洞，而项目所在国的法律体系恰恰不完善而可能出现纠纷。一国法律体系不健全、法律法规随时可能被重新修订、法律关系发生变化都会对PPP项目造成风险。

（3）宏观经济风险。宏观经济风险指宏观经济系统不稳定对PPP项目造成经济损失、带来不良影响的可能性。主要表现在筹资风险、利率变动风险、通货膨胀率变动风险三个方面。

（4）信用风险。PPP项目中各参与方由于种种原因，不愿意或没有能力履行合同规定的责任与义务，进而对项目造成损失，即信用风险。由于社会经济具有周期性和不确定性事件的存在，在整个项目中，潜在的信用风险暗含于各参与方，不可避免。

（5）市场风险。由于市场供给不稳定、价格的变动、市场竞争环境剧烈，使得项目产品和服务的现金流量减少而产生市场风险。包括供求变动风险、价格变动风险和市场竞争风险，三种风险之间相互联系,相互影响。供求变动风险是指市场上供需波动过大对项目收益造成损失的可能；价格变动风险是成本与定价机制变动导致项目失败风险的可能性；市场竞争风险包括经营风险和社会风险。

（6）环境保护风险。环境保护风险是指项目在营运过程中为达到环保法规的要求，对已造成的环境污染投入资金进行补救，或项目被迫终止的风险。许多PPP项目会对当地环境造成不利影响，为了使项目满足环保法规的规定，只能使成本增加或延长工期，对PPP项目的顺利实施形成威胁。

（7）不可抗力风险。不可抗力风险指人为无法预见、无法抗拒、无法克服的重大自然灾害给项目带来的毁灭性风险。这种自然灾害，波及范围特别广、持续时间特别长、破坏性特别大，严重影响项目进程。

2.项目内部风险

（1）能源、原材料供应风险。能源、原材料供应风险指由于项目所需的能源、原材料供应短缺造成价格上涨，使项目成本被迫提高带来的损失。PPP项目的建设需要大量的能源及原材料供应，在开工需要的时候，能源与原材料能否及时、足量地供应到位影响施工的质量的好坏，如果因价格上涨而不能保证供应及时，或是项目成本提高导致预算超支，都会对项目产生不利影响。

（2）技术风险。项目的技术风险指PPP项目所采用的技术层面存在问题，生产方式不够匹配而产生的不利影响。采用的技术不先进，不能够达到项目建成后的预期效果；或技术虽然先进而且稳定，但与项目实施不匹配不吻合，这样也不可以。

（3）经营管理风险。在项目建设过程中采用的管理方法和经营手段至关重要，管理者须按项目需求对资金、人才、技术等进行整合与运用。如果管理者的管理水平有限和项目较为复杂而导致经营管理不善进而使项目延期或失败，最终不能达到要求的质量标准和获利能力，统统称为经营管理风险。

三、建立PPP项目风险最优分担框架的建议

（一）风险分担原则

在对政府部门和私营部门参与PPP项目的过程中，风险分担的措施要遵循一定原则。根据经济学相关原则，风险分担大致可分为以下四类：

1.公平原则和风险成本最低原则。这两项原则贯穿风险分担的全过程，是基础性原则。公平原则要求风险分担以公平为标准，延伸为风险收益对等和风险上限原则。风险成本最低原则是风险分担的终极目标，所以在运用其他原则时也要考虑是否与风险成本最低原则互逆。

2.归责原则、有效控制原则、损失承担原则、风险偏好原则。这四项原则直接将风险指向承担方，适用于风险初次分配。适用时首先考虑明确归责事由，其次能被有效控制适用有效控制原则，再次能确定受损方适用损失承担原则，最后有风险偏好方适用风险偏好原则。

3.风险收益对等原则、风险上限原则。在风险承担方确定的情况下，考量风险承担是否合理，是风险二次分配适用的原则。主要内容是考量风险承担方的风险是否与其所获利益对等，风险是否超出其控制等。

（二）PPP项目风险最优分担框架

1.政府部门承担的风险

一般来说，政府部门是项目外部风险的承担者，原因有二：第一，对于项目外部风险，政府的影响力度显然更大；第二，相对于私营部门，面对不可控制风险时政府的抑制与承担能力更强。根据公平原则与有效控制原则，绝大多数项目外部风险应由政府部门承担。

（1）政治风险。项目所在国政府换届、政权更迭、爆发战争、国内暴动导致的社会动乱、国际政治压力带来动乱等都可以导致PPP项目的政治风险。从上述动因可以看出，政府是政治活动的直接参与者，政府对政治风险具有较强的预见性和防控力，由政府承担政治风险能使项目整体风险降低很多。

（2）法律风险。各参与方的利益诉求会在整个项目中得到认可与尊重，因此，健全的法律法规体系是PPP项目开展最根本的保障，也使得私营部门和政府进行持续性合作成为可能。如果不能够对法律法规体系进行健全与完善，那么在项目实施过程中将会不断面临新的风险。政府部门作为立法者与执法者，对法律的了解与掌握能力远远强于私营部门，所以，政府应该对法律风险承担更大比重。

（3）宏观经济风险。在宏观经济风险中，政府应承担其中的利率变动风险和通货膨胀率变动风险。一方面，政府对国家的宏观经济动向有较准确地把握，可以提前做准备以面对经济政策的变动；另一方面，从整个项目的角度考量，政府部门与私营部门各有分工，政府只有积极承担宏观经济风险，才能降低私营部门的担忧，解除私营部门的后顾之忧。

2.私营部门承担的风险

PPP项目的一个基本特征是公共部门向私营部门购买服务，私营部门具有项目建设和营运的比较优势，因此，项目建设营运过程中的风险应由私营部门承担。

（1）能源、原材料供应风险。能源和原材料的采购与使用一般依照项目建设进度具体安排，与政府相比，私营部门更熟悉项目工程的具体情况，更了解市场上能源、原材料的供应状况与价位，因此能源、原材料供应风险的承担者应是私营部门。

（2）技术风险。项目建设过程中应该采用何种技术指标、哪家的承包商与运营商更为靠谱、哪种品牌的设备更具有稳定性，对于这些问题私营部门更为了解，因而，技术风险的承担者理应是私营部门。

（3）经营管理风险。PPP项目的经营管理的主要执行方是私营部门，政府部门对项目具体的经营管理情况知之甚少，面对企业化、市场化的营运管理，政府并不擅长，私营部门对这类风险更有控制力。

3.双方共同承担的风险

PPP项目风险分担目标是把风险成本降到最低，最终达到项目整体效益最大化。因此，对于部分综合性风险，简单武断地划给某一方承担并不合适，需要由政府部门和私营部门共同分担。

（1）筹资风险。PPP项目由政府部门和私营部门合作建设提供公共物品，为保障项目的正常建设和营运，需要提供大量资金支持。但是，私营部门的筹资途径、方式与额度都极其有限，困难重重，政府部门可以在中间向金融机构做信用担保，使私营部门顺利筹措资金更有保障。

（2）市场风险。由于市场供求变动、价格变化、市场竞争激烈等原因造成PPP项目投资回收期内的现值低于预期，那么，这类损失应由政府部门和私营部门共同承担。一般而言，对市场风险分担的设计应严格按风险与收益对等原则，部分市场风险由私营部门承担的同时也获得相应的风险报酬；当风险过大，私营部门难以承受时，风险超出部分必然归政府部门承担。

（3）不可抗力风险。出于不可抗力风险的突发性和无法抗拒性，政府部门与私营部门都不可能强大到独自控制不可抗力，所以，不可抗力风险要双方共同承担。在实际中，通常对项目购买保险，当受到不可抗力风险侵袭时，能够转移部分风险，减少损失。

三、PPP项目风险分担总结

在PPP项目实施过程中,有时会因信息不对称、参与者利益诉求矛盾等多种原因，使得风险分担的结果与一般原则相背离。项目风险的分担取决于项目自身所处的环境及其生存能力，在公平合理分配风险的基础上，综合运用各种风险分担原则以最大程度地发挥政府部门和私营部门各自的优势和主观能动性，是保证PPP项目成功实施的关键因素。

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王震，男，山东河口人，上海大学悉尼工商学院会计专业硕士研究生，研究方向：企业财务管理。

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1008-4428（2017）04-19-04