基于交易费用范式的“秦政”研究

郭文娟，唐任伍

(1.山西农业大学 马克思主义学院， 山西 太谷 030800； 2.北京师范大学 政府管理学院， 北京 100875)

一、引 言

秦始皇是中国历史上的首位皇帝，也是封建社会初期杰出的政治家、改革家。诞生于战国末期的秦始皇，所处的是一个烽火连天的战乱时代，割据混战的局面，严重阻碍着当时社会经济的发展。国家需要统一，民众向往统一，秦始皇顺应历史发展大势，自十三岁加冕亲政之后，就“奋六世之余烈，振长策而御于内”[1]《过秦上》5。于秦王政十一年(公元前236年)他三十九岁时吹响统一号角，到二十六年(公元前221年)终于“六王毕，四海一”[2]卷一《阿房宫赋》。秦始皇用十五年时间结束了诸侯割据的局面，建立起中国历史上第一个统一的多民族封建王朝。

秦统一六国后，在政治、经济、文化、军事等领域推行“秦政”，进行了前无古人的制度变革创新，包括在中央实施三公九卿制，地方则是废除了分封制，开始实现郡县制；书同文、度同制、车同轨；修建万里长城，南征百越开拓疆土，北击匈奴，奠定了今天中国版图的基本格局，把中国推向大一统时代，对中国历史发展产生了深远影响。对秦始皇及他的历史功过，后人争论不休。历史不仅有如贾谊的政论散文之典范，也有史学家、政治家的各种评述。谭嗣同在其著作《仁学》中指出：“中国两千年之政，秦政也。”[3]340然而，秦始皇修筑阿房宫、营造骊山墓、“废先王之道、焚百家之言”等行为也使他留下千古骂名，认为他是一个残暴的君主，一些人也以此作为理由反对秦始皇的一切。毛泽东曾对第一个把中国统一起来的秦始皇给予了很高的评价，称他是一个厚今薄古的专家，是中国历史上真正做了点事的皇帝。毛泽东在1973年8月《读〈封建论〉呈郭老》的七律中写道：“劝君少骂秦始皇，焚坑事业要商量。祖龙魂死秦犹在……百代都行秦法政，十批不是好文章。熟读唐人封建论，莫从子厚返文王。”[4]学界对秦始皇及其历史功绩的评价进行了大量考证和论述，近代的代表性研究有：刘泽华、王连升系统评价了秦始皇的历史功过[5]。俞伟超、高明评价了秦始皇统一度量衡和文字的历史功绩[6]；宫照仪、冯广珍高度评价了秦始皇修万里长城的功绩[7]；洪声从灵渠的开凿看秦始皇的历史功绩[8]。王世民则从考古学的角度考察秦始皇统一中国的历史作用[9]。陈生玺分析了秦始皇为何焚书坑儒[10]，李开元则认为秦始皇“焚书”未“坑儒”[11]。已有的研究大多从考古、史学的视角，对秦始皇的千秋功罪进行评价，为后续的研究奠定了比较坚实的史料基础。本文另辟蹊径，从新制度经济学的交易费用范式切入，分析 “千古一帝”秦始皇推行的一系列制度变迁(即“秦政”)产生的绩效及其影响。距离“秦政”已经两千多年，但“历史是过去传到将来的回声，是将来对过去的反映”，分析秦制度变迁带来的变化，对于我国新时代全面深化改革、制度创新具有重要的现代意义。

二、秦变法前全社会交易费用的基本估计

一个社会的运行是有交易成本的。经济学家斯蒂格勒(G.J.Stigler)曾形象指出：“一个没有交易费用的社会，宛如自然界没有摩擦力一样。”[12]诺斯也指出：“倘若交易是有成本的，那么制度就是重要的。”[13]13威廉姆森进一步强调，交易成本是解释经济体系运行的关键[14]29。衡量交换物之价值的成本、保护权利的成本，以及监管交换物之价值的成本，这些衡量与实施成本是社会、政治与经济制度的来源。肯尼迪·阿罗干脆将交易费用定义为经济制度的运行费用，是所谓的制度成本[15]86。现实社会的运行前提是权利的界定。科斯定理认为，权利的界定是市场交易必不可少的前提。而权利的清晰界定，必须具有统一的文字、货币、度量衡、交通、通信乃至产权等制度资源体系，以便建立起正常的交易秩序，消除机会主义行为，降低交易费用。

交易成本是一种租金耗散。秦建立起统一的中央政权之前的春秋战国时期，诸侯林立，国与国之间文字、货币、度量衡、车轨各不统一，各国公共领域入口离资源属地地理位置遥远，各国之间交易方式差异较大。如果进行交易，交易双方需要把大量资源消耗在权利界定、保护、监督等非生产活动上。要了解和准确测量这些被耗费的资源价值，成本很高，需要交易双方采用诸如排队、寻租、暴力等各种非交易方式来确立权利。如此则进一步加大了交易成本，最终还容易产生逆向选择和道德风险等损害效率的机会主义行为。

秦统一六国之前，战国七雄总的疆域面积和军事实力，按照苏秦的说法，大致情况见表1。

表1 战国七雄的综合国力

资料来源：根据文献，作者整理。

粗略估计，当时战国七雄的总人口在二千万至三千万之间。如果按低位值二千万人口计算，每户五口人，约四百万户。每户授田大约在一百亩，七国总的耕地大约在四亿亩左右。战国时期粮食是农民的主要收入，意味着国民收入的主要来源是农业。在《汉书·食货志》中有李悝关于个体农民经济状况的一段描述:“今一夫挟五口，治田百亩。岁收，亩一石半，为粟百五十石。”[16]卷二四下《食货志》按此计算，七国总的粮食收益在四亿五千万石。“石三十钱”，七国总的GDP为一百三十五亿钱。如果按照儒家推崇的“仁政”什一税率缴纳田租计算，每户缴纳田租为十五石，七国总的田租收入为四千五百万石，折合货币为十三亿五千万钱。李悝在《汉书·食货志》中进一步分析指出：“社闾尝新春秋之祠，用钱三百，余千五十。衣服，人率用钱三百，五人终岁用钱千五百，不足四百五十。不幸疾病死丧之费及上赋敛，又未与此。”[16]卷二四下《食货志》这是李悝以什一税率进行的计算，当时已经入不敷出。而实际上，当时什一税率早已经被突破。《论语》中，鲁哀公问孔门弟子有若：“年饥，用不足，如之何？”有人建议用西周的“彻”法，鲁哀公说：“二，吾犹不足，如之何其彻也？”在齐国有记载，“民参其力，二入于公，而衣食其一。”[16]卷二四下《食货志》就是说，农民收入的三分之二用于交税。可见，国家为了维持战争，造成农民负担之重。经济制度运行的费用或者国家治理的费用，就是国家征收的税收。按照阿罗的说法，实际就是交易成本。由于当时的产业主要是农业，赋税的主要来源为农业税。当然，工商业也是赋税来源，从史籍或考古资料看，战国时期确实也是农副并重的，我们假设当时七国总的工商税为农业税的三分之一，那么，意味着整个社会总的交易成本可能有低、中、高三种估量(见表2)。可见，战国七雄的交易成本应该在20+亿～40+亿文钱。

表2 战国七雄总交易成本估量

资料来源：根据文献，作者整理。

三、秦强制性制度变迁的举措

制度是节约交易成本的有效工具。出于国家自存的考量，必须进行改革，而制度变革是最有效最直接的方式。秦国的改革开始于公元前408年实行的具有春秋鲁国“初税亩”性质的“初租禾”。它一方面在法律上承认私田性质，另一方面则以法律形式确定了新的剥削方式：不分公私性质，一律征收土地税。公元前359年，秦孝公推行商鞅变法。变法涉及的内容主要包括了废除井田制、按军功赏赐房屋土地、重农抑商、统一度量衡等六项内容，为秦国最后统一六国奠定了基础。公元前221年，秦灭韩、赵、魏、燕、楚、齐六国后，建立起中国历史上第一个统一的封建王朝，改号皇帝，是为秦始皇。秦王朝的统治自此开始，“后世以计数，二世、三世至千万世，传之无穷”[17]卷六《秦始皇本纪》。为了维护自己的统治，巩固新的统一的封建国家，秦始皇面对百废待举的新王朝，推行涉及政治、经济、文化、军事等的一系列制度在内的变革，史称“秦政”，进行强制性制度变迁。制度与历史的结合，比之其他方式，将能使我们讲出一个更好的故事。确实，秦始皇讲出了一个更好的精彩故事，营造了一个更好的制度环境，大大降低了治理的交易成本，促进了国家的强大和发展，秦始皇被称为“千古一帝”。不管如何评价秦始皇的历史功过，有一个历史事实是毋庸置疑的：那就是在中国历史上，秦始皇第一次从疆域上、制度上和文化上名副其实地实现了“大一统”[18]8。

秦始皇实施的“大一统”观念及相关的制度变迁，堪称政治观念和政治制度的范本。因此，“大一统”是评价秦始皇和评说“秦始皇现象”所必不可少的话题。秦始皇“大一统”体制扫荡了各地之间的形形色色的“异”——政治之异、法令之异、文字之异、货币之异、车轨之异等，取而代之的是一统的帝国、一统的制度、一统的文化，在广阔的疆域内，人们书同文、车同轨、度同制、行同伦、地同域。运用交易费用的分析范式，对秦始皇“大一统”的制度变迁进行分析，从新制度经济学的角度来观察秦始皇的千秋功过，更有说服力。

(一)政治上的“大一统”

秦始皇统一六国后，为了有效管理国家，也为给子孙万代奠定基业，首先建立起一套完整的中央集权制度和政权机构。中央实行三公九卿制，地方废除分封制，实行郡县制(郡县主要官吏由中央任免)，完善了中央集权的政治制度，并建立起由郡县制度、官僚制度、等级制度为基干的皇帝制度。而这比“组织理论之父”韦伯20世纪初研究设计的层级官僚制度早了几千年。一个社会的交易费用总量具体由市场型交易费用、管理型交易费用以及政治型交易费用三部分组成。其中，市场型交易费用和管理型交易费用都在既定的政治背景中发生，而为提供这种背景的制度安排以及与之相关的公共品而产生的成本就是政治交易费用[19]。由此，统一六国后，秦始皇政治上统一的制度安排可从政治交易费用来考量。中央集权制度意味着有统一的法律、法规，这就大大降低市场交易运行整体费用。分封制下不同属地供给制度、法规、规章不同，如果发生交易，就会消耗大量的时间和货币成本。而自上而下的郡县制则不同，大大提升了管理效率，降低了社会治理成本，整体上形成了规模效应。今天中国的行政体制安排延续了秦始皇政治上的制度安排，充分证明了这一制度的优势。

(二)经济上的“大一统”

秦始皇统一六国之后，就推行了统一度量衡的措施。俞伟超、高明(1973)曾对秦始皇刚统一六国时的度量衡制度进行了详细考察，发现各地存在着显著差异。一方面，秦始皇统一六国，政治一统，也需要经济上保持统一的局面作为重要的基础；另一方面，当时已经冲破列国时候的诸多对峙，各地商业往来增多，多元的度量衡制度恰恰成为交易过程中的现实障碍，因此迫切需要建立一种统一的度量衡方便交易。科斯认为对交易费用的界定是市场上发生的每一笔交易所发生的谈判、签约等成本。这个过程就涉及了如讨价还价、订立合同、度量界定等费用[20]255。舒尔茨认为，制度是为经济提供服务的[21]251。经济上对度量和文字的统一，减少了交易摩擦，降低了市场交易成本，交易频率提高，而管理费用降低。经济的发展需要有基础设施作为基本的辅助条件。秦始皇修建了以咸阳为中心、通达全国各地的陆路、水路交通网和传邮驿站网，夷平一些城郭险阻。便利的交通方便商业经济的往来、军队的调动，更直接导致交易费用(尤其是事前交易费用)的降低，表现在降低了搜寻交易对象的成本。另外，秦始皇统一全国后，改变了各国车辆形制不一的状况，统一将车宽以六尺为制，一车可通行全国，降低了市场交易费用和管理交易费用。

(三)文化上的“大一统”

书同文是秦始皇统一之后的又一项举措。文字是语言表达的书面形式，它的功用在于突破时间和空间的限制，以书面的形式传承人类的智慧。秦统一之前，战国古文字千差万别，秦始皇用秦篆实现了书同文。书同文确定了各种偏旁符号的形体、各种偏旁在字体中的位置、每个字采用的偏旁固定且不能被替代、每字书写的笔画数不变。从交易范式的角度看，统一的文字减少了交易过程中可能的机会主义，因为文字的不同会影响到双方之间交易及对契约的理解偏差，而相互了解都需要耗费时间和资源，信息的传递也会耗费成本，增加决策成本。书同文在当时大大降低成本是可想而知的。事实上，书同文所确定的规则也是今天汉字的基本遵循。这些特点和原则延续了两千多年，可见好的制度不仅在当时降低了交易成本，而且体现出制度依赖性，对文化发展影响深远。

行同伦是指建立起一套人们统一的道德和行为规范。秦始皇在公元前219年就曾在泰山石刻下：“男女礼顺，慎遵职事，昭隔内外，糜不清净，施于后嗣。”[17]卷六《秦始皇本纪》公元前210年会稽刻石留下的铭文，则对当地盛行的淫泆之风，大加鞭笞，以杀奸夫无罪的条文来矫正吴越地区男女之大防不严的习俗。习俗、规范、意识形态是对人们行为的约束，一定程度构成制度安排的“先验模式”。行同伦有效淡化了社会存在的机会主义行为，减少了强制执行法律的费用，降低了交易成本。

(四)军事上的“大一统”

修筑长城等一批重大军事工程，巩固边防；收缴散落于民间的兵器，聚集于咸阳销毁，防范、镇压各种分裂国家和反抗朝廷的行为；巡狩四方，播扬声威，足迹遍布于黄河上下、大江南北。军事上的统一，是军事上制度的统一，降低了管理交易费用的同时，符合制度安排的安全原则，降低了社会治理成本。

四、秦制度变迁后东方世界的兴起

秦采取了一系列强制性的制度变迁，大大降低了国家治理的交易成本，使得秦国一统六合。中原地区战国七雄中的“楚、燕、齐、韩、赵、魏”被秦国兼并统一。秦始皇建立起了新兴的高度集权的中央政权，迅速打破多国并存、关卡林立、窒息经济的局面，整个社会的政治、经济、军事、文化都发生了重大变革。

生产力获得极大发展为财政收入提供了前提。统一后的秦国，首先冶铁业发展，这是因为当时农业是社会的主要产业，而铁制工具则是农业和手工业必备的。根据考古挖掘的材料看，在甘肃、四川、湖南、辽宁、河北等地，发现了农具犁、锄、镰、锯、斧、锛、凿、刀、锤等。这些工具的普遍使用，代表了耕作技术的提高，改变了原来木石农具落后的生产力，为社会提供了大量的剩余产品。战国时期每亩土地正常年景下收粟一石半的生产力，到这时候丰收年可收三石甚至六石，秦时全国垦田达到八百二十七万顷。手工业生产方面，随着交通、文字、军事方面的统一，手工业内部分工日趋精细，生产的产品更易交换使用。农业和手工业的发达，造成了秦国的富裕和强盛。当时，长安城周围六十里集市发达，是全国的经济、政治中心。而洛阳、邯郸、成都、番禺(广州)等地成为当时的主要都会。秦始皇政治、经济、文化、军事上大一统，不仅结束了诸侯国割据称霸、战火连绵的状态，而且促进了经济、文化的交流。而经济、文化的繁荣，又反过来巩固了封建专制的中央集权制度，巩固了中央的专政。但是，财政收入并没有藏富于民，农民的负担此时比战国时期还要重。

中央集权为财政支出提供了保障。秦王朝建立后，发兵三十万驱赶匈奴，发兵五十万征百越，征调七十万人修阿房宫、骊山墓，加上筑长城、修驰道，动员的人力总计当在二百数十万至三百万之间，约近当时全国人口总数的15%，占全国成年男劳动力的50%～60%。生产力提高带来的国民收入增加，被用于军费和大规模兴造土木工程，财政开支激增，进一步加重了徭役负担。《汉书·食货志》记载当时“力役三十倍于古，田租(农业税)、口赋(人头税)、盐铁之利二十倍于古”。以至于民怨沸腾，爆发农民大起义，秦二世而亡。而秦灭亡之后，后世沿用秦始皇的大一统政策。汉武帝不但没有推翻大一统，而是在大一统的基础上，从经济、政治等多方面进行制度创新，降低交易费用，西汉成为我国历史上第一个封建经济蓬勃发展的时期。

综上，秦变法使生产力得到极大发展，原因在于交易成本大大降低，使得国民收入增长，可惜被用于大型工程的开支，最后导致秦朝的灭亡。之后西汉刘邦采取的政策本质上是“大一统”下的制度变革创新，是对秦政优势的路径依赖。事实上，朝代更迭也是交易费用或高或低的变迁过程。

五、结 语

秦始皇无论是一统中国，建立起统一的政治制度，还是推行了配套的度同制、车同轨、书同文、行同伦，都是在进行制度建设。一系列的制度包括正式的制度安排也包括非正式的制度安排，既达到了经济效率的原则，又达到了安全原则。诺斯讲，交易费用是制度的整体。一系列的制度协同作用，增加了制度的正外部性。政治上的中央集权制，经济上的度量衡统一、车同轨，文化上的书同文沿袭了两千多年，从交易费用基本范式分析，市场交易费用、管理交易费用和政治交易费用整体降低，一种新的秩序建立起来，消除了各种可能的机会主义，促进人们的共同利益的实现，秦始皇绝对当称“千古一帝”！因此，在某种意义上可以说，没有依据“大一统”论而缔造的政治、经济、文化空前统一的中华大帝国，或许就没有中国这个幅员如此辽阔、人口如此众多、历史如此悠久，万世一脉，统一的、多民族的泱泱大国，也不会有令炎黄子孙、令世人钦敬不已的华夏古代文明，甚至不会有新中国成立后中国经历八次危机后的回旋空间。当然，秦始皇并非所有的制度都是完美的，他的专制野蛮也为后人所不齿。但如习近平主席在纪念毛泽东同志诞辰120周年时所强调的：“不能离开对历史条件、历史过程的全面认识和对历史规律的科学把握，不能忽略历史必然性和历史偶然性的关系；不能把历史顺境中的成功简单归功于个人，也不能把历史逆境中的挫折简单归咎于个人；不能用今天的时代条件、发展水平、认识水平去衡量和要求前人，不能苛求前人干出只有后人才能干出的业绩来。”[22]1978年，中国全面开启了改革开放的历程，改革开放制度的总设计师邓小平通过一系列的顶层设计促进制度创新，释放的红利帮助中国成长为世界第二大经济体，让中国从站起来向富起来的转变。中国发展到今天，中国特色社会主义进入新时代，我国的社会矛盾发生了深刻变革，如何在经济资源稀缺、社会矛盾突出、生态环境恶化、国际格局艰难的多重约束中实现由富起来到强起来的中国梦，唯有改革开放。正如邓小平20世纪90年代指出，中国发展起来的问题不比不发展少。处于新时代的中国，要以十八届三中全会开启的中国全面深化改革的制度创新变革为基本遵循[23]，进行顶层设计的同时，注重“摸着石头过河”的实践，激发全社会的创新动力。通过创新降低生产生活交易费用，推进国家治理体系和治理能力现代化。