民族区域自治研究范式述评
——基于制度选择、设立与评价三大问题

王 芬

（广州行政学院，广东·广州 510000）

1949年《共同纲领》明确提出民族区域自治，此后民族区域自治作为中国一项重要的政治制度载入历次的宪法。至今，全国55个少数民族中，已有44个少数民族建立了155个自治地方，实行自治的少数民族人口占少数民族人口总数的70%以上，民族自治地方面积约占全境面积的64%。实践表明，民族区域自治制度是中国共产党在中华人民共和国建立后成功解决民族问题的重要标志，尤其是作为中国特色社会主义制度体系的组成之一，该制度的选择设计与实施运作为世界多民族国家解决国家建构与民族冲突这一普遍难题提供了借鉴之处。

70年来，相关学者对民族区域自治展开了多方面研究，形成丰富的成果和多样化的观点，但已有文献对不同观点的研究范式的梳理提炼还不足，因而影响进一步地分析总结与深入探讨。本文以民族区域自治制度建立的原因-过程-结论为主线，基于“为什么选择”“怎样设立”“如何评价”三个重要维度，将已有研究进行范式梳理与评析，从学理视角加深对民族区域自治制度的内涵理解，以深化认识，为新时代背景下民族区域自治的理论与实践创新发展提供新的启示。

一、民族区域自治的制度选择

对于中国共产党选择民族区域自治制度的原因，有历史传统和政治局势两种研究进路，形成了“国情论”与“局势论”的分析范式。

（一）“国情论”的分析范式

针对中国共产党在中华人民共和国成立初期选择了“民族区域自治”的制度设计而非早期曾经提出的“联邦制”或“民族自决”的制度模式这一问题，“国情论”范式从历史的演进寻找线索并展开论证，强调该制度的选择是基于我们党对中国历史上形成的“多元一体”的民族聚居格局的认知和“大一统”的国情把握，是尊重历史传统和维护国家统一的正确决策。

该范式以费孝通提出的中华民族是在经历代王朝统治进程中逐渐演变的多民族大杂居，小聚居，你中有我，我中有你的融合状态，总体呈现出以“多元一体格局”为理论基础，在这一民族关系格局判断上结合历史文化传统等要素得出结论[1]。例如，一些学者从马克思主义民族观和中国传统思想文化的关系入手，认为中国的民族区域自治是历史上传统的社会文化思想及相关的国家机构模式演变到当代的必然结果，是中国共产党把先进的西方思想，中国传统的社会文化思想同中国的国情和民族实际相结合的产物[2][3][4]。有的学者考察了民族区域自治制度的历史依据认为：一方面，中国相对独立的地缘政治环境和复杂多变的地形地貌成为中华民族一体多元与民族区域自治制度的历史地理依据。另一方面，农本的中原文化为核心的同心圆结构是实施民族区域自治制度的经济文化依据[5][6][7]。因此，“国情论”的分析范式强调“民族自决”或“联邦制”的制度模式并不适合中国的传统国情，中国共产党最终推行的民族区域自治是尊重历史传统、维护民族与国家利益的合理正确选择。

（二）“局势论”的分析范式

与上述从历史传统的国情中寻求解释的范式不同，一些研究以制度决策的社会背景和政局行势为视角，分析了中国共产党从最初提出“民族自决”到主张“联邦制”，再到推行“民族区域自治”的演变发展历程，论证这一制度是在特定时期围绕特定政治目标下的所作出的策略性选择[8][9][10][11]。有学者指出，在抗日战争以前，中国共产党为争取少数民族支持动员地方力量更多地倾向于用民族自决和联邦制的方式解决国内的民族问题。抗日战争和内战爆发后，共产党人在实践中不断积累经验并进行新的制度探索，对国家形势和民族统一问题有了更为成熟的判断，在中华人民共和国成立后为国家整合的需要而摒弃以上两种方案，并通过了实施民族区域自治制度的决定[12]。日本学者松本真澄认为国共两党在初期斗争中，处于相对弱势的中国共产党在陕甘宁边区驻扎，为取得当地少数民族支持，建立蒙回民族自治区，扶持少数民族干部，这一成功经验为1949年后共产党后来选择民族区域自治制度提供了样板。[13]还有学者强调，抗日战争和国内战争中，国民党和中国共产党等不同力量为取得少数民族和边疆族群的支持以各自方式展开竞争性动员，在中国共产党取得决定性胜利后，着手开展全国性的政权建设，民族政策也因此随着国家需要发生调整和转变，为防止民族分离主义，维护国家的领土完整与主权统一，“民族自决”与“联邦制”的制度设计显然已不合时宜，在慎重的政治考量下，民族区域自治成为新的方案[14][15][16]。

从两种范式的比较中可见，“国情论”的分析范式从国情匹配角度来排除“民族自决”或“联邦论”的制度参项，进而比较论证得出选择民族区域自治的制度合理性与正确性。“局势论”的分析范式在政党发展和局势变化的比较视野中将该制度选择纳入到政治斗争、国家政权建设的时代背景中来探讨，揭示了这一制度选择背后复杂的政治面相与战略需要。前者侧重历史传统、地理文化等客观因素的影响，后者侧重对社会形势、制度背景、行为主体进行剖析。在总体论证中，两种维度的解释往往是相互结合互为补充的关系，因此，对于“为什么选择民族区域自治”的问题，只有将“国情论”与“局势论”整合起来，才有助于人们对该制度的历史演变与现实根源有更深刻更全面地把握。

二、民族区域自治制度的设立

关于民族区域自治是怎样设立的问题，描述性和归纳性的论述偏多。已有的研究大致可归为两种取向，一种是原生主义取向，认为不同级别的自治区域和自治族群是依据原生存在的族群种类和自然演化的聚居格局来设立的；另一种是建构主义取向，认为自治地方自治主体民族和行政区域划分都是出于政治稳定和行政管理目标而建构的，是国家意志的具体反映。

（一）原生主义的解释范式

该范式强调族群原生状态和传统社会关系对设立格局的影响。陈云生对民族区域自治设立的概述回应了中华民族“多元一体”历史演变格局，他指出：民族区域自治与中国各民族的居住状况和人口状况相联系，从总体上看，各民族居住形态并非整齐划一、界线分明，而是互相插花，交错居住，形成你中有我，我中有你的聚居状态[2]。有学者通过新疆、宁夏、广西、西藏自治区的案例来进行具体的阐述论证。例如，学者郝时远针对新疆维吾尔自治区内还包含了多个自治地方的情况指出，新疆本身就有13个世居的少数民族，新疆自治区涵盖了自治州、自治县等多种自治单元，体现出当地少数民族的多样性分布特点。他提道：“在建立民族自治地方的进程中，国家首先在少数民族居住比较集中的地区建立乡、区级的自治地方，然后建立县级、专署级和副省级的自治地方，由自下而上逐级建立自治区的实践，为建立新疆自治区奠定基础。”[10]学者对于广西壮族自治区的设立案例也持同样观点，即在设立壮族自治区的“合”与“分”的方案选择中，国家将桂西壮族自治区和广西东部汉族地区合并成立广西壮族自治区，体现了居住在行政区内的汉、壮、苗、瑶、侗等12个民族共同创造了广西的历史渊源与民族关系，符合大多数人的利益[1][2]。此外，学者关凯总结了实行民族区域自治有两个前提条件：一个是民族识别；另一个前提是在对“民族地区”的划分。在行政区划上，中华人民共和国政府以“世居”为原则，而不以少数民族人口占当地人口绝对多数为原则重新划分行政区，设立不同行政层级的自治单位。这个做法包含了三种考虑，一是对历史的尊重，将少数民族世居的地区规定为自治单位；二是对现实民族人口分布“大杂居，小聚居”格局的尊重；三是出于有利于自治单位经济与社会发展的考虑[17]。可以看出，原生主义的解释将历史文化与客观的地理经济条件等作为民族区域自治设立首要考虑的因素，突出了该制度设立中对传统与国情的尊重。

（二）建构主义的解释范式

建构主义研究范式突出了国家的主导性，认为民族自治地方是政府出于政治稳定和行政管理便利等因素而设立的，持这种观点的国外学者居多。例如，美国学者白荷婷（Katherine）指出，国家识别认定了广大并没有民族认同的壮族群体，通过区域整合将广西壮族自治地方由州升格为自治区，从而提高了壮族的身份地位和地方影响力，这些举措赢得了偏远的广西山区少数民族对新中国的认同和支持[18]。在针对西北地区有一定规模的民族自治地方设置中，学者吴启讷认为，面对历史上相对独立和长期未受到中央权力直接干预的少数民族，例如，藏族、维吾尔族、蒙古族三大实力派少数民族，共产党以民族区域自治的方案说服了民族精英，使有分离倾向的蒙古族、维吾尔族、藏族加入到国家统一建构中。在政权稳定之后，为促进民族融合和地方整合，政府再次调整自治地方的行政级别和区域，形成了新的自治地方格局[19][20]。在西南地区族群研究中，国家建构的因素也在很多文献中强调。郝瑞（Harrell）认为，彝族是存在若干个支系且内部人群互不认同的大范畴，但国家通过民族识别将各支系整合统称为彝族，并就其群体规模成立民族自治地方以展开政权建设[21]。马健雄指出：中国共产党进入西南边疆后对“倮黑”（后改名为拉祜族）对前政权的反抗历史给予肯定，与当地族群积极建立起友好合作关系，在共同推翻国民党政权之后，于1953年进行族群更名设立了拉祜族自治县，提升了在历史上被认定为“反叛群体”的“倮黑”在国家的地位，使“翻身做主”的当地族群对共产党及新政权有着深厚的感情[22]。菅志翔通过对人口较少民族保安族的专题研究，追溯了“保安人”从回族中如何分离出为“保安族”的过程，建国初期当地人口仅4000人的保安族1952年建立“保安自治乡”，1954年改为回族保安族撒拉族土族联合自治区（县级），1980年变为“积石山保安族东乡族撒拉族自治县”，作者将这一变化解释概况为服从地方行政管理的便利和国家需要，并没有就此展开深入分析[23]。祁进玉回顾了土人从蒙古族中区别开而识别为土族并建立区域自治的过程，在建立过程中不同族群民众的思想矛盾，外来汉族干部和当地回族的不满以及土族自身的犹豫顾虑，最后在政府的大力宣传和鼓励之下实现了民族区域自治。他认为国家帮助地位低下受歧视的少数民族实现了身份转变并使得他们迎来了机遇[24]。可见，上述研究以国家为中心的建构主义视角，突显了国家基于某种政治目标在民族区域自治设立中的主导性。

从两种范式的梳理中可以看出，原生主义范式强调客观性与传统性的影响，结论较为概括，但忽略了族群的能动性以及地方实践的灵活性；建构主义取向的解释范式揭示了民族区域自治设立的国家与族群的复杂面相，但过于强调国家操作的主观性，特别是一些国外学者的研究，在分析中往往从结果推导原因，带有预设性和目的性，忽略了国家权力之外的历史传统、文化、经济等客观制约因素，其观点存在片面性。笔者认为，两种范式都未能分别就民族区域自治设立的所有情形给出通则性的解释，在具体分析中，需要将两种解释结合思考，因为作为一项国家的基本政治制度，其顶层设计离不开中央全局性的政治考量，在地方推行中，不可避免地会受到历史传统、地方族群规模、聚居格局和当地经济文化等方面的影响和制约，也正因为如此，当今国家的民族区域自治版图才呈现出如此灵活而复杂的单元格局。

三、民族区域自治的制度评价

如何评价民族区域自治制度是学界长期争议的问题，已经研究形成了两种针锋相对的话语体系：即一种持否定态度，主张取消民族区域自治制度；另一种持肯定态度，认为应该继续坚持，落实和完善该制度。

（一）“取消论”的评价范式

近年来，一些对国内日益凸显的民族问题深感忧虑的学者提议取消民族区域自治制度，他们从促进国家认同和个体平等的立场出发，对民族区域自治制度以及相关民族优惠政策的效果持悲观和否定态度[25][26]。

这种范式以学者马戎的观点较有代表性，他认为：民族区域自治制度把族群和地域正式挂钩起来，使各个少数族群获得了某种独立的政治身份、政治权利和“自治地域”，这些制度建立和推行过程中加快了民族地区的发展，但不可避免会推动“民族意识”的增强，具有潜在的民族分离主义的危险。他援引西方国家处理民族事务的经验，提出了替代性方案，如针对少数民族，在提法上用“族群”替代“民族”，取消民族身份标识、取消优惠政策和民族区域自治制度等，以淡化官方的民族话语和特殊的政治安排，促进少数民族多元文化发展，在保障公民个体平等发展权利的基础上培养和强化民族-国民意识。马戎的观点得到了一些学者的响应和认同，同时也在学术界引发了巨大反响，成为近年来民族政策调整争议的焦点[27]。

（二）“坚持论”的评价范式

与上述评价范式的观点不同，另一种评价范式则持“坚持论”的观点。面对“取消论”的质疑和批评，该范式强调民族区域自治制度的设计初衷是为了保障少数民族权利，促进族际平等，增进少数民族对国家的认同，这不仅适合国情，而且符合社会主义中国各族人民共同发展、共同富裕的长远目标[28][29][30][31]。此范式充分肯定当前中国民族区域自治制度的价值和效果，并从民族地区的政治、经济、文化的指标变化和发展状况来论证民族区域自治的合理性和优越性。强调应坚定落实这一制度并提出完善建议。例如，加大国家对西部民族地区的转移支付力度；重视少数民族干部培养、任用、提拔；出台五大区《区域自治法》；在城市化进程中设立相应的民族自治市；在国家层面设立自治权实施的监督保障机构，以保障自治权的运行和促进少数民族地方各项事业发展等等[32][33]。

对于“如何评价民族区域自治制度”这一问题，笔者认为，“取消论”与“坚持论”两种话语的分析路径有所不同，但两种话语背后有着共通之处，其目标都体现了对国家利益关怀和实现民族问题的担忧，希望国家的制度设计和实施效果能最大化促进国家认同和社会平等。因此，在这两种分歧出现后，有学者站在较为中立的立场，既肯定了制度的成就，也对制度本身作出新的阐释并给出思路建议。如有的学者提出“民族共治论”，从吸纳本地多种民族参与管理地方事务的视角重新阐释新时期民族区域自治的制度内涵[34]；有的学者认为多元文化主义和民族区域自治二者应该在动态的民族关系不断调适，以文化繁荣为基础维护多元一体的和谐族群关系[35]；有的学者倡议应将领土主权范围内56个民族的相互认同和族群意识融入主权-空间共性统辖文化—情感特征的主线，建立一个多元族群和民族之上的超级共同体[36]；有的学者提出：“民族问题去政治化，政治制度民主化；族群文化多元化，多元基础公民化”的倡议等等[37]。

在社会转型背景下，民族问题不仅仅意味着民族矛盾，更反映了一系列社会问题，正如霍布斯鲍姆曾指出，“族群或社群所面临的实际问题和独立建国的民族分离意识大不相同，而是在历史传统无法适应经济和社会变迁的背景下，如何在一个有多元族裔构成的社会当中适应新的社会环境的问题。”[38]因此，将国内的民族问题归结于民族区域自治制度的存废上失之偏颇，应走出争议困境，从现代国家建构的历史与现实中寻找制度发展的新理据和新逻辑。

四、思考及建议

综上，关于民族区域自治的制度选择、设立和评价这三个维度的已有研究在分析视角、理论脉络、论证思路等方面形成了不同范式，论证充分，成果丰富。然而，这些范式存在割裂性论述和分歧性观点，不利于深入全面把握民族区域自治制度的内涵与意义。因此，后续研究中需要从以下方面来探讨与推进。

首先，在研究视角上，不同的范式并非是完全孤立的，而是互为补充的关系，否则容易导致片面结论。即在民族区域自治的制度选择研究上需要从历史国情、现实局势综合起来考虑；在制度的设立推行上需要将国家政治需求与少数民族地区的社会传统联系起来；对制度的评价上需要将少数民族利益保障和现代国家民族共同体建构的历史发展维度结合起来，这有利于对该制度有更深入的认识和思考，以达成共识性建议。

其次，在分析脉络上，已有范式大多集中在国内制度演变发展的历史比较中分析，横向的研究如中西方制度比较的国际化视野有所薄弱。纵观当今世界体系，约70%的国家都是由两个以上的多民族构成的，民族问题成为这些主权国家不得不面对的客观存在。由于政治、经济、历史、文化等因素的影响，不同的时代、不同地区、不同性质的国家和政府在处理民族问题上也各不相同。然而，如何处理国家与少数民族关系，如何作出合理的制度设计和适度的权限划分，促使国家内部各民族和谐稳定发展，是所有多民族国家共同面临的长期议题和亟待解决的难题。因此，民族区域自治制度作为处理国家与少数民族关系的制度安排，在经济全球化和人口流动国际化的时代背景中，有必要在国家之间展开横向的制度比较和理论探讨，以便集思广益，相互借鉴，自我完善。

再次，在内涵阐释上，民族区域自治具有制度与政策的双重属性，它属于国家制度与政策体系的一个组成部分，应将民族区域自治制度的选择、设立与评价放在民族国家的发展进程中来分析，从国家建构、民族共同体认同、少数民族权利保障以及现代人类文明共同体建构等方面综合探讨，才能全面把握该制度存在的时代内涵和发展趋势。

习近平总书记在党的十九大报告指出：“世界上没有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脱离特定社会政治条件和历史文化传统来抽象评判。”当下，对民族区域自治制度的评价与发展还没完全形成共识，这对如何调整民族政策更好地协调民族关系，如何看待和处理国家内部族群与社会问题、如何增强民族共同体建设等方面带来不利影响。因此，对于民族区域自治制度“为什么选择”“怎样设立”“如何评价”三大问题的梳理和讨论，有助于人们深化对该制度的历史、现状和发展趋势的认识，并根据时代发展和国家需要对该制度作出新的思考与阐释。