国家认同视阈下的民族地区精准扶贫问题

吴玉军 和 谐

（北京师范大学 哲学学院，北京 100875）

精准扶贫是中国扶贫理论和扶贫实践的创新之举。这项政策以精准识别为起点，有针对性地帮扶贫困人群，治理贫困问题。精准扶贫作为改善贫困人口生活、增进社会福祉的重要战略，有助于保障和实现每个公民的基本权利，提升人之为人的尊严，增强每个公民生活在国家中的自豪感，进而促进人们国家认同感的提升。

在实际生活中，每个人既是独立的，又是有群体归属的。在多民族国家，后者体现为一个人既是国家的公民，同时还是某个民族的成员。在此，就出现扶贫的对象究竟是作为国家成员的每个公民，还是特定民族成员的问题。在我国，由于自然地理、历史发展等多重影响，少数民族群众大多居住在偏远的欠发达地区，经济社会发展水平相对落后。因此，扶贫重心自然就向偏远落后的少数民族地区倾斜。但随着市场经济的发展、人口流动的日益频繁，贫困对象、贫困人口地域分布也在发生着变化。扶贫不仅要面对少数民族集中连片地区的脱贫问题，同时，还面对其他地区汉族贫困群众的脱贫问题。并非某个特定的群体面临贫困的威胁，其他群体的人们都可能面临贫困的挑战。从这个角度讲，精准扶贫，应该针对每个贫困人口、贫困家庭的贫困状况，因人施策，对症下药，从而使得真正贫困的成员都得到切实有效地扶持，解决他们生存发展的困境，激发他们奋进的动力，点燃他们对美好生活的希望，增进他们对国家的认同感。

一、民族地区扶贫的重要意义

中华人民共和国成立后消除了民族压迫，确立了民族平等、民族团结、各民族共同繁荣的基本原则。面向少数民族和民族地区的优惠扶助政策解决了各民族群众最现实的生产和生活问题，极大地弥补了地区间、民族间的历史发展差距。中华人民共和国成立伊始，一些民族还处于“刀耕火种”、游牧渔猎的原始经济发展阶段。国内普遍性的贫困问题在民族地区都有呈现，并且更为突出。民族地区大多位于我国中西部区域，自然地理条件较差，资源优势难以发挥作用，民众居住分散，公共服务半径大，经济建设和民生保障成本大。正因为民族地区贫困问题的相对严重，因而忽略民族因素来扶助是行不通的。民族识别工作的进行，既保障了各族人民表达自身文化民族身份的权利，也为扶贫攻坚工作打下了良好的基础。

改革开放以来，国家的各项事业取得了巨大成就，国民生活水平大幅提升。但由于地区经济社会发展的不平衡，全国经济分层在地理上明显地体现为东南沿海和西北内陆的发展差距。我国的民族人口分布体现出“大杂居，小聚居”特征，但包含绝大多数少数民族人口的民族自治区多在西北、西南、中南等欠发达区域和偏远区域。地区落后和少数民族的相对落后有很大重叠。基于历史和现实，我们必须对少数民族和民族地区实行差异化的扶助，以保证全国经济建设和民生保障的平衡。党和国家的扶助政策取得了有目共睹的成就，民族地区的各项事业欣欣向荣，各民族群众也获得了实实在在的实惠。对民族地区和少数民族的区别扶助政策，有力地实现了社会公正，促进了民族团结，增进了国家认同。

首先，对少数民族群体实施差别对待，予以资源倾斜，是确保社会公平正义的具体体现。正义是制度的首要价值，关注少数群体和较弱者的权利是正义的具体体现。众所周知，每个人的成功除了受自致性因素影响外，还受社会性因素，如受教育程度、家庭状况等影响。“正义原则要通过调节主要的社会制度，从全社会的角度来处理出发点方面的不平等，尽量排除社会历史和自然方面的偶然任意因素对于人们生活前景的影响。”[1]社会正义的差别原则针对社会和经济的不平等状况，认为社会分配应当“适合于最少受惠者的最大利益”[1]。由于自然条件和历史因素，我国的民族地区表现出显著的后发特征，扶贫需求更大。为保障少数民族群体的基本生存权和发展权，在保证全体公民的平等自由等政治权利的基础上，必须实施差别化政策，社会财富再分配向处于经济不发达条件的少数民族群体予以倾斜，这符合实质平等的要求，亦是确保分配正义的实际举措。

其次，对少数民族群体实施特别的政策扶植，有助于其实质自由的实现。“一个社会成功与否，主要应根据该社会成员所享有的实质性自由来评价。”[2]自由并不意味着公民仅仅享有不受外在任意力量干涉的基本权利，同时与可行能力息息相关，而贫困是限制人们实质自由的主要因素。一个人拥有自由，不仅仅是拥有自由的价值，还要拥有自由的事实——个体有能力达到目标，实现愿望，追求美好的生活。提升个体能力的因素有很多，良好的社会建构和社会政策是不可或缺的方面。对于经济相对落后的民族地区和民族群体，仅仅制定保障“不受干涉”的消极自由的政策是不充分的，这不能有效保障区域间平衡发展，不能充分实现民族成员的实质自由。国家应当以差异补助的形式，帮助少数民族和民族地区发展生产力、改善生活，保障他们“强效有为”的积极自由，使他们有充分的物质保障等有利条件来建设和发展自身经济、社会和文化事业。

最后，对少数民族实行差异性扶助，有利于少数民族成员平等尊严感的获得。“使别人承认并尊重自己的认同特征是一种深层的人类需要”[3]。差异性的扶贫政策不但缩减了不同地区的发展差距，而且在扶贫的话语和精神层面更好地契合民族成员被尊重的认同需求。正如邓小平所言：“社会主义最大的优越性就是共同富裕，这是体现社会主义本质的一个东西。如果搞两极分化，情况就不同了，民族矛盾、区域间矛盾、阶级矛盾都会发展，相应地中央和地方的矛盾也会发展，就可能出乱子。”[4]差异性扶贫政策有效团结各族人民投入到扶贫开发之中，共同建设全民族的共同家园。

二、民族地区扶贫政策的国家认同效应

少数民族扶贫政策的实施有力地促进了民族地区经济发展和社会进步，增进了民族团结，促进了各民族共同繁荣。毋庸置疑，国家的倾斜性扶助是完全有必要的。今天，这一举措也面临着新时代提出的新要求。随着精准扶贫政策的实施，少数民族地区连片扶贫同样需要聚焦精准扶贫，精确判定贫困对象，避免简单地将扶贫与少数民族身份关联起来。因为将贫困识别指向少数民族身份，会降低扶贫效率，还会造成不同民族成员的隔膜感，甚至有可能强化人们特定的民族身份感，削弱公民责任和国家认同。为此，我们需要站在国家认同建构的高度理解和把握民族地区的精准扶贫，通过精准扶贫切实促进民族地区经济社会发展，进而增进民族团结、国家统一和社会稳定。

第一，以“滴灌”式扶贫切实提高民族地区扶助效率。精准扶贫的核心在于“真扶贫，扶真贫”，其途径是变“漫灌”为“滴灌”，使扶助资源瞄准到真正的受困人群。在民族地区扶贫中，要避免以民族身份作为贫困识别依据，避免“大水漫灌”地将扶助资源覆盖到所有少数民族成员当中的粗放式扶贫。将民族成分作为识别维度并不能客观准确地聚焦真正扶贫对象，反而会降低扶贫效率。这是因为，其一，民族群体内部有不同的阶层划分，随着经济的发展和人口流动的频繁，民族身份在事实上并非贫困的依据。很多少数民族群众已融入现代都市生活，其中更是有很多人的经济、文化水平高于一些汉族成员，其国家通用语言文字掌握程度已和汉族成员没有差别，此时针对这些民族成员的高考加分、教育补助、扶贫补助等保障性优惠政策应该做出适当调整，以便保障社会公平正义。其二，由于执行偏差和监管问题，一些汉族成员试图改变民族身份，将户籍迁移至少数民族地区，投机性地享受差别优待，挤占了少数民族贫困人口的福利。其三，扶贫政策将民族身份和社会福利优惠联系在一起，民族身份成为一种利益资源，一些少数民族成员出于逐利本能，会把握这种资源，不断强化自身的民族意识，从而造成身份区隔。从某种意义上来讲，这种“优惠扶助”也会给少数民族打上“弱者”的标签，在一定程度上挫伤了其奋斗的积极性，也使得汉族成员形成了对少数民族成员的负面刻板印象，在教育、就职等问题上对其区别对待。这不但违背了差别化政策追求实质平等的初衷，还使扶贫资源没有惠及真正有需要的贫困群众，进而影响不同群体的国家认同感。

第二，消除群体利益固化现象，促进各族群众交流交往交融。各民族交流交往交融，是社会发展的必然趋势。党的十九大报告指出，民族工作应当做到“深化民族团结进步教育，筑牢中华民族共同体意识，加强各民族交往交流交融，促进各民族像石榴籽一样抱在一起，共同团结奋斗、共同繁荣发展”[5]。随着市场经济的发展，人口流动的广度和深度日益加大，各地区间汉族聚居区和少数民族聚居区的界限相对模糊，各族群众交流交往的广度和深度不断增加，不同文化的碰撞融合促使人们接触和理解其他民族的文化特征和利益诉求。在这样的背景下，民族交融有着强大的内生动力。在交流过程中，不同的思想和习俗相互融合，共存共荣。处理好这些交往个体之间的关系，可以有效增进各族人民对国家的认同感。扶贫政策应该顺应和助力交融大潮，并且在政策制定过程中注意引导民族关系的和睦友爱，善于创造有利于民族间交流交往交融的条件。通过改善每个社会成员的生产生活条件，满足每个民众对美好生活的向往，不断强化各族人民共属一体的强烈感受，增进人们生活于中华民族大家庭的温暖。

第三，防止差异性扶助导致族群身份感强化。毋庸置疑，扶贫不能简单地等于少数民族扶贫。民族地区的扶贫要实现精准化，首先要改变将贫困识别和民族身份简单挂钩的思想，这种固有的挂钩会增强民族身份感以及不同民族的区隔感。在政策执行的早期阶段，对民族地区的倾斜性扶助政策有利于增进受助者的国家认同观念。而历史差距得到了较大弥补后，这些政策也有强化民族成员的自我归类意识，助长片面的民族认同的可能性。“少数民族精英和民众的认知取向往什么方向演变，相当大程度上取决于主流社会和政府的制度设计与相关政策如何对民众进行引导”[6]。如果扶贫资源与民族身份之间的关系过于紧密，民族成员因为逐利会自发地强化自身的民族身份，强化而非稀释民族认同。如果国家经济政策中存在推动民族身份明晰的潜在力量，在少数民族成员的多重认同排序中，民族认同可能凌驾于国家认同之上，不利于两者关系的有效处理。因此，支援性经济政策制定和实施时，应当更多地考虑以生产方式、地区差距、资源分布等区域经济要素为划分纬度，降低因族群身份带来的“差别对待”的比重，逐步将民族发展不平衡问题转向地区经济社会发展不平衡问题。

三、聚焦公民身份，以精准扶贫助推对国家的认同

精准扶贫对弱势群体的扶助应当采取更加精细化的评价指标，将公共利益赋予公民身份下的所有社会成员，凝聚社会团结，构建国家认同。

公民身份是现代国家构成的基本要素。现代国家的建立就是将“自然人”转化成为显现国家统一身份的“公民”。正如英国社会学家马歇尔所言，“公民身份是一种地位，一种共同体的所有成员都享有的地位，所有拥有这种地位的人，在这一地位所授予的权利和义务上都是平等的”[7]。公民身份将个人特性与国家特性紧密结合起来，这种归属感并不在于种族和文化的共同性，而在于公民基于平等的身份基础之上的权利获得与义务承担。将公民身份作为国家认同的最大公约数，继而实现包含少数民族在内的所有成员的权利，有利于形成民族认同和国家认同之间的良性互动，建构以公民身份为基础的国家认同。从公民身份角度处理民族认同与国家认同之间的关系，精准扶贫应该做到四个方面。

首先，关注每个个体的生存境遇，提升每个人的可行能力。城市化是走向现代化的必由之路。近年来，我国的城市化进程稳步前行，西部地区的少数民族群众从集中聚居区走入东部城市，而东部地区也有很多成员奔赴民族地区经商、旅居，全国范围内呈现各民族交往交融态势。另一方面，许多少数民族成员通过外出经商务工、在民族地区发展旅游业等方式摆脱了贫困境况。少数民族成员的经济状况并非一致，同一民族身份内部也有致富成员和贫困成员之分。面对这样的现状，扶贫工作应当更加聚焦个体的生存境遇。

精准扶贫的关键在于精准识别，收入状况是界定贫困的最基本要素。以公民身份为基准，应当一视同仁地对待各族人民，同等地调查扶贫对象的收入状况。对经济条件相对较好的少数民族成员，应减少其与经济援助的直接挂钩。贫困识别要参考多维因素，支援方式针对致贫成因，靶向治疗，对症下药。例如，区分因病、因教育或因灾害等多种受贫原因，充分利用扶贫资源，给予贫困个体和家庭医疗救助、技术培训等多样化的资源支持。精准扶贫的目的在于提升每个人的可行能力。根据经济学家阿马蒂亚·森的观点，可行能力是指“一个人所拥有的、享受自己有理由珍视的那种生活的实质自由”[8]。可行能力强调人具有实践能力亦具有选择机会，一个拥有足够钱财的残疾人是缺乏可行能力的；经历过高等教育并且选择做家庭主妇的人，相比只有家庭主妇这一选项的人，更具备可行能力。民族身份不是影响公民可行能力的必然因素，城乡和地区发展差距、个体原生和后天境遇等因素都会影响可行能力。在满足基本物质生活的需求后，精准扶贫应当关注个体的可行能力，尤其要充分考虑个体在市场竞争中的参与能力，关注每个人的切身诉求，针对性改善不同民族成员的城市生活融入、子女教育、语言障碍等问题，将关注点转向对个体可行能力的测量上。

其次，坚持民族因素和地域因素统一，协调地域扶贫与民族扶贫的关系。经过持续不懈的共同奋斗，民族地区的生产力水平有了明显提升，民族群众对美好生活的诉求得到极大满足。但是，由于地理环境、文化教育水平等影响，相比其他地区，民族地区经济社会发展水平还处于相对落后状况，仍有进一步提升的空间，民族聚居区成员的各项发展权益仍需要通过极大的努力才能得到有效地保障和实现。为此，我们要充分考虑民族因素与贫困之间的耦合性。同时，我们也应该注意到，民族区域既有民族因素，同时也有区域因素。就我国而言，各族人民交错杂居，民族区域自治区是各民族交错杂居的地区，在一个民族自治区，往往生活着多个民族。“民族区域自治绝非某个民族独享的自治，民族自治绝非某个民族独有的地方。在民族地区的大多数问题都是区域性的共同问题。类似生态保护、扶贫开发、边疆建设、教育和基础设施建设等问题，并不是某个民族单独面对的问题，而是该民族地区生活的所有民族共同面对的问题。”[9]因此，投放于民族区域的扶贫资源，应该面向区域内各族成员，根据其实际经济情况决定是否支援、确定支援的额度和方式，减少乃至消除同一地区中民族间的扶助政策差异，保障扶助区域内各民族共同发展。唯有如此，才能将公共利益普惠民族地区包括汉族在内的各族成员，有助于形成你中有我、我中有你的民族混居、团结友好局面，促成良好的民族交往态势，提升各族民众对国家的认同感。

再次，抓住市场经济有利契机，以精准扶贫助推公民身份的交融。“地域本位和族群本位的契合，是多族群国家常见的一种结构性特征，也是多族群社会国家建构中最难应对的问题。”[10]市场经济和人口流动在很大程度上打破了族群意识和地域意识的叠加效应。作为“无形之手”的市场推动了各族成员跨地域流动和跨文化交流，带来了各民族成员交融的难得历史机遇，而“公民身份是政治共同体的成员进行交往的共同身份，也是他们解决分歧和实现平等、合作与共享的身份机制”[11]。认同具有主体性，基于民族身份的社会交往往局限在较为狭小的群体间。精准扶贫应当抓住市场经济的有利契机，顺应人口流动大潮，以“有形之手”促进各族民众的交往交流和交融。

市场经济带来的机遇和挑战并存。无论是少数民族成员进入内地，还是汉族成员进入民族聚居区，都会面临着市场竞争的风险。扶贫政策应当关注市场经济下存在竞争短板的每个成员，帮扶他们了解市场规则、提高规避市场风险的能力。扶贫资源的分配，不仅要考虑受助对象个体的原生因素，更要关注市场自发调节对某些群体的相对剥夺。以公民身份为基准，通过分配扶贫资源，缓解市场经济给各群体带来的竞争压力。为此，精准扶贫要切实解决各族成员在就业地的安居和生活融入，帮助不同民族的人们以平等的公民身份融入当地城市社区。要关注民族团结社区建设，推进少数民族与汉族混居社区建设，形成各族民众嵌套式的关系，形成互帮互助的良好社会氛围，缓解市场竞争下个体本体安全焦虑。扶贫资源要倾向于对民族地区流出地人员的务工培训，密切关注每个外出务工人员特别是少数民族务工人员在就业城市所应获得的平等权利和社会保障，通过有效的制度建设和民生保障，促进不同民族成员的友好相处。

最后，文化扶贫助力普及国家通用语言文字，建构“我们”的共同体感。国家通用语言文字是各族人民交往交流的基本载体，通用语——普通话以文化建构的形式打造出“我们”的共同体感。语言是生存和社交的工具，包括少数民族在内的所有中国公民，都必须掌握国家通用语言文字，学习和使用普通话。通用语言是人们充分就业、参与公共空间、打开社交范围、获取公共服务的重要条件，也是影响少数民族群体融入现代社会，享受国家发展成果的重要“可行能力”。

精准扶贫应当关注文化尤其是语言问题。新中国成立初期，来到民族地区工作的汉族同胞积极学习当地语言以便融入当地生活。如今，各民族成员交流日益频繁，国家通用语言文字和普通话成为各族人民交流的最普遍的语言媒介。“在国家认同的意义上，普通话不只是汉族的语言，而实质上是联系全国人民的‘政治和经济语言’，是中华民族文化认同的语言纽带”[12]。国家通用语言文字是建构平等公民身份的重要一环。精准脱贫要包括对语言文字普及的援助，需要提出深化语言文字的援助措施。少数民族成员易受通用语生疏的困扰，文化脱贫资金应当包括他们的语言文字教育。我国每个地区都有民族团结学校或民族班，应当增进学校教育中的民汉语言互动和交流，注意提升每个孩子的国家通用语言文字以及普通话的掌握能力。营造语言文字脱贫的良好氛围，健全各个地区的国家通用语言文字和普通话培训和验收机制，保证文化脱贫的资源补给。当然，在此过程中，应当注意协调国家通用语言文字和本民族语言的关系，在确保每个公民掌握国家通用语言文字的同时，要保障少数民族成员保存和发展本民族语言文字的权利。